最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1348號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 99年度判字第1348號上訴人　寧揚煤氣分裝股份有限公司代　表　人　官秋全訴訟代理人　余淑杏　律師羅詩蘋　律師莊佳樺　律師被上訴人　行政院公平交易委員會代　表　人　吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國97年11月12日臺北高等行政法院96年度訴更一字第175號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人代表人自民國（下同）99年2月1日起變更為吳秀明，業據其於同年月11日提出總統任命令，具狀聲明承受訴訟，自應允准，合先敍明。二、臺北市之瓦斯行業者以其向桃園以北21家分裝場洽詢委託瓦斯分裝及運輸事宜，未獲任何業者應允（詳如原判決附表1 所示）。於民國89年8月間向被上訴人檢舉北部地區桶裝瓦斯分裝業者，涉有聯合壟斷及抵制情事。案經被上訴人調查結果，以基隆市及臺北縣、市之莒隆實業股份有限公司、安祥液化石油氣分裝處、六韜實業股份有限公司、陽明山聯合煤氣分裝場股份有限公司、台和實業股份有限公司、高興實業股份有限公司、集大分裝場股份有限公司（下稱集大公司）、同達興實業股份有限公司、山盟實業股份有限公司（下稱山盟公司）、聯瑞煤氣分裝行股份有限公司、北誼興業股份有限公司（下稱北誼興業公司）樹林場、北桃煤氣分裝儲運場股份有限公司（下稱北桃公司）、中鼎液化石油氣股份有限公司（下稱中鼎公司）、星海石油氣事業股份有限公司、彤達企業有限公司、聯達能源股份有限公司、長成石油氣分裝廠股份有限公司；及桃園、新竹地區之日華煤氣分裝有限公司（下稱日華公司）、桃和液化石油氣分裝場股份有限公司（下稱桃和公司）、德基泰實業股份有限公司（下稱德基泰公司）、鴻奇煤氣分裝有限公司、合發氣體有限公司、萬隆液化石油氣股份有限公司、北誼興業公司桃園場、寧揚煤氣分裝股份有限公司（即上訴人，下稱寧場公司）、北部瓦斯股份有限公司（下稱北部瓦斯公司）、福崗液化石油氣分裝有限公司（下稱福崗公司）、聯億液化石油氣股份有限公司（下稱聯億公司）、六統實業股份有限公司、力詮氣體有限公司、榮星氣體股份有限公司（下稱榮星公司）等30家分裝場業者為主體，於88年5月間利用北管會、桃管會及聯名帳戶之設立，合意調漲桶裝瓦斯運裝費用，並相互約束事業互不為競爭，及限制瓦斯行交易對象行為，足以影響北部地區桶裝瓦斯運裝及零售之市場供需功能，違反行為時公平交易法第14條規定，乃依同法第41條前段規定，以92年5月 29日公處字第092073號處分書（下稱原處分）命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新臺幣（下同）2,500萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審93年度訴字第1461號判決「訴願決定及原處分關於裁處原告（即上訴人）罰鍰部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔三分之二，餘由被告（即被上訴人）負擔。」，兩造均不服，提起上訴，經本院96年度判字第1617號判決將原判決關於撤銷訴願決定及原處分裁處罰鍰部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審法院。其餘上訴駁回。駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人（除行政院公平交易委員會外）負擔。嗣經原審更為審理結果，以96年度訴更一字第175號判決：「原告之訴駁回。第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。」，上訴人不服，提起本件上訴。三、上訴人起訴主張：上訴人分裝業務在競爭激烈之環境下，處於虧損狀態，資力及營業利益均有限，原處分裁罰有違比例原則。且被上訴人僅以灌氣量及僅就主謀及配合者來認定各廠商罰鍰金額，而未綜合考量違法動機、目的、預期不當利益、對交易秩序危害程度、持續期間、所得利益、事業規模、經營狀況及其市場地位、是否曾遭警示導正、以往違法紀錄等情形，有違公平交易法施行細則第36條之規定。另對於資本額、營收均數千百倍於上訴人之國內石化業獨占廠商台灣中油股份有限公司（下稱中油）及台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化），被上訴人對於該2公司之聯合漲價案，僅分別課處650萬元之罰鍰，上訴人僅為一區域性經營之液化石油氣分裝公司，卻裁處鉅額罰鍰，顯有差別待遇，違反行政程序法第6條規定。原處分以包含上訴人關係企業代運之工業氣在內之提氣量，作為核定上訴人罰鍰數額高低之依據，顯有錯誤。而被上訴人疏未調查各廠商價格一致性調整之持續期間，認定上訴人違法行為始自88年4、5月間，持續至90年底，持續長達30個月，並無卷證可資佐證，其裁量顯有瑕疵。又運裝費用長期處於競爭激烈、虧損邊緣，業者收費均遠低退輔會液供處80年間核定之每公斤3.62元標準。業者為求生存而調漲價格，進而維持穩定品質之服務，強化工安等，使非法業者退出市場等，並非全無正面效益。被上訴人所自行推估之上訴人大運成本每公斤約0.3元、分裝成本每公斤約0.4元，並無事證可憑，上訴人收取運裝費用平均約為每公斤3.0至3.5元間，並無從中獲取鉅額利益，原處分卻僅以單一廠商之成本，逕以1.6元認定為上訴人運裝成本，進而計算上訴人所獲利益作為課處罰鍰金額高低之依據，既無依據，更與事實不符。另本件上訴人均有配合被上訴人調查及提供資料，無故意提供不實資料情事，且運裝費用於被上訴人調查處分前即已調降，並無所謂配合調整態度不佳之情形。原處分裁量依憑事實之認定有誤，所為鉅額罰鍰數額即非適法妥當。上訴人並無與其他分裝場業者有互不競爭之合意或行為，亦未參與所謂之桃管會、北管會或聯管會，更未曾參與同業之共同陳情行為，被上訴人僅以少數瓦斯行業者及某分裝場前任負責人之片面、不完整之指述，且在未提示予上訴人充分辯駁前，遽而認定上訴人違反公平交易法第14條聯合行為禁制規定，顯已違反行政程序法相關規定云云，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以：被上訴人針對個別違法事業量處罰鍰金額，係依公平交易法施行細則第36條規定為具體適用，被上訴人依行為時訂定之裁處罰鍰額度參考表及適用說明，審酌違法案件相關情狀，勾選本參考表考量事項（1至13項）並加計積分後，對照違法等級暨裁處罰鍰額度參考表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議裁決，此裁罰作業，均有規制可循；經被上訴人審酌上訴人在系爭違法聯合行為之相關情狀，勾選本裁處罰鍰額度參考表之各項考量事項，惟考量依裁處罰鍰額度參考表勾選後所定裁罰金額同為2,400萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，應審酌本案案情複雜、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情，為期本件各事業之處分更臻公平起見，爰以裁處罰鍰額度參考表為基礎，並輔佐以個別事業之月均灌氣規模、不當利益、違法程度及配合態度等因素作為裁罰補充基準，得出最終罰鍰金額2,500萬元。應無裁量不當或有違比例原則之情事。公平交易法施行細則第36條第1款「預期之不當利益」，第3款「違法持續期間」，第4款「違法所得利益」及第5款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」均有正向關聯，被上訴人為具體個案正義與公平對待原則，乃綜合以上各款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以減為9成。被上訴人提出之指標性說明已涵蓋公平交易法施行細則第36條相關違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容。相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼。不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場會遭勸阻、或遭檢舉違規而由消防單位連續開立罰單、或由「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；甚有瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火，甚至發生震驚瓦斯界之命案。被上訴人調查各涉案業者所繳交之資金超過1億元以上，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，藉以提高不願意配合者之有形及無形成本，並增加新進業者之市場進入障礙。被上訴人調查，北部地區分裝場之運裝成本包括大運0.3元、分裝費 0.4元、小運0.9元，合計運裝成本約在1.6元左右，縱使加計管銷費用後之經營成本亦不應超過2元，否則即屬無效率經營，本即應遭市場競爭所淘汰，但該地區之分裝場業者卻能同時將運裝費用為一致之調漲，顯未合理。依據裁處罰鍰額度參考表之30家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830公噸，故以700公噸─999公噸作為本件處分之標準級距，每300公噸作為級距，另以400公噸作為業者生存門檻，而以1,600公噸作為高產能門檻。考量公平交易法之罰鍰上限為2,500萬元，而被上訴人委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400 萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600公噸之級距為罰鍰金額2,400萬元，以下每300公噸級距減罰360萬元罰鍰作為基準，直至400公噸級距以下者之罰鍰為600萬元止，其中700公噸─999公噸級距之罰鍰為1,320萬元。另由中鼎公司、福崗公司及榮星公司之灌氣規模均小於400公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會予以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000公噸者，全國僅寧揚公司1家，足見本件裁罰基準尚稱妥適公平。對照本件違法期間長達30個月以上；違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進反社會勢力，對交易秩序戕害甚鉅；到被上訴人處陳述時多見合意串供、變（偽）造帳冊或書面資料，或將帳冊資料予以隱匿或銷毀等，究其違法行為之嚴重程度顯然更甚於南部27家分裝場業者。本件與南部地區27家分裝業者之違法聯合行為，被上訴人均依公平交易法第41條、同法施行細則第36條及裁處罰鍰額度參考表等規定作為裁罰原則，尚無不當或違反平等比例原則之虞。以本件30家違法業者而言，雖同屬分裝場階層，然北誼興業公司、寧揚公司與北部瓦斯公司俱為兼賣大氣業者，聯億公司與山盟公司亦有兼營驗瓶業務，因此資本額之多寡並非等同「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」，須進一步予以檢視並需扣除非關本案系爭業務。被上訴人裁處罰鍰額度參考表「事業之規模、經濟狀況及其市場地位」所考量之因素，不僅充分考量資本額因素，亦將業者之灌氣規模、經濟狀況及市場地位，甚至業者間彼此進行補貼之因素予以考量在內。被上訴人確已針對上訴人所提抗辯於處分書中提出充分敘明及考量因素。上訴人與其他被處分人以共同調漲運裝費用，及分配交易對象等違法聯合行為，限制市場競爭，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，違法情節重大，被上訴人爰經衡酌上訴人違法行為動機、目的、危害交易秩序之持續期間、違法所得之利益等情，依法裁處罰鍰，於法無違。被上訴人裁處罰鍰額度參考表係為方便區別及齊一標準，乃就上訴人之不當利得為推估，計算上訴人不當利得之基礎，係以上訴人等違法業者合意後之價格扣除以往有效競爭下之價格作基礎，原處分裁處罰鍰並無違誤，請判決駁回上訴人在原審之訴等語。五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依本院96年度判字第1617號判決理由，可知被上訴人依裁處罰鍰額度參考表計算積分後，非不得依所另創之裁罰標準來決定罰鍰金額，原審自應受發回意旨之拘束。被上訴人未依違法等級及裁處罰鍰額度參考表裁罰，有其必要。上訴人在系爭違法聯合行為之相關情狀，被勾選裁處罰鍰額度參考表之各項考量事項，原擬處罰2,400萬元。惟考量依裁處罰鍰額度參考表勾選後所定裁罰金額同為2,400萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，應審酌本案案情複雜、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情，為期本件各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁處罰鍰額度參考表為基礎，並輔佐以個別事業之月均灌氣規模、不當利益、違法程度及配合態度等因素作為裁罰補充基準，得出最終罰鍰金額2,500萬元，原處分裁罰所依據之指標，已涵蓋公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容，且運用於其裁處罰鍰額度參考表內，自無違誤。本案相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5人小組」之嚴密性組織。涉案業者所繳交之資金超過1億元以上，有附表１-三、四欄所示之證據可證，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用，亦有附表１-五欄所示之證據可憑。「聯管會」不惜以重金添購數十輛發財車密集、持續以惡性低價搶走客戶逼迫妥協順從；重者，瓦斯行或分裝場老闆或員工遭毆打、恐嚇或威脅，並隨時面臨發生瓦斯行遭砸店、貨車遭丟汽油彈縱火等惡性行為，有刑事警察局移送書（91年12月12日刑偵一㈠字第09100319586號）及臺北市公會理事長劉正次證詞、檢舉人指稱內容可證。北管會之分裝場業者，在整合過程中，也均有參與協調穩定市場秩序，並非只是黑道和瓦斯行間之談判而已（詳見附表１-七-１,２欄之證詞），王博常、陳進棋之命案，自難謂與本件聯合行為全無關連，上訴人縱未親自參與前揭刑事案件，但其確有參加桃管會組織，由各會員繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，並坐享聯合行為之成果，其對前揭刑事案件即不能以未親自參與而置身事外。無論上訴人究為「主導者」或「配合者」，其企圖以參與本案聯合行為以遂行限制市場競爭之動機，均應列為惡性重大，原處分此部分認定自無違誤。本案相關業者自88年3月底開始依「瓦斯分裝同業互助會」、「瓦斯分裝同業互助會辦法」、「集資籌設儲存場所及驗瓶廠草約」等方式開始運作，成立「北管會」、「桃管會」組織，各家業者自88年5月起開始匯入桃管會所成立聯名帳戶，該帳戶運作至90年底，可知其違法行為運作期間超過33個月，粗估不當利得超過13億元以上，其「違法行為之目的及預期利益」自屬重大，原處分此部分認定自無違誤；上訴人等為應付不願意加入或配合之瓦斯行或分裝場從事制裁，「聯管會」引進各種勢力介入，制裁不配合之廠商，並涉及刑事恐嚇案件，涉案業者所繳交之資金超過1億元以上，其「違法行為對交易秩序危害程度」為極嚴重，原處分此部分認定並無違誤；依附表1編號六-1、2、3欄集大公司葉林金鳳等人之證詞及北管會業者提供之運裝價格彙整表可知，各業者自88年4月起聯合調高運裝費價格，至90年底期間，本案聯合行為持續長達約33個月以上，此聯合行為之「違法行為危害交易秩序持續期間」自屬「極長」，原處分尚無違誤。依業者之操作成本、德基泰公司於89年5月13日爆炸後，分別委託北誼興業公司及日華公司支援代灌之分裝費及寧揚公司、北部瓦斯公司、北誼興業公司桃園場、桃和公司及福崗公司等五家分裝場未聯合調漲前之運裝價格，就運裝費用之利益為推估，尚不含殘氣、標準公差、退佣等利益，被上訴人之推估並非未列出數據。又分裝場業者因對瓦斯行客戶之小運需付出更多成本，分裝場業者對瓦斯行客戶多會採取讓瓦斯行自負小運，造成帳面上之運裝費用僅每公斤2點多元之情形，但分裝場業者實際獲利並未因此而減少，故上訴人之情形亦可作同一推估。90年初，各業者之運裝費用雖有下滑，但加計退佣後之毛利更有高至每公斤4元以上之情形，可知實際上業者本次聯合行為之毛利每公斤達4元以上，扣除實際成本、利潤後，上訴人於本次聯合行為中之不當利得遠高於被上訴人之推估。更何況被上訴人就業者利益、成本之推估，不可能極度精準，只能粗估，且業者因聯合行為所「減少利失」之利益，亦不易推估，原處分此部分認定並無違誤。關於事業規模、經營狀況、營業額之認定，上訴人主張全年營業收入、稅前純益、資產淨值等，其計算基礎均非「灌氣量」，原處分未予斟酌，自無違誤。事業或其經營者就行為對特定市場影響認識能力，本較一般人為高，理論上自宜課以較高之注意義務，不能因其本身係屬初次違法，而免除其可責性。此部分計分僅係相較於再次違法之事業，惡性較微，可本於裁處罰鍰額度參考表予以較輕之評價，而非不能計分，原處分此部分認定尚無違誤。被上訴人在已掌握案情事實之情況下，給予上訴人充分答辯陳述機會，惟上訴人等卻合意串供、偽造事證並堅不吐實。以安全管理基金之繳交為例，各成員繳交之金額幾均依當時各成員每月繳交保證金之8折繳款，但各分裝場業者卻均稱其係依自身之財務狀況及意願，自行決定繳交金額，業者間並無事先就繳交金額為協調，惟依所認繳金額，與各業者每月所繳保證金呈有規律之比率關係看，益證各業者有合意繳交定額保證金之事實，自難認上訴人「悛悔實據及配合調整之態度」良好，被上訴人並非未給予上訴人陳述之機會，此部分原處分認定並無違誤。被上訴人查獲北管會與桃管會相關聯名帳冊後，北管會為規避被上訴人之調查，遂偽造相關聯名戶資金帳冊，惟對帳冊相關疑點之說明自相矛盾，對相關資金之用途及去處均無法合理解釋，且交代不清。違法業者所採行成立聯管會之嚴密組織並引進犯罪勢力，對交易秩序戕害甚鉅，本項綜合判斷加罰1.8分，自難謂違法。被上訴人未依裁處罰鍰額度參考表裁罰，既有其必要，則二個裁罰金額標準所生之結果亦可能相異，原處分依裁罰表㈡之標準，以上訴人月均灌氣量超過2,375公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）10,687.5萬元及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額2,500萬元，只是依裁處罰鍰額度參考表標準必然之結果，尚無違反比例原則、平等原則之情事。本件外有犯罪組織及地方民代背景，內有嚴密組織（5人小組及定期集會）及同業間相互制裁措施（繳付保證金，迄今款項流向不明，集資補貼對付新崙分裝廠）及各地區之桶裝瓦斯市場運作，以達壟斷市場之效果，甚至發生多起刑事案件（王博常疑以低價銷售不服北管會運作遭槍擊身亡，陳進棋前市議員遭槍擊身故前，參與北投士林瓦斯圍事案、汐止瓦斯行遭砸店、北市信義區友人瓦斯行車輛遭縱火等案），該手法不僅惡劣，且不當利得更高達10億元以上，與前揭中油、台塑石化聯合行為之違法狀況、對市場秩序之破壞程度、獲利均顯然有別，自不可能為相同之處置等語。六、本院查：㈠按行為時公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰．．．。」次按行為時公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」因公平交易法第41條所定罰鍰額度高低差距甚大，被上訴人為統一裁量基準，遂訂定「裁處罰鍰額度參考表」（95年12月15日廢止），期有公平合理之裁處標準，其參考方式㈠規定依本法第41條．．．規定裁處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰時，由承辦處審酌違法案件相關情狀，勾選表一考量事項（1至13項）並加計積分後，對照附表二違法等級暨罰鍰額度，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會會議裁決。在該裁處罰鍰額度參考表內訂定（表一）將考量項目分為12項，每項再分2至5等級，就其情節予以計分，綜合該12項考量項目之後，另訂定第13項綜合前開各項情節，並參考特別因素，如時空因素、對社會經濟之影響程度、所涉產品與服務之特性、日後相關不法行為之遏止、不公平競爭與限制競爭惡性輕重有別或微罪輕罰等因素為加分或減分，額度不限，等級分為A「不另調整」、B「減罰▁分」或C「加罰▁分」，此有該裁處罰鍰額度參考表及（附表一）之記載附原處分卷可稽。足徵被上訴人訂定之裁處罰鍰額度參考表（附表一），其第1至第12項，係按各項情節計分，而後再依第13項綜合其他判斷因素，等級分為A 「不另調整」、B「減罰▁分」或C「加罰▁分」。按「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許。財政部發布稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表按各種稅務違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額或倍數，該表除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之目的，並無牴觸。」業經本院著有93年判字第309號判例。本件被上訴人為期對違反公平交易法案件之事業，能有公平合理之裁罰標準，依據公平交易法施行細則第36條規定所定之原則訂定「裁處罰鍰額度參考表」，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許，該表除訂定原則性或一般性裁量基準外，該表第13項綜合其他判斷因素屬另訂有例外情形之裁量基準，與法律授權之目的，並無牴觸。㈡次查被上訴人依據裁處罰鍰額度參考表（附表一）之項目及等級，擬出參加聯合行為之30家業者之裁罰額度後，被上訴人考量依裁處罰鍰額度參考表勾選後所定裁罰金額同為2,400萬元之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，應依裁處罰鍰額度參考表（附表一）第13項所定綜合其他判斷因素，依個案綜合前開各項情節，並考量特別因素，如時空因素、對社會經濟之影響程度、所涉產品與服務之特性、日後相關不法行為之遏止、不公平競爭與限制競爭惡性輕重、各業者之灌氣數量及持續期間予以調整。按瓦斯分裝業者因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，且因本件之處分家數共30家（其中北誼興業公司樹林及桃園二個分裝場），被上訴人為符合具體個案正義與平等原則，乃綜合裁處罰鍰額度參考表（附表一）考量項目，並特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之基準，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料等情形即作為加減分之考量參考，依上開規定在計算加減分時，並以個別事業之月均灌氣規模、不當利益、違法期間、是否主謀、違法程度及配合態度等因素作為裁罰基準，主謀者維持原金額，配合者予以減為9成。準此，原處分裁罰所依據考量因素，已涵蓋公平交易法施行細則第36條相關違法情狀應考量因素，亦未逾越裁處罰鍰額度參考表之內容，並具體說明其裁處之標準及理由，較為公平，尚無違反平等原則，且由於加計灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之基準後，使原依裁處罰鍰額度參考表勾選後原統計裁罰金額同為2,400萬元之被處分事業，由17家縮減為僅剩北桃公司1家，經綜合考量後仍裁處2,400萬元，其餘均降低其裁罰額度。至於北誼興業公司，係2分裝場合併為1個處罰案，另上訴人寧揚公司灌氣數量逾2,000公噸，依原定標準即屬裁罰2,500萬元，又因上訴人為主導者，依裁處罰鍰額度參考表屬本應加罰，惟已達頂點，乃各予裁罰2,500萬元，是被上訴人加計依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之基準，係按事業所得利益予以區分，降低所得利益較少之事業之裁罰額度，除情節特重者，依裁處罰鍰額度參考表（附表一）第13項綜合其他判斷因素，為等級A「不另調整」、等級B「減罰▁分」、等級「加罰▁分」。並非加訂裁罰標準加重對各事業之裁罰。上訴人謂被上訴人係另定標準對上訴人裁罰等語，尚不足採。原判決就此部分亦在其判決理由貳之一之㈡內，作下述說明：⒈考量公平交易法之罰鍰上限為2,500萬元，而被告（即被上訴人）委員會議審議前，各違法業者所勾稽之罰鍰建議金額以2,400萬元居多，爰由委員提議以灌氣數量超過1,600公噸之級距為罰鍰金額 2,400萬元，以下每300公噸級距減罰360萬元罰鍰作為基準，直至400公噸級距以下者之罰鍰為600萬元止，其中700公噸-999公噸級距之罰鍰為1,320萬元。⒉「裁罰基準以400公噸起算，400公噸以下罰鍰600萬元，超過400公噸以每300公噸為一級距加罰360萬元罰鍰，至超過1,600公噸之級距，累計加罰至2,400公噸等所為罰鍰考量」之理由：Ⅰ.按桶裝瓦斯分裝場屬關鍵性設施，每家場區之大小容有差異，惟設備投資金額及灌裝能力相差無幾，因此為攤抵固定投資成本，倘業者灌氣規模太小，攤抵固定成本過高，並無競爭能力，勢必因不堪累賠而為市場所淘汰，又倘灌氣規模太大，超出最適經營規模，除將提高成本亦將減低服務效能，客戶勢必轉向鄰近競爭對手進行交易，爰若市場存有足夠競爭，市場機制亦會使各分裝場之規模趨近於相差無幾。Ⅱ.國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120家分裝場業者之每月灌氣規模約為750公噸。另依據表2裁罰基準之31家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830公噸，故以700公噸-999公噸作為本件處分之標準級距，每300公噸作為級距，另以400公噸作為業者生存門檻，而以1,600公噸作為高產能門檻。Ⅲ由中鼎公司、福崗公司及榮星公司之灌氣規模均小於400公噸，並分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會於以補貼，另單一灌裝場月均灌氣數量超過2,000公噸者，全國僅寧揚公司1家（北誼興業公司係以2場之規模合計），足見被告依裁罰表㈡之裁罰基準並無違誤。⒊原告（即上訴人）被裁罰2,500萬元之理由：原告在系爭違法聯合行為之相關情狀，被勾選本裁處罰鍰額度參考表之各項考量事項如次：Ⅰ.違法行為動機：惡性重大，等級為A（0.9 分）；違法行為之目的及預期之不當利益：不論是否為預謀，但預期不當利益大，等級為A（0.9分）；違法行為對交易秩序危害程度：極嚴重，等級為A（1.8分）；違法行為違害交易秩序持續期間：極長，等級為A（1.8分）；違法行為所得利益：極高，等級為A（1.8分）；違法事業之規模、經營狀況、營業額：高，等級為A（0.9分）；違法事業之市場地位：具領導地位，等級為B（1.4分）；違法類型是否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為B（0.3分）；事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為C （0.2分）；事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為C（0.2分）；事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為C（0.2分）；悛悔實據及配合調查等態度：不佳，等級為A（2.0分），綜合其他判斷因素：加罰，等級為C（1.8分）上開等級總計14.2分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」9、「13.2至14.5分，罰鍰2,001至2,500 萬元」規定，被告原擬處原告2,400萬元罰鍰。Ⅱ.惟考量依上開裁罰表勾選後所定裁罰金額同為2,400萬元者之被處分事業即達17家之多，嗣經委員會議決議，決定尚須進一步審酌本案之案情複雜度、違法期間、對交易秩序危害鉅大及調查期間各業者配合調查之程度各不相同等情節，為期本案各事業之處分更臻公平起見，爰以上開裁罰基準表為基礎，並輔佐以原告月均灌氣量2,375公噸，違法持續期間超過30個月，粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）已逾1億元及為主導者等因素，得出最終罰鍰金額2,500萬元，並非未說明加罰100萬元之理由。Ⅲ. 按公平交易法施行細則第36條規定之前5款中，除第2項「違法行為對交易秩序危害程度」外，其第1款「預期之不當利益」，第3款「違法持續期間」，第4款「違法所得利益」及第5款「事業之規模、經營狀況及其市場地位」均有正向關聯，蓋原告因違法行為之不當利得，與其灌氣數量、持續期間有關，而違法事業之灌氣數量多者，其灌氣規模即大，因此，本件之處分家數共30家，被告為方便區別及齊一標準起見，乃綜合前5款考量項目，特別說明依灌氣數量作分別裁處不同罰鍰之量尺，而實際裁罰金額再依違法持續期間作比例計算，至於違法程度、配合調查程度、提供資料（即第8款「配合調查等態度」）等情形即作為加減分之考量參考，主謀者維持原金額，配合者予以打折9成；至於同條之第6款「違法類型是否經中央主管機關導正或警示」及第7款「以往違法類型、次數、間隔時間規定及所受處罰」之適用，除北誼興業公司外，其餘各家違法事業均適用最低等級。準此，原處分裁罰所依據之指標，已涵蓋前述公平交易法施行細則第36條所有違法情狀考量因素，並未逸脫裁處罰鍰額度參考表之內容，且運用於其裁罰表㈡內，自無違誤。足徵原判決業已說明原處分裁罰上訴人罰鍰2,500萬元之理由，於法並無不合。㈢上訴人指原處分在計算灌氣數量時未考量有部分係供工業用氣使用乙節。查原處分在計算瓦斯分裝業者灌氣數量時，已就國內11家液化石油氣經銷商平均每月銷氣數量約10萬公噸，其中尚有約1萬公噸流用工業用氣使用，換算國內約120家分裝場業者之每月灌氣規模約為750公噸，並無上訴人所稱原處分未考量其提氣量有部分供工業使用之情形。另依據裁罰基準之30家分裝場業者平均每月灌氣數量統計可知，該等業者之平均每月灌氣數量約830公噸，故以700公噸─999公噸作為本件處分之標準級距，每300公噸作為級距，中鼎公司、福崗公司及榮星公司之灌氣規模均小於400公噸，分別獲取北管會或桃管會之補貼，可見小場若無一定氣量勢難生存，而小場衝量又恐危及系爭聯合行為之運行，爰由聯管會予以補貼。故被上訴人以400 公噸作為業者生存門檻，而以1,600公噸作為高產能門檻罰2,400萬元，逾2,000公噸者，則罰2,500萬元。又依集大公司葉林金鳳等人之證詞及北管會業者提供之運裝價格彙整表之資料，認定各業者自88年4月起聯合調高運裝費價格，至90年底期間，違法持續期間超過30個月，並非被上訴人憑空認定分裝場業者聯合粗估限制競爭利益之不當利得（或避免所失利益）。被上訴人依據上開裁罰基準，以上訴人灌氣量超過2,375公噸，不法利得（或避免所失利益）10,687.5萬元，經依裁處罰鍰額度參考表所列考量事項一一考量後，得出最終罰鍰金額2,500萬元，揆諸前開規定及說明，原處分關於罰鍰處分之裁量過程及結果，核無違誤，且尚無確切之證據足資證明原處分有濫用權力或逾越權限之情事。㈣至於上訴人舉中油及台塑石化等業者聯合行為處分案與本件間之罰鍰金額為比較，認被上訴人對本件罰鍰過高，違反平等原則乙節。按行政法上之「平等原則」，並非指齊頭式之形式上平等，而係指事物本質相同者應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；倘若事物本質不盡相同者，有正當理由而為合理之個別處理，自非法所不許。經查中油與台塑石化聯合漲價案之行為，係屬透過媒體放話以交換訊息之促進行為，且中油之價格本由政府訂定，當具市場地位之中油對外宣布調漲價格時間與幅度，台塑石化據以追隨，該等行為雖屬聯合行為，惟渠等違法行為對交易秩序危害程度等與本案違法手段、目的等情狀尚屬有間；對照本件相關業者為了穩固並分享利益，成立包括「北管會」、「桃管會」及負責維護市場秩序「5 人小組」之嚴密性組織，建置相互監督機制，從事定期集會並依各業者之灌氣規模繳交市場安定基金，限制交易對象、分配氣量，並給予灌氣數量較少之小場補貼，以避免同業間因互搶客戶造成競爭而危及彼此利益。涉案業者所繳交之資金超過1億元以上，其中半數以各種名義用於補貼，少數用於聚餐費用，其餘用於維持市場穩定之費用。上訴人確有參加桃管會組織，由各會員繳交高額款項匯入桃管會聯名帳戶，配合組織運作，並享受聯合行為之成果，無論上訴人究為「主導者」或「配合者」，其企圖以參與本件聯合行為以遂行限制市場競爭之動機，均應列為惡性重大，並非認定上訴人即有參與命案。查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟上訴人與同案其他被處分人等業者，卻透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，藉此獲取不當利益，足以影響桶裝瓦斯市場機能之正常運作，原處分所為裁罰，於法即無不合。上訴人另指摘原判決維持被上訴人認定上訴人聯合行為違法限制競爭不當利益，未具充足證據，於法有違乙節。查本件瓦斯分裝業者，確有參與聯合壟斷，業經原審93年度訴字第1461號判決認定在案，並經本院以96年度判字第1617號判決上訴駁回確定在案。上訴人其餘上訴理由係就原判決事實認定與證據取捨而為爭執，按原判決事實認定與證據取捨與當事人所希翼者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。㈤另核上訴（理由）狀所載其餘各節，或係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其違誤，或係執其歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當或不備理由或理由矛盾情事，均不可採，併此敍明。㈥綜上所述，本件原判決維持原處分及訴願決定，其理由論述雖有部分未洽，惟與上訴人此部分之訴應受裁判駁回之結果尚無影響。上訴意旨求為廢棄原判決及撤銷訴願決定及原處分，仍應認為無理由，本件上訴應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　 16 　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳慧娟法官陳國成法官黃秋鴻法官　曹　瑞　卿法官　林　金　本以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　20　　日書記官　郭　育　玎

最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第1348號

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