最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1002號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第1002號

上訴人

彭耀華

被上訴人

財政部

代表人

張盛和

被上訴人

內政部

代表人

李鴻源

被上訴人

臺北市政府

代表人

郝龍斌

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

丁育羣

被上訴人

臺灣銀行股份有限公司

代表人

劉燈城

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國101年6月13日臺北高等行政法院100年度訴字第2174號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人因被上訴人臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）公告標售坐落臺北市○○區○○路○○段47-2地號等10筆土地（下稱系爭土地），由訴外人潤泰國際股份有限公司（下稱潤泰公司）標得，上訴人致函被上訴人財政部及被上訴人臺北市政府都市發展局（下稱北市都發局）主張臺灣銀行標售系爭土地應有都市計畫法第42條規定適用云云，經財政部以民國98年4月16日函復略以：系爭土地為臺灣銀行之私產，其處分不適用國有財產法；北市都發局以98年1月21日函復略謂：系爭土地或為第3種住宅區，或為道路用地，均非屬公有，並無都市計畫法第42條規定適用。上訴人復向被上訴人內政部請求解釋系爭土地是否為土地法第10條規定之國有土地，以及該法條所稱之人民意義為何等事項，復經內政部以98年9月28日函復解釋後，上訴人不服，就財政部98 年4月16日函及內政部98年9月28日函提起訴願，經行政院訴願決定不受理。嗣訴外人潤泰公司向北市都發局申請臺北市○○區○○段○○段47-2地號等7筆土地之建造執照，經該局10 0年2月22日核發建造執照（下稱系爭建照）。上訴人認前揭土地應檢討變更為公共設施用地，是核發系爭建照有所疏失，爰向臺北市市長陳情，經交由北市都發局以100年6月10日函復上訴人在案。上訴人不服，再向臺北市市長陳情，經北市都發局以100年6月29日函復上訴人略以：本件基地位屬第3種住宅區，非公共設施用地，且已完成都市計畫審議程序有案，並無上訴人所言違反都市計畫法或建築法情事。上訴人不服，就北市都發局98年1月21日函、100年2月22日所核發之系爭建照及100年6月29日函提起訴願，經臺北市政府訴願決定不受理。嗣臺北市政府99年3月2日公告實施「變更臺北市○○區○○段○○段56-1地號等5筆土地（植物園北側）道路用地為公園用地、第三種住宅區暨修訂土地使用分區管制細部計畫案」，○○○區○○段○○段56-1 、57-1及462-2地號等3筆土地變更為公園用地，並配合取消道路截角，變更同小段54-1及55-1地號等道路用地為第3種住宅區，餘皆維持原計畫，且該計畫案業經臺北市都市計畫委員會審議通過。上訴人不服臺北市政府99年3月2日公告，以系爭第3種住宅區及道路用地土地屬公有土地，應檢討變更為公園用地為由，請求撤銷前揭公告，提起訴願，經內政部訴願決定不受理後，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）內政部98年9月28日函文擅自解釋土地法規定之人民涵義，與憲法第7條所稱人民限於自然人之意旨相悖，違反中央法規標準法第11條「法律不得牴觸憲法」之規定，應屬違法。系爭土地於38年10月1日起即登記為臺灣省政府所有，嗣於82年5月起登記為臺灣銀行所有，迄臺灣銀行97年11月14日標售系爭土地時止，系爭土地從未為人民所有；臺灣銀行為行政院所轄機關財政部100％持有股權之私法人，不得自認為憲法上所稱之「人民」而標售系爭土地；財政部與臺灣銀行間成立行政程序法第15條第1項之委任關係，依土地法第4條第2項規定及33年第2794號解釋，系爭土地為國有土地，即應依都市計畫法第42條規定儘先用作公共設施；系爭土地緊鄰植物園，應供植物園使用，臺灣銀行標售系爭土地係屬民法第148條規定違反公共利益之行為，系爭土地標售買賣契約應屬無效，應返還予臺灣銀行之上級機關即財政部。依司法院釋字第156號、第423號及第430號解釋意旨，上訴人自得提起訴願、行政訴訟，以資救濟。（二）臺北市政府辦理系爭土地之都市計畫細部檢討時，既知悉臺灣銀行出售之系爭土地為國有土地，竟不納入都市計畫細部計畫變更而管制，而未依都市計畫法第42條規定將系爭土地變更為公園用地，任令潤泰公司標得系爭土地並核予系爭建照，使潤泰公司得以發包施工，有行政程序法第111條第1項第7款規定之重大明顯瑕疵等語，求為判決撤銷行政院訴願決定、財政部98年4月16日函、內政部98年9月28日函、臺北市政府99年3月2日公告、北市都發局核發之系爭建照、系爭土地地上物應由潤泰公司全部拆除，並請求撤銷臺灣銀行97年9月26日不動產標售公告第4標及其決標、且請求內政部應於主要計畫圖說內註記系爭17筆土地為公園用地之公共設施用地、臺北市政府99年3月2日公告都市計畫細部計畫圖、說內，應同內政部為同一註記。

三、被上訴人財政部則以：臺灣銀行所有之土地屬公司私有財產，不適用國有財產法相關規定。依訴願法第1條、行政訴訟法第4條第1項規定及本院62年裁字第41號判例，本件上訴人請求撤銷之財政部98年4月16日函，僅屬財政部對於臺灣銀行所有土地不適用國有財產法規定之說明，乃觀念通知之事實行為，既非屬行政處分，即不應為行政訴訟法第4條規定得提起行政訴訟之客體等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、被上訴人內政部則以：按土地法第4條之規定，臺灣銀行係屬公司組織之私法人，該公司土地所有權人登記為「臺灣銀行股份有限公司」，自非屬土地法所稱之公有土地。又內政部為土地法之主管機關，依職權就土地法第10條規定之「人民」作解釋，並無上訴人所稱逾越行政程序法第4條及有違中央法規標準法第11條之情事。依行政訴訟法第4條規定及本院62年裁字第41號判例，內政部98年9月28日函，係就臺灣銀行所有土地，依土地法第4條規定，說明該公司之土地非屬公有土地，另對同法第10條有關人民定義予以說明，該函性質核屬事實敘述及理由說明，並非對人民之請求有所准駁，不生法律上效果，其非屬行政處分，依法非屬訴願救濟及行政訴訟範圍等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、被上訴人臺北市政府則以：訴願法第18條所稱之利害關係，係指法律上之利害關係而言，上訴人非公告變更土地使用分區管制細部計畫處分之對象，究有何法律上之權利或利益受有損害，並未見上訴人具體陳明，僅稱其戶籍為中正區，此或有事實上、情感上、經濟上之利害關係，惟是否對上訴人法律上之權益有具體之損害，非屬無疑，尚不足以認定上訴人為利害關係人，本件訴訟為不合法，應不予受理。又該都市計畫變更案係臺北市政府於99年3月2日公告發布實施，上訴人於100年7月30日提出訴願，已逾訴願法第14條規定之期限，故本件訴訟已失所據。系爭土地係屬臺灣銀行所有之土地，屬公司私有財產，其處分不適用國有財產法，自無都市計畫法第42條第2項儘先利用設置公共設施用地之適用。至系爭土地標售，則無涉臺北市政府權管。是以，該都市計畫案變更道路用地為公園用地，並配合道路截角之修正，變更道路用地為第3種住宅區，餘皆維持原計畫，僅就上訴人所述提起撤銷本計畫案，要難參採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

六、被上訴人北市都發局則以：潤泰公司於99年11月26日向北市都發局申請系爭建造執照，經完成設計審議、復審程序，核發系爭建照，皆依相關單位所提意見及法令列管，北市都發局所為之處分，依法並無違誤。上訴人非上開處分之對象，究有何法律上之權利或利益受有損害，並未見上訴人具體陳明，僅稱其為中正區社區建築師，此或有事實上、情感上、經濟上之利害關係，惟是否對上訴人法律上之權益有具體之損害，非屬無疑，尚不足以認定上訴人為利害關係人，本件上訴人請求撤銷系爭建造建照為不合法，應不予受理等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查財政部98年4月16日函係就上訴人陳情主張系爭土地應有都市計畫法第42條之適用加以函復，至上訴人向內政部請求解釋系爭土地是否為土地法第10條規定之國有土地，以及該法條所稱之人民意義為何等事項，內政部以98年9月28日予以函復，核上開財政部98年4月16日函及內政部98年9月28日函，其內容均僅係就上訴人對於行政法令之適用、行政違失之舉發或行政權益之維護所為之陳情事項所為之答覆，衡之行政程序法第168條規定意旨，財政部及內政部就上訴人陳情事項所為函復均僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟，行政院為訴願不受理之決定，核無不合。上訴人猶對非屬行政處分之上開函文提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且無從補正，應予駁回。（二）經查，本件上訴人並非系爭土地之土地所有權人，亦非臺北市政府99年3月2日公告都市計畫細部計畫圖說中相關土地之所有權人。又系爭建照之起造人為潤泰公司，設計人為李安憲建築師事務所，建築基地土地其所有權已為潤泰公司標得，上訴人並非土地所有權人，且其土地使用分區均為第3種住宅區，非屬公共設施用地，上訴人雖陳稱其係訴願法第18條所稱利害關係人，然依行政訴訟法第2條規定、第3條至第8條規定之訴訟種類，則均以請求保護「自己權利或法律上利益」，或其給付請求權為其要件。此所謂之「自己權利或法律上利益」，應係指法律所規定，屬主張權利人所有之權利或利益；如法規之目的在於保障公共利益而非個人私益，僅因法規有此規定，個人亦生一種附隨之利益，即「反射利益」時，則非屬之。本件上訴人所主張之之權益均僅係單純事實上、經濟上或感情上之反射利益，並非其個人之權利或法律上之利益因而受有損害，是上訴人即非屬臺北市政府上揭公告及北市都發局系爭建照之利害關係人，其提起本件撤銷訴訟，顯不具當事人適格之要件，亦欠缺權利保護必要，應予駁回。又上訴人請求撤銷北市都發局所核發系爭建照之訴既遭駁回，其立基於此併請求依系爭建照所建築之地上物應由潤泰公司全部予以拆除部分，即為無理由，自應併予駁回。（三）依國有財產法第4條規定可知，國營事業為公司組織者，僅其股份為國有財產，有關臺灣銀行所有之土地，則屬公司私有財產，其處分不適用國有財產法。是上訴人如對臺灣銀行標售系爭土地之私法行為有所不服，並認其有法律上之訴權存在，自應依民事訴訟法之規定依法提起訴訟，由普通法院之民事法庭審理，非屬行政法院審判權限行使範圍。準此，上訴人提起此部分行政訴訟，不備行政訴訟起訴要件，且亦無從補正。且上訴人係於起訴狀送達財政部、內政部及臺北市政府後，始追加臺灣銀行為當事人，財政部表示不同意上訴人之追加，其追加復不符合行政訴訟法第111條第3項各款所定要件，故上訴人此部分之訴，其起訴不合法，應予駁回。又上訴人立基於此併為請求臺北市政府應就地上物價金加計利息返還，即為無理由，自應併予駁回。（四）上訴人起訴請求內政部應於主要計畫圖說內註記系爭17筆土地為公園用地之公共設施用地，及臺北市政府99年3月2日所公告都市計畫細部計畫圖、說內，應與內政部為同一註記，核其訴求，係請求內政部與臺北市政府應為一定內容之行政處分，自屬行政訴訟法第5條所定課予義務訴訟之範疇。茲查，上訴人並未踐行向內政部或臺北市政府提出於都市計畫主要計畫圖、說內註記系爭17筆土地為公園用地之公共設施用地之請求，並遭該等機關否准，或逾期未予准駁，並據以提起課予義務訴願之法定程序，其逕提起此部分課予義務之行政訴訟，其起訴不合法，且無從補正，應予以駁回。（五）經核財政部95年2月24日函文意旨，係財政部就法令適用疑義所為之說明釐清，僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，原不得據以對之提起訴願及行政訴訟。且上訴人亦未曾對該函釋依法提起訴願，即遽行對該函釋提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且無從補正，應予駁回。

八、本院查：㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃「行政處分」。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定及行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。因此對非屬行政處分之觀念通知或意思通知提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷之訴，屬起訴不備其他要件，應予駁回。經查本件上訴人向被上訴人內政部請求解釋系爭土地是否為土地法第10條規定之國有土地，以及該法條所稱之人民意義為何等事項，被上訴人內政部以98年9月28日函加以函復，其意旨略以：「主旨：貴事務所函詢臺灣銀行股份有限公司所有坐落臺北市○○區○○段○○段47-2地號等10筆土地，是否為國有土地疑義及土地法第10條規定之『人民』定義為何乙案，復請查照。說明：一、復貴事務所98年9月17日華師字第980917號函。二、有關臺灣銀行股份有限公司所有之土地，非屬土地法第4條規定之公有土地，本部業以98年7月3日內授中辦地字第0980046562號函復貴事務所在案。而土地法第10條規定：『中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。…』表示國家於一切私有土地，保持一種最高支配權，國家代表人民全體。因此，土地屬於人民全體，也表示國家擁有最高土地所有權，而人民可依法取得土地所有權，受法律之保障及限制。至條文所稱之人民，除自然人外，尚包括依民法或其他法律規定成立之法人。併此敘明。」等語。核該函，其內容僅係就上訴人對於行政法令之適用、行政違失之舉發或行政權益之維護所為之陳情事項所為之答覆，係就上訴人上揭陳情事項所為函復均僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟，上訴人對非屬行政處分之上開函文提起撤銷訴訟，原判決以其起訴不備其他要件而駁回其訴，依法自無違誤，上訴人仍認該函文屬行政處分，顯有誤解。

㈡、再查「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」本院75年判字第362號判例可資參照。又「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。本件上訴人並非系爭土地之土地所有權人，亦非上揭臺北市政府99年3月2日公告都市計畫細部計畫圖、說中相關土地之所有權人，又系爭建照之起造人為潤泰公司，設計人為李安憲建築師事務所，建築基地位○○○區○○段○○段47-2、47-7、51-3、54、54-2、55、55-1地號等7筆土地，其所有權已為潤泰公司標得，上訴人並非土地所有權人，且其土地使用分區均為第3種住宅區，非屬公共設施用地，本件依上訴人所主張之上情觀之，其所主張之權益均僅係單純事實上、經濟上或感情上之反射利益，並非其個人之權利或法律上之利益因而受有損害，是上訴人即非屬被上訴人臺北市政府上揭公告及被上訴人北市都發局系爭建照之利害關係人，其提起本件撤銷訴訟，顯不具當事人適格之要件，亦欠缺權利保護必要。上訴人提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及系爭處分，原判決以其起訴欠缺權利保護必要及當事人適格要件，在法律上顯無理由，而予以駁回，自屬有據，上訴意旨猶執其於原審所主張之該公告及被上訴人北市都發局系爭建照為違法，應予撤銷云云，即無可採。㈢、再按「訴狀送達，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限（第1項）。有下列清形之一者，訴之變更或追加，應予准許：‥‥二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變（第三項）。前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者，不適用之（第四項）。」行政訴訟法第111條第1項、第3項、第4項規定甚明。經查本件上訴人係於起訴狀送達被上訴人財政部、內政部及臺北市政府後，始於其101年3月13日所具之補充理由狀中追加臺灣銀行為當事人，被上訴人財政部並已具狀表示不同意上訴人之追加，且縱如上訴人所主張本件追加符合行政訴訟法第111條第3項第2款之情事，惟上訴人所追加之新訴為撤銷訴訟，而該新訴復未經訴願程序，揆諸前述，其追加起訴即不符合行政訴訟法第111條所定得予追加之要件，故上訴人此部分之訴，其起訴為不合法，本件原判決業已敘明原應裁定予以駁回，惟復敘明本件應屬民事訴訟事件，行政法院亦無審判權，而依程序較裁定更為慎重之判決予以駁回，依法即非無據。從而依程序不合，實體不究之原則，上訴意旨復主張臺灣銀行公告標售屬違法之行政處分，應予撤銷，並應將價金追返投標廠商，另將系爭土地登記為公園用地云云，顯無所憑。㈣、綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異