最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第475號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第475號

上訴人

甲○○

被上訴人

臺南縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國97年7月22日高雄高等行政法院97年度訴字第173號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國96年2月13日向臺南縣永康地政事務所（下稱永康地政事務所）申請土地繼承登記乙案，因涉及適用法令疑義，經該地政事務所以96年3月3日所登記字第0960001734號函請被上訴人核示，復經被上訴人以96年4月9日府地籍字第0960046230號函層轉內政部釋示。上訴人為了解該繼承登記申請案辦理詳情及延宕許久遲未決定之原因，乃以有關其申請案件權益，須詳盡瞭解所有辦理檔案內容為由，依檔案法規定，以96年4月12日檔案應用申請書向被上訴人申請複製被上訴人96年3月5日府收字第0960046230號收文之永康地政事務所96年3月3日所登記字第0960001734號函、被上訴人96年4月9日府地籍字第0960046230號函及上開案件自被上訴人收文日起至本「檔案應用申請」日止之所有簽辦記錄與公文檔案（下稱系爭檔案資料），經被上訴人以96年4月26日府地籍字第0960077949號函復略以：「……二、查政府資訊屬於『政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業』應限制公開或不予提供之，為政府資訊公開法第18條第1項第3款定有明文。同法第17條規定：『政府資訊非受理申請之機關於職權範圍內作成或取得者，該受理機關除應說明其情形外，如確知有其他政府機關於職權範圍內作成或取得該資訊者，應函轉該機關並通知申請人。』三、所申請複印之本府收文第000000000號永康地政事務所96年3月3日所登記字第0960001734號來文，核屬上開政府資訊公開法第17條所定非本府於職權範圍內所作成者，請逕向永康地政事務所申請。另本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成最後意思決定前，本府地政局、民政局及行政管理室等單位簽辦之內部意見，依前揭政府資訊公開法第18條規定，不予提供。」上訴人不服，提起訴願，案經內政部以法令依據雖引據檔案法第18條，惟並未見其對於上訴人申請究竟符合該條何款之規定，及相關事實如何涵攝該款構成要件等有所說明，其處分有理由不備之違誤；又另以政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款為據，暫無法提供使用，查檔案法並無如政府資訊公開法第17條及第18條第1項第3款之規定，則其適用法令亦有違誤為由，以96年8月3日台內訴字第0960109076號訴願決定：「原處分撤銷，於1個月內由原處分機關另為適法之處分。」嗣被上訴人以96年9月7日府地籍字第0960197878號函通知上訴人略謂：「……三、次按檔案法第18條第7款規定：檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或行政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之狀態，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益原則。四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦內容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法令見解之徵詢，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有不同意見之人遭受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運作之公共利益、暨維護其他未參與為當事人之第三人之權利或法律上利益，爰依據上開檔案法第18條第7款規定，本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部會簽檔案，礙難提供。五、本案經重新審核決定如後附審核表。」並檢附審核表否准其有關簽辦公文檔案之申請。上訴人仍未甘服，復略以：(一)簽辦意見亦屬『檔案』之內容，應以公開為原則。(二)上訴人之要求，並未牴觸檔案法第18條第7款規定。(三)公務員是否遭受攻訐，與行政行為能否依法正常運作之間，並無必然關係。( 四)閱覽簽辦意見，並無侵害第三人之正當權益之可能為由，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：(一)政府資訊以公開為原則、不公開為例外。在「原則公開、例外限制」原則的基礎上，倘若人民向政府機關申請政府資訊的提供或檔案應用有豁免公開之例外規定情事時，適用上若真有無法辨明的情形，應可參照最早有政府資訊公開法制且被世界各國沿用之美國實務的作法，為適用最有利於政府資訊公開法律之規定，蓋不論檔案法、行政程序法或政府資訊公開法有關政府資訊公開的相關條文，其立法意旨皆在求政府資訊的公開與人民知的權利之提升。（二)按政府資訊公開法第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」且政府資訊公開法第6條之規定，機關主動公開之資訊，並不以同法第7條第1項各款所列者為限。被上訴人因其所屬機關永康地政事務所就上訴人繼承登記權益攸關之請示文辦理之行政行為產生之相關檔案記錄，應屬本條所稱之措施及其他有關政府資訊之範圍內，被上訴人應以主動公開為原則，至少被上訴人可在上訴人為自身權益保障之故提出申請時予以適時提供。次按政府資訊法第7條第1項第2款規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」被上訴人所屬永康地政事務所於96年3月3日以請示文，向被上訴人請示有關上訴人繼承登記申請案件適用法令之疑義，而被上訴人為求疑義之釐清，會辦相關單位向內政部請示，櫫揭相關檔案資訊應為被上訴人為協助所屬永康地政事務所所為之行政行為，其所作成之相關函文，應可視為協助解釋法規疑義及說明辦理該申請案的裁量基準，如同歷年來地政機關就日治繼承案件請示所做成之解釋函令，系爭之有關上訴人繼承登記請示函文及其附件檔案經遮除個人隱私部分應屬主動公開之資訊，至於內部簽辦意見或會辦意見，若為相關裁量基準之闡釋或說明意見，也應涵蓋於此款之主動公開資訊範圍之內。被上訴人在審核處理時，若有認為應限制提供之部分，應可依據檔案法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」ㄧ律採行「分離原則」之審核方式處理，且政府資訊公開法第19條規定：「前條所定應限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供」。上訴人曾向內政部申請其他個案之相關解釋函令之檔案，除銷毀之函釋外，包括簽辦函稿亦僅將部分名字遮除後均全數提供，被上訴人倘認內部簽辦文件應限制提供，是為免承辦人員遭受攻訐，當可遮除承辦人員姓名即可，甚或檔案文件相關部分即可，而非簽辦文件內容完全不予揭露，實乃符合「分離原則」與最大公開之原則。（三）檔案法為政府資訊公開法之特別法，倘特別法律公開之範圍更廣，自當依特別法律之規定，本件申請之檔案應用內容既作成決定並結案歸檔，應優先適用檔案法審理，並提供檔案應用。(四)本件檔案應用申請，並未有「公共利益測試」，及具體事證說明限制公開為維護公共利益及第三人正當權益所必要。而參諸世界各國資訊公開法例，倘系爭檔案或資訊之公開，將有妨礙「維護公共利益」或影響「第三人之正當權益」等之虞，則主張豁免公開之政府機關應負責舉證。本件上訴人申請自身繼承登記請示案件檔案，非為不相干之第三人申請，且該日治時期繼承登記案件，因被繼承人依繼承開始日治時期當時之法制，無「法定繼承人」，亦無「指定繼承人」，經親族會合法選定上訴人為「選定戶主繼承人與財產繼承人」，效力溯及繼承開始，被上訴人及其所屬機關認為本件應依現行民法繼承篇之規定定繼承人，實則因被繼承人為「大東亞戰爭」的「台籍日本兵」，徵召時年輕未婚，祖父母、父母、叔、弟皆先亡，顯然無被上訴人所謂的民法適格繼承人，顯然應無影響第三人權利之理由而豁免公開，縱有被上訴人所謂的「第三人」為繼承人，上訴人申請自身提出的繼承登記案件，若涉及個人資料亦由上訴人所提供，且上訴人至少具利害關係人之身分，被上訴人亦應無豁免公開之理由。上訴人為主張或維護其法律上之利益，向被上訴人申請複製上訴人之繼承登記請示案件檔案，被上訴人並未具體說明若核准應用該檔案，何以將影響或侵害「第三人之正當權益」，甚或有妨礙「公共利益」之虞，即率爾引檔案法第18條第7款之規定，否准上訴人之申請，顯屬違法。(五)被上訴人所提之檔案卷宗卷中，未見任何如上訴人起訴書所載，對「繼承登記案件」與「檔案應用案件」書面或言詞陳情，依法應歸檔之相關陳情檔案紀錄，而未提供閱覽之Ｂ卷倘為內部簽辦文件，顯然被上訴人並未提供全部檔案卷宗。原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，亦未敘明不提供之理由與法律依據，為明顯疏失，不僅被上訴人未自行更正，訴願決定亦未予以指正，行政行為違反行政明確性原則，該處分有重大明顯瑕疵顯為無效之行政處分，且明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定。(六)簽辦紀錄亦屬「檔案」之內容，應以「公開」為原則。依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」，係指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。因此，機關內部之「簽辦紀錄」、「展期申請紀錄」等，亦屬檔案之內容，檔案法並未對於「簽辦紀錄」等檔案作例外或排他性之規定，其性質與其他檔案內容，應無不同。且檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」可見，檔案法對於檔案內容，係以「公開」為原則，「不公開」為例外。公文行文每一流程，幾乎均有「簽辦紀錄」。倘一律拒絕民眾閱覽「簽辦紀錄」，則檔案法所揭示之公開原則，豈非形同具文？衡酌政府資訊公開法第7條第1項第10款、第3項之規定，縱屬「合議制機關之會議記錄」，其決議內容、出席會議成員名單等資訊，亦均在應公開之列；依舉重以明輕之法理，機關之「簽辦紀錄」當無不公開之理由。（七)請向內政部調閱審理本件被上訴人96年4月9日府地籍字第0960046230號請示函之全部依法應歸檔之檔案卷宗資料，即可對照被上訴人提送至原審之Ａ、Ｂ檔案卷宗內容是否有所缺漏以及確認檔案內容之真實性，尤其是「96年3月3日所登記字第096001734號函」之「附件：如文」與「96年4月9日府地籍字第960046230號函」之「附件：土地登記申請書影本及關係法令各1份」部分之真實性，因原審96年度訴字第983號訴訟案件有「96年3月3日所登字第0960001734號函」，永康地政事務所與被上訴人所提出之內容不同並經修改，而有不一致的情事，致令人質疑其真實性，因此必要時亦建議可向法務部與司法院檢調原卷宗比對確認，而此等「附件」檔案顯然並非「簽辦紀錄」，調檢該請示函及其「附件」等檔案資料，應可據以判斷該等檔案內容是否為依法得裁量不予提供之部分等情。並求為判決：1.訴願決定及被上訴人駁回上訴人檔案應用申請之原處分均撤銷。2.被上訴人應准許上訴人檔案應用申請並提供如上訴人申請書狀所載明之全部檔案記錄資料影本，即被上訴人所屬永康地政事務所以「96年3月3日所登記字第0960001734號函」請示被上訴人有關上訴人土地繼承登記案件之全程辦理紀錄，包括各項請示函文（含附件），及辦理該案之相關書函、展期申請記錄、全案內部簽辦記錄等全部檔案卷宗資料。

三、被上訴人則以：政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得存在於文書、圖書、照片、磁碟、磁帶、光碟片……。」另依檔案法第2條第2款規定，所謂檔案係指「各機關依照管理程序而歸檔之文字或非文字資料及其附件」，準此，政府資訊其涵蓋範圍較檔案法所定之檔案為廣，亦即檔案仍屬政府資訊之一部分。又依政府資訊公開法第2條規定，政府資訊之公開，依本法之規定，但其他法律另有規定者依其規定。次按人民申請政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由資訊持有機關本於職權認定（法務部95年3月16日法律字第0950009957號函參照）。準此，上訴人指摘被上訴人顯無檔案法第18條各款規定限制或拒絕提供的情形，其主張洵不可採。又內政部96年12月26日台內訴字第0960173891號函之訴願決定亦明白指出被上訴人所屬地政局、民政局及行政管理室等單位簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作業文件，該檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供對公益亦非屬有必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被上訴人應為限制公開或不予提供等語資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」政府資訊公開法第1條、第2條、第3條分別定有明文。又按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」「本法第2條第2款所稱文字或非文字資料及其附件，指各機關處理公務或因公務而產生之各類紀錄資料及其附件，包括各機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱覽或理解之文書或物品。」亦分別為檔案法第1條、第2條第2款及同法施行細則第2條所明定。準此，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即檔案乃屬政府資訊之一部分。是從法律性質而言，政府資訊公開法乃資訊公開法制之基本法規，檔案法則係屬於資訊公開法制之周邊性配套立法，故人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理，惟並非完全排除政府資訊公開法或其它法律之適用，此觀上開檔案法第1條後段之規定自明。法務部95年3月16日法律決字第0950009957號函釋：「說明：二、……人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔案法之規定處理。三、……人民申請政府資料時，是否具備政府資訊公開法第18條規定之限制公開或不予提供情形，應由該資訊持有機關本於職權認定，……。」亦同斯旨。雖本件上訴人於96年4月12日向被上訴人提出檔案應用申請書，要求複製之系爭檔案資料，已於96年4月10日經被上訴人發文後歸檔，有上訴人檔案應用申請書及被上訴人文件流程清單附卷可稽，亦為兩造所不爭執，而應優先適用檔案法，惟依上所述，檔案法未規定者，仍有政府資訊公開法之適用。（二）本件上訴人於96年4月12日向被上訴人所提出之檔案應用申請書，其「檔案名稱或內容要旨」一欄載明：「本人於96年2月13日向台南縣永康地政事所申請繼承登記案件〔永一（43）字第026200號〕，永康地政事務所於96年3月2日發文（所登字第1734號）至貴府請示，貴府於96年3月5日收文（府收字第46230號），96年4月9日貴府發文至內政部地政司與永康地政事務所（府發字第46230號）。本人依檔案法相關規定向貴府申請前揭案件自貴府收文日起至本『檔案應用申請』日止之所有簽辦紀錄與公文檔案複製，請貴府核准本人之申請。為避免有所遺缺，申請複製該案辦理全部公文檔案包括以下部分，但不限於所列部分：地政局承辦人員吳英鑾96年3月5日收文後至3月13日期間之處理簽辦公文；3月13日會民政局簽辦公文；3月19日民政局回覆公文；3月19日至3月23日期間之處理簽辦公文；3月23日會行政管理室簽辦公文；3月28日行政管理室回覆公文；3月28日至4月9日之處理簽辦（簽結）公文；4月9日發文。」有該檔案應用申請書附卷足稽。而被上訴人96年9月7日府地籍字第0960197878號函亦謂：「主旨：台端申請提供永康地政事務所96年3月2日所登記字第0960001734號函文、96年4月9日府地籍字第0960046230號函文及該函作成前本府內部之簽辦意見檔案一案，……。說明：……二、按本府96年3月5日府收字第0960046230號文件，即為永康地政事務所96年3月2日所登記字第096001734號函，乃該所就收件永一字第26200號台端申請被繼承人丙○○所遺永康市○○段○○地號等11筆土地之繼承登記因合法繼承人資格審認適用法令有所疑義之請示案，……三、次按檔案法第18條第7款：檔案有其他為維護公共利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕前條之申請。所謂公益並非指某一特定個人或群體之利益，更不是統治階層或行政機關之本位主義，蓋公益與私益並非全然處於對立之狀態，保障私益亦屬維護公益之一部分，此為行政法公益原則。四、查本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦內容，係有關上開土地繼承登記案件適用相關法令見解之徵詢，為使各承辦公務員勇於表達意見及避免有不同意見之人遭受攻訐之虞，以維護行政行為依法正常運作之公共利益、暨維護其他未參與為當事人之第三人之權利或法律上利益，爰依據上開檔案法第18條第7款規定，本府96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，本府地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部會簽檔案，礙難提供。」而該函所檢附之被上訴人檔案應用申請審核表，亦載明「台端申請應用檔案之審核結果如下：檔案申請序號：96年3月3日府收文0000000000（共3頁）；台南縣政府96年4月9日府地字第0960046230號函（共3頁），可提供複製。檔案申請序號：96年4月9日府發文地籍字第0960046230號函內地政局、民政局、行政管理室簽辦公文檔案，暫無法提供使用，原因：檔案提供應用有侵害公共利益或第三人正當權益之虞。」亦有被上訴人上開函文及檔案應用申請審核表附卷足稽。復參據卷附被上訴人辦理永康地政事務所請示上訴人繼承登記法令疑義案件之處理流程清單文件之記載內容，足見上訴人申請系爭檔案資料之範圍，核與被上訴人簽核上訴人申請之範圍及與上揭文件流程清單所載文件範圍相符。則被上訴人96年9月7日府地籍字第0960197878號函之處分，自係就上訴人上揭申請之範圍，予以審酌，並提供准允複製之部分，且否准複製之部分亦述明不提供之理由。又本件被上訴人准允上訴人複製之檔案資料部分，即被上訴人所檢陳「Ａ卷：當事人得申請閱覽」之卷宗，亦經上訴人輔佐人於原審97年6月10日準備程序陳稱：該卷我們上次閱卷過的等語，顯見被上訴人准許上訴人複製檔案資料包括各函文之附件。另上揭准許上訴人複製檔案資料即Ａ卷之部分所編之頁碼，與本件被上訴人未准許上訴人複製檔案資料即被上訴人所檢陳「Ｂ卷：當事人不得申請調閱」之部分所編之頁碼，完全相合，未有上訴人所述有缺頁之情形，且該Ｂ卷不准上訴人調閱之部分與上揭被上訴人96年9月7日府地籍字第0960197878號函所述內容相符，均為被上訴人96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，被上訴人所屬地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦文件。是上揭Ａ、Ｂ卷內所附文件應係本件被上訴人於96年4月10日歸檔之全部檔案資料，應堪認定。則上訴人主張：原處分未明確核准提供「請示函文之所有附件」與「全案其他簽辦記錄」等檔案，且未提供全部之檔案，亦未敘明不提供之理由與法律依據，違反行政明確性原則，有重大明顯瑕疵，顯為無效之行政處分，明顯違反檔案法與行政程序法等相關規定云云，委無足取。(二)次按「案件經詳細檢討，預計不能於規定時間內辦出時，應於屆滿辦理期限以前依規定辦理展期：（一）申請展期以2次為限，每次展期不得超過10天，由單位主管核准，……。」被上訴人91年12月9日府行研字第0910203188號函所頒之「加強文書流程管理作業規定」第9條第2款固定有明文。惟檔案法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」上訴人申請複製之系爭檔案資料，已於96年4月10日歸檔，則本件被上訴人因上訴人上揭申請，所應提供之檔案資料範圍，自應以96年4月10日業已歸檔之檔案內所現存之資料為限。被上訴人為處理永康地政事務因上訴人繼承登記適用法令疑義請示案所歸檔之檔案資料，係上揭Ａ、Ｂ卷兩部分，並無缺漏，顯見被上訴人因處理永康地政事務所請示案，而展期2次及上訴人陳情等文件，被上訴人於上揭請示案處理終結後，尚未歸檔管理，自非上揭檔案法第2條第2款所定本件被上訴人所歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。則上訴人以系爭檔案資料未含上揭展期及陳情等文件，而爭執原處分顯有違誤，自不足為取。(三)又按「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。……十、合議制機關之會議紀錄。……。第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」分別為政府資訊公開法第6條、第7條第1項第2款、第10款、第3項及行政程序法第159條所明定。另「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項亦定有明文。次按「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。

三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」亦分別為檔案法第17條及第18條所明定。是檔案法第17條雖以資訊公開為原則，惟其同時規定如有法律之依據得拒絕人民閱覽、抄錄或複製，而此所稱之法律依據，除檔案法本身之規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如行政資訊公開辦法第5條（現行政府資訊公開法第18條）所列各款規定，亦得限制之。又上揭政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供」之規定，係為「內部意見溝通之豁免」，其目的在使公務員能暢所欲言、無所瞻顧，俾機關內部得為翔實之思考辯論，形成妥善決策。本項豁免既在保護「思辯之過程」，則得依本項豁免公開之資訊必為「作成決定前之意見溝通或文件」，且該作成決定前之意見溝通或文件，是否因公益而有必要准許公開或提供，行政機關應有裁量權，此觀諸政府資訊公開法第18條第1項第3款但書係規定「但對公益有必要者，『得』公開或提供之」自明。本件被上訴人否准上訴人申請之檔案資料部分，既為被上訴人96年4月9日府地籍字第0960046230號函作成前，被上訴人所屬地政局、民政局、行政管理室（法制課）之內部簽辦文件，已如前所認定，自非上揭政府資訊公開法第7條第1項第2款所謂之行政規則，其性質亦與同條項第10款合議制機關之會議紀錄不同，是依政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，若非對公益有必要者，被告自得不予提供該內部單位之簽辦文件。則訴願決定認被上訴人上述局室簽辦之內部意見，核屬內部單位之準備作業文件，該檔案亦該當於政府資訊，且其公開或提供，對公益亦非屬有必要之情形，依政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，被上訴人應限制公開或不予提供，依法並無不合。至被上訴人96年9月7日府地籍字第09 60197878號函之處分，依檔案法第18條第7款之規定，否准上訴人有關簽辦公文檔案複製之申請，理由雖有不當，惟訴願決定依訴願法第79條第2項之規定，仍予維持原處分，洵屬有據。則上訴人主張：依據政府資訊公開法第18條及行政程序法之立法背景，行政決定作成後，內部單位之擬稿或其他準備作業，應可公開。且本件涉及台籍日本兵民事繼承問題，係有關公益，依政府資訊公開法第18條第1項第3款但書之規定，被上訴人亦應公開云云，亦無足取。上訴人前述主張既均不足採，被上訴人否准上訴人請求其提供前述檔案資料複製之申請，揆諸上開說明，理由雖有不當，惟其結論並無二致，訴願決定予以維持，並無不合。等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按「有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……。四、當事人於訴訟未經合法代理或代表者。」行政訴訟法第243條第2項第4款定有明文。又依行政訴訟法第58條規定代表人應於書狀內簽名或蓋章，行政機關之代表人仍應於書狀內簽名或蓋私章(本院90年11月份庭長法官聯席會議決議參照)。本件被上訴人於原審委任莊淑惠及吳英鑾為訴訟代理人，當時之代表人乙○○並未於委任狀上簽名或蓋私章(僅蓋用被上訴人機關印信及臺南縣縣長章)，有被上訴人所提之行政訴訟委任狀附於原審卷第182頁可憑。依上開規定，該委任狀因程式欠缺而不生委任訴訟代理之效果，莊淑惠及吳英鑾於原審並無訴訟代理權，彼等於原審所為之訴訟行為，亦因欠缺合法之代理權，而不生訴訟法上之效力。乃原審審判長疏未依行政訴訟法第36條準用民事訴訟法第49條之規定，定期間命被上訴人補正，逕行言詞辯論並為判決，上訴人執此指摘原判決當然違背法令，即屬有理由。又因本件原審違背訴訟程序之規定，依行政訴訟法第256條第2項之規定，由本院將原判決廢棄，其違背規定之訴訟程序部分，無待本院另為廢棄之諭示，亦應視為當然已被廢棄，非經原審更新訴訟程序，不得據為判決之基礎，故上訴人對原判決實體部分雖多所指摘，本院亦無從審究。爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，另為妥適之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異