臺北高等行政法院判決

100年11月8日辯論終結

原告

蔡朝榮

訴訟代理人

余景登 律師

被告

行政院衛生署中央健康保險局

代表人

戴桂英（局長）住同上

訴訟代理人

林育彥（兼送達代收人）

　林憶梅

上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國100 年6 月2 日衛署訴字第1000007403號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係設於門牌號碼臺南市○區○○路○○○ 巷63之1 號蔡朝榮內科診所負責醫師，於承辦全民健康保險醫療業務期間，經被告南區業務組配合檢調單位偵辦，於民國98年1 月7 日至10月26日期間派員訪查原告診所及附表所示養護機構人員，發現原告有未實際對附表所示養護機構之服務對象看診，卻取用其等之全民健康保險晶片卡（下稱健保卡）予以盜刷，並製作不實就診病歷，向被告虛報95年4 月至97年11月間多筆醫療費用計新臺幣（下同）680,366 元之情事，因原告觸犯刑事責任部分已經臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）檢察官以98年8 月27日98年度偵字第1225、1227、1229、3139、7550、8922、9382、9384、9375、9379、9808、9812號緩起訴處分在案，被告乃依全民健康保險法第72條前段規定，以99年8 月13日健保南字第0990034653號處分書（下稱原處分）對原告處以所虛報費用金額2 倍之罰鍰計1,360,732 元。原告不服，申請爭議審議，經全民健康保險爭議審議委員會審定駁回，原告復提起訴願，仍經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠按行政罰法第1 條、第26條、刑事訴訟法第253 條之1 、第253 條之2 規定，檢察官作成緩起訴處分時，業已就行為人之責任基礎，命行為人於一定期間內遵守或履行各事項，如不遵守或履行，則有遭聲請撤銷緩起訴處分、繼續偵查或起訴之不利益，故緩起訴處分應屬依刑事法律所為具體實質處罰，依行政罰法第26條規定，同時觸犯刑事法律並違反行政法上義務之行為，依刑事法律處罰之，行為人之行為除應處以其他種類行政罰或得沒入之物未經法院宣告沒收者外，依行政罰法第1 條、第26條規定，不得再裁處相同種類行政罰。可見緩起訴為刑事法律處罰，並非不起訴處分，原告經臺南地檢署檢察官以上開緩起訴處分書命繳納120 萬元之緩起訴處分金，依行政罰法第26條第1 項規定，應不得再處同種類行政罰，亦不得再依行政罰法第26條第2 項規定裁處。

㈡上開檢察官緩起訴處分書命原告繳納120 萬元之緩起訴金額，與被告課予原告之罰鍰金額相當，足見檢察官所為緩起訴處分係依具體案件，以各行為人責任為基礎，審酌刑法第57條所列事項及公共利益維護後，所為之決定。原告之行為既經檢察官依刑事法律處罰，被告再以原處分對原告處以1,360,732 元之罰鍰，顯違反行政罰法第1 條、第26條規定，原處分應予撤銷。

㈢相對於檢察官依刑事訴訟法第253 條所為之依職權不起訴處分，刑事訴訟法第253 條之1 規定之緩起訴處分，亦以檢察官依偵查所得之證據，足認被告有犯罪嫌疑為前提，因參酌刑法第57條所列事項，認為不適宜起訴者，檢察官始作成緩起訴處分，則檢察官審酌一切情形後，認不得為不起訴處分，亦不適當依職權為不起訴處分，自不應將緩起訴處分與不起訴處分為相同或相當之認定，原處分理由謂「依行政罰法第26條第2 項規定，本局亦得裁處2 倍罰鍰」與檢察官之意思相悖，亦有違誤。

㈣依刑事訴訟法第253 條之2 規定，作成緩起訴處分之檢察機關，無論係作成「回復損害性質」、「社區服務性質」或「保護觀察性質」之緩起訴處分，均屬對被告課以負擔，實質上為處罰性質，性質上均屬行政機關之處分，亦屬司法機關所為之裁罰，對於原告已生處罰效果，自有行政罰法第26條第1 項不得再為同種類裁處之規定適用。

㈤退一步言，緩起訴處分須審酌刑法第57條所列重大公益維護，與微罪不起訴有重大區別，遑論得視為不起訴處分。就法律漏洞而言，行政罰法第26條第2 項未將緩起訴處分納入適用，係立法者有意為之，並非法律漏洞，故被告於原告經緩起訴後再對原告為裁罰顯屬行政權行使逾越立法自由之界限，違反權力分立原則。

㈥緩起訴處分縱非刑事法律處罰，亦屬裁罰性處分，依行政罰法第24條第2 項確立之法治國一行為不二罰原則，亦不應再重複裁處，原處分應予撤銷：

⒈依司法院釋字第503 號解釋意旨、第604 號解釋城仲模大

50號判決理由、臺灣高等法院暨所屬法院98年法律座談會刑事類提案第24號及學者見解，緩起訴處分中具實質處罰及制裁效果之財產上事項，自非民事不法效果之賠償或補償，縱然亦非屬刑事不法效果之刑事法律處罰，性質上至少應屬行政不法效果之行政罰，就同一行為而履行緩起訴處分之財產上事項者，應有行政罰法第24條第1 項一行為不二罰規定之適用。

⒉原處分不顧臺南地檢署檢察官已命原告繳納緩起訴處分金及履行義診40小時，並以99年3 月31日南檢治愛壯98偵911 字第18720 號函通知被告，而仍對原告作成罰鍰處分；原告之行為既經檢察官命繳納緩起訴處分金而已受國家制裁，法秩序即已回復和平狀態，應無須再對原告之同一行為課予處罰，且國家應維護原告關於同一行為不再受處罰之期待，始符信賴保護原則，被告明知原告已受緩起訴處分，而仍執意作成原處分，對原告課以同屬減損財產之罰鍰處分，顯不符前揭釋字第503 號、第604 號解釋意旨，以及法院實務見解，違反法治國一行為不二罰原則。

㈦自95年4 月1 日起至97年11月1 日止，訴外人李國明以代領慢性病長期藥物，並提出偽造之教學醫院開立處方，請求原告開立釋出型處方，以便自行至藥局領藥，詎料，李國明未依原告開立之處方領藥，反與不肖藥局勾結，不實申報健保藥費以獲取不法利益，致原告競競業業行醫30年之聲譽不保。原告如有意藉開立長期藥物處方箋貪取健保費，自可透過原告胞妹開設之養護之家為之，何需冒險配合李國明；甚且，若原告有獲取不法利益之意圖，豈會輕信李國明，任由李國明獲取鉅額不法藥費之利益，而不與李國明勾結。被告一再指摘原告故意詐領金額微小之診療費，實有未洽等語。並聲明求為撤銷原處分、爭議審議及訴願決定。

三、被告答辯略謂：原告雖經臺南地檢署檢察官緩起訴處分確定在案，但依法務部行政罰法諮詢小組94年7 月28日第1 次會議結論及95年12月22日第5 次會議結論，緩起訴處分為不起訴處分之一種，係一種特殊的處遇措施，並非刑罰，自不符合行政罰法第26條之規定，故仍得就其違反行政法上義務之行為裁處之，已經法務部99年6 月15日法律字第0999013638號函示維持原見解，且與最高行政法院99年度判字第1050號、1255號、1174號及100 年度判字第114 號等判決意旨相符，可資參照。是以被告以原告虛報金額680,366 元，依行為時全民健康保險特約及管理辦法第67條第1 項第2 款、第68條第1 項第4 款規定，終止與原告診所之特約，並依全民健康保險法第72條規定處以虛報醫療費用2 倍之罰鍰，應無違誤。法務部既為行政罰法主管機關，其就「緩起訴處分確定宜視同不起訴處分確定、得依行政罰法第26條第2 項規定違反行政法上義務而裁處之」之解釋仍未變更而為通案適用見解，據此，被告雖經臺南地檢署檢察官通知原告緩起訴處分確定，惟緩起訴僅為特殊處遇措施，並非刑罰，被告就原告虛報之醫療費用處以2 倍罰鍰，並無違誤；原告訴稱違反一行為不二罰原則，顯有誤解等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造爭執要點為原告因上開行為同時觸犯刑法第339 條第1 項及同法第215 條、第216 條之罪責及違反全民健康保險法第72條前段之行政法上義務規定，其觸犯刑事法律部分已經檢察官緩起訴處分並命向公庫或公益目的之機構或團體支付一定金額或提供義務勞務確定後，被告得否再就其違反行政法上義務規定予以裁處？

五、本院判斷如下：

㈠按全民健康保險法第72條前段規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2 倍罰鍰……。」（註：上開規定已於100 年1 月26日修正公布，但尚未施行）

㈡次按100 年11月8 日修正前之行政罰法第26條規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「（第2項）前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」；100 年11月23日公布施行（註：自同月25日起生效）之修正行政罰法第26條規定：「（第1 項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「（第2 項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」「（第3 項）第1 項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」「（第4 項）前項勞務扣抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時數核算。」「（第5 項）依第2 項規定所為之裁處，有下列情形之一者，由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷之，已收繳之罰鍰，無息退還：一、因緩起訴處分確定而為之裁處，其緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩刑之宣告。二、因緩刑裁判確定而為之裁處，其緩刑宣告經撤銷確定。」第45條第3 項規定：「本法中華民國100 年11月8日修正之第26條第3 項至第5 項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之；曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，亦同。」

㈢經查：原告係承辦全民健康保險特約醫事服務機構「蔡朝榮內科診所」之負責醫師，未實際對附表所示各養護機構之服務對象看診，卻夥同養護機構負責人或護理長等人以提供常備藥物方式取得養護機構院民之健保卡予以盜刷，並製作不實就診病歷，向被告虛報渠等95年4 月至97年11月間之多筆醫療費用計680,366 元，原告已於偵查中供承犯罪事實，而經臺南地檢署檢察官予以緩起訴處分，並命應支付120 萬元及提供義診40小時，原告已對於檢察官上開所命事項履行完畢，而被告則審認原告上開違規情事，未經刑事處罰，以原處分對原告處1,360,732 元罰鍰，原告循序申請爭議審議及提起訴願，均經爭議審定及訴願決定予以駁回等情，為兩造所不爭執，並有卷附原告98年2 月6 日及98年3 月4 日之訪問紀錄、麗新老人養護中心兼佳欣老人養護中心負責人毛根發、歸仁愛心養護中心負責人王永祿、民族養護中心負責人許振三、長佳老人養護中心負責人白金慧、長恩養護中心負責人陳美伶、恩馨養護中心原負責人吳奇璋等人之訪查訪問紀錄、原告診所業務員李國明訪查訪問紀錄、原告診所護士兼掛號業務員曾雅慈訪問紀錄、原告診所申報件數及點數一覽表、原告診所申報看診之養護機構服務對象姓名明細表（以上分見爭議審議卷㈡第95頁反面至第86頁）、（第171 頁至第167 頁反面）、（第166 頁至159 頁）、（第159 頁反面至第154 頁反面）、（第153 頁至第147 頁反面）、（第146 頁至第141 頁反面）、（第140 頁至第136 頁）、（第136 頁反面至第103 頁反面）、（第102 頁至第100 頁）、（第85頁至第37頁反面）、臺南地檢署檢察官98年8 月27日98年度偵字第1225、1227、1229、3139、7550、8922、9382、9384、9375、9379、9808、9812號緩起訴處分書（見本院卷第20至54頁）、原處分（見本院卷第55頁）、全民健康保險爭議審議委員會100 年2 月11日健爭審字第1000005753號審定書（見本院卷第56至58頁）、行政院衛生署100 年6 月2 日衛署訴字第1000007403號訴願決定（見本院卷第60至63頁）等件可稽，堪以認定。

㈣依前引全民健康保險法第72條前段之規定，凡全民健康保險特約醫事服務機構以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用者，被告即應按其領取之醫療費用處以2倍罰鍰。原告上開未實際對保險對象看診，而盜刷健保卡，並製作不實就診病歷向被告虛報醫療費用計680,366 元之行為，自符合上開規定之違規情形。又上開原告違規行為之事證已明，則原告另指稱：其係因所僱用之業務員李國明提出偽造之教學醫院開立處方，以代領慢性病長期藥物為由，而請求原告開立釋出型處方，俾自行至藥局領藥，但李國明反與不肖藥局勾結乙節，無論真偽，均核與原告行政違章責任之認定不生影響，附此敘明。

㈤原告雖援用普通法院刑事裁判要旨及法律座談會結論暨學者之見解，資以主張緩起訴處分命原告履行之財產上事項，具有實質處罰及制裁效果，縱非屬刑事處罰，亦可認屬於行政不法效果之行政罰，而指摘原處分違反一事不二罰原則云云。惟：

⒈揆諸行政罰法第26條第1 項規定旨趣（註：此項規定未經立法院於100 年11月8 日修正），乃因行為人以一行為同時觸犯刑事法律與違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，且依刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符正當法律程序，應予優先適用，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無再處以行政罰之必要。惟依憲法第8 條第1 項「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」之規定，足見我國現行法制，刑事處罰權係歸由法院行使，其他機關不得為之。而參照司法院釋字第392 號解釋意旨，憲法第8 條第1 項所稱法院當指有審判權之法官所構成之獨任或合議之法院為限，不含無審判權限之檢察官在內至明。

⒉再者，刑事訴訟法第253 條之1 至第253 條之3 規定之緩起訴處分制度，乃參考日本起訴猶豫制度及德國附條件及履行期間之暫不提起公訴制度，賦予檢察官就死刑、無期徒刑或最輕本刑3 年以上有期徒刑以外之罪，得依職權予以緩起訴處分，俾司法資源有效運用，復可填補被害人之損害，並有利被告或犯罪嫌疑人之再社會化，兼具犯罪特別預防等目的，核其性質乃附條件之便宜不起訴處分，實質發生不追訴被告刑事責任之效果，殊難謂被告已受刑事處罰（最高行政法院100 年度判字第114 號及100 年度判字第1700號判決意旨參照）。至於檢察官為緩起訴處分並課以被告應支付緩起訴金額或提供義務勞務時，固係檢察官以公權力課以刑事被告為一定負擔之特殊處遇措施，但因檢察官不具刑事審判權，無從對被告為刑事處罰，且緩起訴處分所附之特殊處遇，亦非行政法所定違規行為之責任效果，殊難強解其屬於刑事處罰或行政處罰；況檢察官非得刑事被告之同意亦無從強制其負擔（參見刑事訴訟法第252 條第2 項之規定），尤不能認其具處罰之性質。是以對照前引修正前後之行政罰法第26條第2 項規定，修正前雖僅規定「前項行為如經不起訴處分……者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」而於修正後，始增列「緩起訴處分」及其他項目，但緩起訴處分非刑事處罰，亦非對違章行為之行政裁處，乃法理所當然，向為最高行政法院採行之見解，已如前述，故修正規定予以增訂，不過為避免爭議，而將原屬法理，並為最高行政法院採行之實務見解予以明文化，並不因修正前後規定之不同，而影響緩起訴處分屬性之認定。

⒊又基於憲政上之權力分立原則，緩起訴處分所附非刑事處罰亦不屬行政裁罰之處遇措施，非經立法創設，實無從認定其具有減免行政責任之效果。而依修正後行政罰法第26條第3 項之規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，經緩起訴處分確定且經命支付緩起訴金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，固應於行政裁處之罰鍰內扣抵之，惟此新創設之法效果，依同法第45條第3 項之規定，須行為經緩起訴處分確定，而未經行政罰之裁處，或曾經裁處，但經訴願、行政訴訟或其他救濟程序撤銷，而於修正施行後重新裁處者，始有上開規定之適用。易言之，修正後行政罰法第26條第3 項，依同法第45條之規定，係有限度之溯及既往生效，凡在修正規定施行之前發生之違章行為，已經行政裁處者，亦無從因上開規定之增訂，而變更其原有之規制效果。

㈥是故本件原告既有全民健康保險法第72條前段規定之違規行為，且已經檢察官緩起訴處分確定在案，則被告依其虛報醫療費用之金額，作成原處分處以2 倍之罰鍰，自屬適法有據，核無違反一事不二罰原則之處。

六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，爭議審定及訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭