最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第163號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第163號

抗告人

澄清綜合醫院中港分院

代表人

林高德

訴訟代理人

張天欽律師

訴訟代理人

張雨新律師

抗告人

臺中市政府

代表人

胡志強

相對人

凱撒金邸管理委員會

代表人

徐學文

相對人

顏君旭

　　　　　　陳明德

　　　　　　王秀宜

　　　　　　李錦珠

　　　　　　黃小美

　　　　　　李英容

　　　　　　楊創智

　　　　　　張銘堂

　　　　　　林熊徵

　　　　　　賴志偉

上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國102年9月2日臺中高等行政法院102年度停字第12號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、本件抗告人臺中市政府（下稱臺中市政府）為擴大醫療服務空間，辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫（部分住宅區為醫療專用區）（供澄清綜合醫院中港分院使用）案」及「擬定臺中市都市計畫（福安里附近）醫療專用區（供澄清綜合醫院中港分院使用）細部計畫」作業，於97年8月5日以府都計字第0970170923號公告公開展覽上開都市計畫書圖30天，並於97年10月3日、97年10月16日提送臺中市都市計畫委員會，經該委員會第231次會議審議後作成決議，變更主要計畫部分，臺中市政府乃將上開會議決議修正後報內政部，經內政部以98年3月6日以台內營字第0980801598號函核定，嗣臺中市政府以98年4月6日府都計字第0980060884號公告；細部計畫部分，則由臺中市政府以98年4月6日府都計字第0980061330號公告。抗告人澄清綜合醫院中港分院（下稱澄清綜合醫院中港分院）旋即依據上開都市計畫，於99年6月25日向臺中市政府所屬都市發展局申請新建地下4層至地上11層建築執照（地上1層至地上11層用途為醫院、地下1層用途兼為停車空間及醫院，地下2層至地下4層用途為停車空間），並經該局核發100年4月13日100府授都建字第896號建造執照在案。相對人不服，以系爭新建工程對於居住生活環境品質顯有重大影響，消防安全亦有疑慮，又相關推估數值失真，規劃之停車位顯有不足，且未踐行都市計畫法第27條個案變更之程序為由，提起訴願，經決定駁回後向原法院即臺中高等行政法院提起行政訴訟（該院101年度訴字第193號判決「訴願決定及原處分均撤銷。」，本件抗告人提起上訴，本院案號為102年度上字第1195號，尚未審結），並向原法院聲請臺中市政府98年4月6日府都計字第0980060884號公告及98年4月6日府都計字第0980061330號公告之停止執行。原法院102年度停字第12號裁定（下稱原裁定）「抗告人臺中市政府中華民國98年4月6日府都計字第0980060884號及98年4月6日府都計字第0980061330號之行政處分，於原法院101年度訴字第193號行政訴訟案件判決確定前，停止執行。」，臺中市政府及澄清綜合醫院中港分院不服，遂提起本件抗告。

三、原裁定係以：㈠依相對人提出之澄清綜合醫院中港分院之系爭新建工程告示，載明系爭新建工程開工日期為100年6月13日，預定完工日期為102年間；另臺中市政府所屬都市發展局核發之100府授都建字第896號建造執照所載，竣工期限為核准開工之日起41個月內，系爭新建工程開工日期既為100年6月13日，則依此建造執照所示之最遲之竣工期限應為103年11月13日，分別有相對人提出之建造執照存根影本及告示牌翻拍照片影本附卷可參。又依相對人所提示102年7月23日拍攝之系爭新建工程照片顯示，該工程已興建至地上4層。顯見，本件停止執行之聲請應符合行政訴訟法第116條規定之「有急迫情事」要件。另依「變更臺中市都市計畫主要計畫（部分住宅區為醫療專用區）（供澄清綜合醫院中港分院使用）書」及「擬定臺中市都市計畫（福安里附近）醫療專用區（供澄清綜合醫院中港分院使用）細部計畫書」所附變更位置示意圖，系爭新建工程計畫範圍在澄清綜合醫院中港分院舊院區大樓與臺中市○○區○○路、福康路、福雅路街廓間，而凱撒金邸社區建物則位於臺中市○○區○○路○○○號，與系爭新建工程預定興建之醫療綜合大樓相毗鄰。又上開主要計畫書及細部計畫書關於該計畫「開放及緩衝空間」部分之說明，亦記載「建築基地沿北側計畫範圍線，自基地境界退縮1.5公尺建築，退縮建築部分作為無遮簷人行步道使用，供公眾通行，並型塑為帶狀緩衝空間及作防火間隔使用。」，足認凱撒金邸社區建物與系爭新建工程預定興建之醫療綜合大樓，部分區域僅間隔1.5公尺，兩者彼此緊密相依，此亦有相對人所提出之現場照片在卷可稽。系爭新建工程預定興建地上11層醫療綜合大樓，倘該醫療綜合大樓確實興建完成，可預見將對相對人所主張之日照權、景觀權及原居住生活環境造成明顯損害。雖該預定興建地上11層醫療綜合大樓，果經法院判決撤銷原處分確定而須拆除，可立即回復為未興建之狀態，惟因對相對人之日照權、景觀權及原居住生活環境所造成之損害係持續發生，該醫療綜合大樓拆除前所發生之損害，並未因該醫療綜合大樓拆除後而自動回復，且該損害之性質，非金錢能衡量，係屬無法用經濟手段填補之損害，是相對人主張其日照權、景觀權及原居住生活環境將因系爭新建工程而發生難於回復之損害等語，尚非無據。另本件停止系爭新建工程之執行，僅涉及澄清綜合醫院中港分院醫療綜合大樓之興建時程，而系爭新建工程依上開主要計畫書及細部計畫書關於該計畫「計畫緣起」部分之說明，主要僅在解決行政辦公空間、病歷儲存室等一般行政空間不敷使用，需向外尋求租用空間問題，停止系爭新建工程之執行尚難認於公益有重大影響。又本件停止執行之本案101年度訴字第193號都市計畫案經原法院審理後，認定相對人之起訴為有理由，並將原處分撤銷，是相對人之本案訴訟亦無在法律上顯無理由之情形。㈡又行政訴訟法第116條規定，乃行政訴訟暫時權利保護制度之一環，旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民，能獲得有效之權利保護，即法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行。本件依相對人所提出之相關證據資料，並經臺中市政府及澄清綜合醫院中港分院到庭陳述意見，認停止執行之要件事實存在，已得蓋然心證，應予准許，已如前述，則相對人聲請原法院到現場勘驗，經核即無必要，附此敘明等語，為其論據。

四、抗告意旨略謂：㈠依行政訴訟法第4條第1項、第116條第2項，相對人並非原處分相對人，其所居公寓大廈並非在變更主要計畫範圍內，僅屬原處分外第三人，原裁定誤認相對人為法律上利害關係人而允其聲請，有悖於行政訴訟法第4條第1項及改制前行政法院75年判字第362號判例、本院99年度判字第648號、101年度判字第1002號判決意旨。㈡原裁定有錯誤適用行政訴訟法第116條第2項要件之違法：⒈本件相對人未釋明原處分之執行有如何難以回復之損害：⑴臺中市政府僅係公告變更臺中市都市計劃主要計畫案（供澄清綜合醫院中港分院使用）及擬定細部計畫，並無核准新建工程建築物之興建，相對人僅需針對澄清綜合醫院中港分院由臺中市政府都市發展局100年4月13日核發建築執照（100府授都建建字第00896號）聲請停止執行即可達到目的，相對人聲請顯不足以發生急迫難以回復之損害。⑵相對人凱撒金邸管理委員會等所在大樓出入口位於福順路，與澄清綜合醫院中港分院擴建工程車道係由原中港路及新增福雅路出入之車道口無關。且依建築技術規則建築設計施工篇第160條規定同規定第23條第1項不適用實施容積管制地區，即本件建照基地坐落之土地，原裁定僅以相對人不知何時及何角度拍攝照片，斷定相對人已釋明日照權受影響，未斟酌調查建築師測繪之冬至日照圖釋明冬至日照不足一小時情事。又相對人主張之景觀權並無法令依據或任何敘明、斟酌調查，原裁定亦未審酌本件都市計劃中就「開放及緩衝空間」之說明，即認損及相對人景觀權，亦嫌速斷。另系爭新建工程周遭停車位是否不足，係關係主要計畫、細部計畫是否合法或妥適，是否造成周遭交通便利之重大影響，無直接關係。再，相對人主張澄清綜合醫院中港分院於基地挖地下4層，造成相對人龜裂疑慮所提出相片，其所主張游泳池、外牆龜裂屬既有建築物之磁磚裂痕，若為澄清綜合醫院中港分院造成，亦可以金錢補償，非難以回復。⒉本件並不存在急迫情事，不符聲請停止執行之要件：相對人未於澄清綜合醫院中港分院取得系爭新建工程建造執照並開工時向法院聲請停止執行，刻意在與本件相關之他件訴訟（臺中高等行政法院101年度訴字第260號）判決宣判後，始提出停止執行之聲請，不符本院向來所認「非即時由行政法院予以處理，則難以救濟」之標準，本件根本無緊急情形，不符急迫情事要件，原裁定實有可議。

⒊原處分停止執行將對公益造成重大損害：系爭新建工程取得行政院衛生署96年8月17日衛署醫字第0960036732號函許可，用途在擴建急重症外傷中心及健康促進醫療大樓使用，服務對象包括大臺中地區及外縣市國民，當屬公益用途，非原裁定所稱僅為解決辦公空間不足之問題。⒋原裁定第11頁第12行兼論及：「又本件停止執行之本案101年度訴字第193號都市計畫案經本院審理後，認定相對人之起訴為有理由，並將原處分撤銷，是相對人之本案訴訟亦無在法律上顯無理由之情形。」等語，乃在說明相對人聲請亦不符「原告之訴在法律上非顯無理由」之停止執行消極要件而已，請本院無須審酌。㈢本件停止執行消極要件方面，相對人有訴願逾期不合法之顯無理由事證：相對人凱撒金邸管理委員會等既自稱係原處分利害關係人，然從澄清綜合醫院中港分院施工前敦親睦鄰措施（100年3月12日之協調會），如鄰損鑑定（100年1月24日起）、鄰房協調過程、凱撒金邸管理委員會之區分所有權人會議（100年8月13日）內容（委聘律師進行行政訴訟）、100年8月24日起於大樓外牆懸掛巨大布條及相對人凱撒金邸管理委員會100年12月7日出具之民事答辯狀稱懸掛布條係抗議臺中市政府率爾變更都市計劃，可證相對人凱撒金邸管理委員會等早已知悉原處分存在之事實，竟遲至100年9月27日始向內政部提起訴願，明顯已逾訴願法第14條第2項前段自知悉起30日內訴願規定，訴願當不合法等語。

五、本院查：

㈠臺中市政府98年4月6日府都計字第0980060884號公告（原審卷第19頁）部分：

⒈按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，行政訴訟法第116條第2項定有明文。則行政訴訟法第116條第2項既明定於行政訴訟繫屬中，行政法院亦得依聲請裁定停止執行，自須對於具有執行力之行政處分，即得作為行政爭訟標的者，方得聲請行政法院裁定停止執行，倘無具有執行力之行政處分存在或對於不得為爭訟標的之非行政處分聲請裁定停止執行，即與上開停止執行之要件不符（本院91年度裁字第107號裁定意旨參照）。次按「縣（市）政府依地方制度法第19條第6款第1目及都市計畫法第13條、第18條規定，雖有擬定、審議都市計畫主要計畫之權限，然依同法第21條規定須經內政部核定，始得發布實施。又主要計畫之變更依同法第28條規定，應依照擬定主要計畫之程序辦理，即須經內政部核定始得實施。縣（市）政府據都市計畫法第27條第1項第4款『為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重要設施』所為主要計畫之變更，依同法第2項規定，內政部得指示變更，必要時得逕為變更；復依同法第82條規定，縣（市）政府對於內政部之核定申請復議，經內政部復議仍維持原核定時，縣（市）政府應即發布實施。可知，內政部對於縣（市）政府主要計畫之個案變更得予以修正，有決定權，為主要計畫個案變更之處分機關，至於縣（市）政府予以公告實施僅為執行行為，人民不服主要計畫個案變更循序提起撤銷訴訟，應以內政部為被告。」，本院102年12月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。則依前所述，本件變更主要計畫之處分，係臺中市政府提案報由內政部以98年3月6日以台內營字第0980801598號函（原審卷第17頁）核定之處分，之後再由臺中市政府以98年4月6日府都計字第0980060884號予以公告，故此部分之行政處分，係內政部就臺中市政府所提「變更臺中市都市計畫主要計畫（部分住宅區為醫療專用區）（供澄清綜合醫院中港分院使用）案」之核定處分，其原處分機關為內政部，聲請行政處分停止執行，應以之為相對人，並以內政部之核定處分為行政處分。而臺中市政府對於內政部系爭核定處分，雖為98年4月6日府都計字第0980060884號之公告，惟公告系爭行政處分，其公告行為乃送達之方式，不得認係發生法律效果之另一行政處分。依前所述，本件抗告人、相對人及原法院即有將此「公告」誤認為係臺中市政府之行政處分之情事。該臺中市政府之公告既非行政處分，自不得執為聲請行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行。

⒉本件相對人於原法院審理時，以臺中市政府對於內政部核定處分之「公告」，誤認係臺中市政府之行政處分，並以臺中市政府為相對人，而為本件停止執行之聲請。惟該公告並非行政訴訟法第116條第2項所定得聲請裁定停止執行之原處分，相對人對於不得作為行政爭訟標的之非行政處分，聲請裁定停止執行，依前揭規定及說明，即與法定聲請停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。原法院未及引用本院前開決議，裁准停止執行，自有未合。抗告意旨雖未就此有所指摘，然原法院既有上開違背法令之情形，此部分之原裁定即有違誤。

㈡臺中市政府98年4月6日府都計字第0980061330號公告（原審卷第49頁，即本件細部計畫部分臺中市政府之原處分）部分：

⒈原法院裁准本件細部計畫部分臺中市政府之原處分即臺中市政府98年4月6日府都計字第0980061330號公告之停止執行，係以：相對人主張澄清綜合醫院中港分院之系爭新建工程，開工日期為100年6月13日，最遲之竣工期限應為103年11月13日，依相對人所提示102年7月23日拍攝之系爭新建工程照片顯示，該工程已興建至地上4層，符合有急迫情事要件。凱撒金邸社區建物與系爭新建工程預定興建之醫療綜合大樓相毗鄰，與系爭新建工程預定興建之醫療綜合大樓，部分區域僅間隔1.5公尺，系爭新建工程預定興建地上11層醫療綜合大樓，可預見將對相對人所主張之日照權、景觀權及原居住生活環境造成明顯損害，果經法院判決撤銷原處分確定而須拆除，可立即回復為未興建之狀態，惟因對相對人之日照權、景觀權及原居住生活環境所造成之損害係持續發生，該醫療綜合大樓拆除前所發生之損害，並未因該醫療綜合大樓拆除後而自動回復，且該損害之性質非金錢能衡量，係屬難於回復之損害等語，尚非無據。另本件停止系爭新建工程之執行，僅涉及澄清綜合醫院中港分院醫療綜合大樓之興建時程，而系爭新建工程主要僅在解決行政辦公空間、病歷儲存室等一般行政空間不敷使用，需向外尋求租用空間問題，停止系爭新建工程之執行尚難認於公益有重大影響。又本件停止執行之本案臺中高等行政法院101年度訴字第193號都市計畫案經原法院審理後，認定相對人之起訴為有理由，並將原處分撤銷，是相對人之本案訴訟亦無在法律上顯無理由等情為據，固非無見。

⒉按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」，行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。該條項規定之立法目的，乃因行政機關之原處分或決定，在依法撤銷、廢止或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行。若原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害且情事急迫，非即時由行政法院處理，難以救濟者，行政法院始可裁定停止執行，否則尚難逕認行政法院有裁定停止執行予以救濟之必要。是依該條第2項前段規定，行政法院裁定停止執行之要件為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，如當事人聲請停止執行不具上開停止執行之要件者，即為無理由。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」。經查，原裁定雖以本件（細部計畫部分臺中市政府原處分）停止執行之本案臺中高等行政法院101年度訴字第193號都市計畫案，經原法院審理後，認定相對人之起訴為有理由，判決原處分撤銷，因認相對人之本案訴訟非在法律上顯無理由等語，惟本件抗告人不服該判決，業經提起上訴，本院案號為102年度上字第1195號（尚未審結；與細部計畫有關之相對人訴請撤銷內政部變更主要計畫核定處分之訴訟，亦繫屬於本院102年度上字第919號，尚未審結），有本院索引卡可稽，均尚未確定，先予敘明。抗告人澄清綜合醫院中港分院取得系爭新建工程建造執照（100年4月13日100府授都建建字第00896號，本院卷參證2）並於100年6月13日開工，相對人於另案訴訟（臺中高等行政法院101年度訴字第260號）判決宣判（102年6月19日）之後，於102年8月1日提出停止執行之聲請（原審卷第4頁）。而相對人主張系爭新建工程造成日照權、景觀權及原居住生活環境等難於回復之損害云云。惟查，其具體情形將生如何之損害，相對人尚未敘明；且所稱情形，核係核發該新建工程建造執照有無影響之事項，本件臺中市政府細部計畫處分之停止執行與否，尚不得直接阻卻該新建工程建造執照之執行力，是以本件聲請該細部計畫處分之停止執行，尚非直接有效之暫時權利保護措施。據此以觀，本件相對人之聲請停止執行，即難認有避免難於回復損害之急迫必要性。綜上可知，相對人聲請本件細部計畫部分臺中市政府原處分之停止執行，揆諸前揭規定及說明，於法尚有未合，不應准許。原法院予以裁准，此部分之原裁定，亦有違誤。

㈢原裁定既有上開違誤之情事，抗告意旨求予廢棄，為有理由。爰由本院將原裁定廢棄，並自為裁定如主文所示。

六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異