臺北高等行政法院判決

102年3 月28日辯論終結

原告

呂宗慶

輔助參加人

許煌

被告

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢（縣長）

訴訟代理人

謝佳利

訴訟代理人

薛富美

訴訟代理人

何秉珊

參加人

懷恩開發股份有限公司

代表人

簡埤田（董事長）

上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國100年7 月28日台內訴字第1000146856號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第1593號判決後，最高行政法院以101 年度判字第832 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：參加人懷恩開發股份有限公司（下簡稱參加人懷恩公司）經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列之情事，爰依原告之聲請，由其就此部分一造辯論而為判決。

二、事實概要：

㈠緣參加人懷恩公司前向被告申請於宜蘭縣冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6 筆一般農業區農牧用地土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，經被告以民國（下同)88 年9 月13日88府社合字第102934號函復原則同意設置，及以91年5 月16日府民禮字第0910056332號函原則同意其申請變更原配置圖。

㈡參加人懷恩公司嗣於92年1 月6 日，向被告申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施（下稱系爭原申請案），亦經被告以92年4 月14日府民禮字第0920044480號函（下稱92 年4月14日函）復原則同意變更設置在案。

㈢參加人懷恩公司再於96年10月12日，向被告申請「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」變更事業計畫（下稱系爭申請案），將原開發基地冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆面積合計2.267943公頃土地，縮減為同段26、27、28 、29地號等4 筆面積合計1.553825公頃土地，及減少納骨量為20萬具乙案，被告以因未達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第4 款開發面積應達2 公頃始須進行環評之規定，經被告所屬環境保護局審查認不須再送環境影響評估差異分析報告，乃於97年4 月18日以府民禮字第0960165539號函（下稱原處分）復原則同意變更。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，提起行政訴訟，經本院以100 年度訴字第1593號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴，原告不服提起上訴，最高行政法院以101 年度判字第832 號判決將前審判決廢棄，發回本院更為審理。

㈣被告於102 年1 月23日作成府民禮字第1020013377號函廢止原處分。

三、本件原告主張略以：

㈠系爭土地原為農牧用地，周圍方圓1 千公尺內，係大進村精華區，集合了景觀（小埤湖、石板屋）、商業（香格里拉休閒為大進村之精華區，有羅東溪貫穿其間，有重要景觀生態小埤湖、有大進國小、商店、觀光農場、村落、活動中心、淨水廠、生技、蜜餞、水果工廠等重要設施、公共場所，95年行政院農業委員會（下稱農委會）規劃為「大進休閒農業區」，98年經該會遴選為「培根計劃富麗農村代表」），於系爭土地設置殯葬設施，明顯破壞環境及大進休閒產業發展。詎參加人懷恩公司與被告共謀共同偽造文書，故意漏上開應記載之事項，而捏造所謂「設置地點方圓1 千公尺內一片荒蕪」，製作不實「環境概況圖」、「環境現況」，而臺灣省政府未依法為現場履勘及舉行公聽會及踐行其他法定必要程序，即依上開不實「環境概況」不法通過所謂「環評審查結論」，其後亦未作成任何認可之行政處分，更無任何所謂「公告、刊登公告」之送達必要程序。被告並作成88年9 月13日88府社合字第102934號函、92年12月30日府地三字第092154486 號函變更地目及核發93年5 月17日建管建字第611號函之建造執照。系爭所謂環境影響評估（下稱環評）法律關係自始不成立，從而依所謂「環評審查結論」所作成上開所謂「興辦事業許可、變更地目」行政處分自均為無效，且參加人迄未動工，而大進村於95年間亦經農委會規劃為大進休閒農業區，環境現況已有明顯變化，當然無法通過96年「環境現況差異評估」而不得開發，參加人為規避環評，乃申請「縮減開發面積（免辦環評）」，並申請廢止所謂「環評審查結論」，詎被告仍因此作成原處分，明顯違法。

㈡原處分雖經被告102 年1 月23日府民禮字第1020013377號函所謂「逾施工期限，依殯葬管理條例規定廢止該核准設置案」云云，然就該廢止案，參加人懷恩公司已提起訴願，在爭訟中，訴訟將耗費數年之久，而原處分之違法，既經最高行政法院發回意旨闡述極為明確，復經本院就相關違法事實調查極為詳盡確實，可逕為判決。

㈢原告有權利保護之必要：

⒈農地應嚴格限制農用，不得任意變更使用。農地變更編定，而毋庸環評者，實體上除具「消極要件」外（即非各項之禁、限建及不得設置或興建），另須具備「積極要件」如可行性、必要性、適當性、比例原則等，並有「非都市土地變更編定執行要點」第4 點有關目的事業主管機關，應就事業計畫之可行性、必要性（或總量管制）、土地區位或面規模等予以審查；及「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」明定「目的事業主管機關應審查申請事計畫是否符合當地之需求；申請事業之必要性與計畫之區是否符合事業所需，面積是否適宜」等之限制，從而為興辦殯葬事業，將農地變更為墓地，除合於殯葬管理條例第8 條、第9 條所列各款規定之消極要件外，亦必須另具備適當性、必要性等積極要件，須詳細評估考量當地各方面環境及條件，以決定是否具有適當性、必要性，絕非「毋庸『環評』，即不須具備『適當性』、『必要性』」，至為昭然。

⒉依96年4 月12日、96年9 月5 日審查會議紀錄，審查委員江漢全、李元陞、張章堂、吳友平、邱應志、林志平、吳瑞賢、鄒燦陽等人明確一致指出「基地產業目前朝休閒農場區規劃，表示社經環境甚大、對環境景觀美質負面影響大……建議進行開發轉型如從事休閒業」、「當地居民持反對立場、並無與居民溝通之說明會紀錄」，具見系爭申請案嚴重破壞環境及大進村休閒產業發展，其嫌惡影響程度，不因面積縮小而減輕，不具「適當性」、「必要性」，亦不因被告就系爭原申請案增列附款等交通影響衝擊分析所提改善案及承諾事項之負擔而得通過「96年環境現況差異環評」，至為昭然。

⒊被告以「逾施工期限」廢止系爭開發案，然其他業者極可能另聲請相同之殯葬開發案，而毋庸環評，大進村則將陷入長期抗爭夢魘，永無寧日，嚴重影響大進村休閒產業之發展，因此唯有確認原處分之違法性，不具適當性、必要性，始能確實促使被告依法行政，遏阻違法開發。

㈣原處分因條件確定不能成就而早已失效：參加人懷恩公司既依據原處分，以97年5 月19日懷字第970023號函檢附「環評審查結論、變更許可函」申請「廢止審查結論」，具見參加人懷恩公司已免除或拋棄因系爭原申請案所取得之全部權利。而目的事業主管機關之被告民政局乃以97年5 月21日府民禮字第0970065293號函轉予被告環境保護局請准予「公告廢止原審查結論」，被告環境保護局則以97年5 月26日府授環綜字第0970010832號函請行政院環境保護署（下稱環保署）惠予「公告廢止原審查結論」，顯見被告亦顯然確認參加人懷恩公司拋棄系爭原申請案之所有權利，並同時廢止被告92年4 月14日函，至為昭然。

㈤系爭開發案迄未開工，無依殯葬管理條例第31條申請「核准事項變更」之餘地：

1.參加人懷恩公司於93年5 月26日領得建造執照，雖於94年2 月23日申請開工備查，然參加人懷恩公司迄因居民抗爭而依未進場施工，依建築法第54條、宜蘭縣建築管理自治條例第28條規定意旨，系爭開發案自仍尚未開工，被告所謂「94年2 月23日開工」云云，殊屬混淆明甚。

⒉經環評之開發案，逾3 年未開發，因環境現況多已發生變化，因此依環評法第16條之1 規定意旨，倘逾3 年未動工、未能通過現況差異環評，仍不得動工，不因原開發是否合法而受影響。

⒊系爭開發案於92年間雖違法作成所謂「環境現況差異影響評估」，然迄未動工，於96年間仍須再做「差異環評」，其環境現況已與92年間發生明顯變化，因此本院94年度訴字第2935號於95年11月8 日判決後，原開發案仍無法通過96 年 「環境現況差異影響評估」審查，有96年9 月5 日審查會明載：「⑴垃圾焚化爐是否要再設，應予以說明；

⑵臨時停車場已完全變更，對外交通之影響應屬變異大，不可僅依視當時現況，應予以確定並承諾。⑶對空品質對策應以更確實之數據承諾，不可含糊；⑷現況調查資料應加以說明；⑸宜33路寬僅7-11米，非20米，開發單位於92年之差異分析報告中以20米寬作為推估交通現況，造成誤導？是否提供不實資料？讓委員誤審」、「大進村全力反對，如何如P.22頁所述造成雙贏及不衝突，請詳細說明如何達成雙贏及不衝突」等語可稽，從而系爭原申請案已不得開發，其逾1 年未開發，即應依殯葬管理條例第7 條第3 項廢止，自亦無依同條例第31條申請「核准事項變更」之餘地。

㈥系爭變更案為脫法行為，實質違法：

⒈系爭開發案，自始偽造文書，捏造所謂「一片荒蕪，幾未開發」之環境現況，縱於87年間通過環評，惟逾3 年未開發，於92年間辦理變更時，自應另依環評法第16條之1 規定進行「環境現況差異分析及對策檢討報告」，而應為現場履勘，詎於92年間所為審查，根本未依上開規定進行環評，未為任何現場履勘，而仍依不實之所謂「一片荒蕪之環境現況」進行所謂「變更（設置）後對環境影響差異分析」（環評法第16條），其違法甚明。

⒉大進村於95年間經農委會規劃為「大進休閒農業區」，因此95年11月18日鈞院94年度訴字第2935號判決後，系爭開發案仍無法通過96年「環境現況差異評估」，有96年4 月4 日及96年9 月5 日審查會議可稽，參加人為規避環評，遂以96年10月12日懷字第960012號函申請「縮減開發面積，事業變更」，被告未經審查，遽予准許，並同意免辦環評，其形式已為違法，且為脫法行為，實質亦為違法，此有最高行政法院發回意旨載明可稽。

⒊系爭原申請案嚴重破壞環境及大進村休閒產業發展，其嫌惡影響程度，不因面積縮小而減輕，亦不因原處分增列附款等交通影響衝擊分析所提改善案及承諾事項之負擔而得通過「96年環境現況差異環評」，具見依環境現況原申請案已無法開發而應廢止，從而系爭變更事業計畫案，顯係參加人故意以「縮小面積」之脫法行為以規避環評法規，並圖得上百億元違法開發利益，其為違法行為也明甚，其情殊與因不可歸責事由當事人事由之所生情事變更致未達「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」迥不相同，從而自無適用行政院環境保護署96年9 月10 日環署綜字第0960067521號函廢止審查結論之餘地，應請撤銷系爭變更事業計畫案。

㈦為此，原告依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

五、被告則答辯略以：原處分原則同意參加人系爭變更事業計畫，並請參加人懷恩公司依文說明辦理，茲就各項說明如下：

㈠因本案較為特殊且當地居民強烈表示不同意見，為減少對當地居民交通上之不便及興建期間交通順暢，應先行完成聯外道路拓寬至6 公尺乙節：按聯外道路為骨灰（骸）存放設施之應有設施，及其寬度不得小於6 公尺，為91年7 月17日公布之殯葬管理條例第15條、第16條第2 項所明定，被告為符法制並考量興建期間交通順暢，減少對當地居民交通上之不便，爰要求參加人懷恩公司先行完成聯外道路拓寬至6 公尺。

㈡有關交通影響衝擊分析所提改善方案及承諾事項（第2 次修正報告書頁5-9 至5-10）應確實落實乙節：參加人懷恩公司於97年3 月19日檢送「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館新建工程交通影響衝擊分析第2 次修正報告」予被告審查，其內有關交通衝擊改善方案及承諾事項列為被告同意本開發案之附帶條件，係請參加人懷恩公司應按其所送第2 次修正報告書內之改善方案及承諾事項覈實辦理。

㈢環境影響評估變更內容，應依環保署96年9 月10日環署綜字第0960067521號令辦理乙節：參加人懷恩公司系爭原申請案已完成環境影響評估審查，並作成審查結論之開發行為，嗣因96年10月12日變更興辦事業計畫，縮減開發面積，致未達「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第4 款應達2 公頃始須進行環評之規定，被告97年4 月18日府民禮字第0960165539號函原則同意系爭變更事業計畫，並請參加人應依環保署96年9 月10日環署綜字第0960067521號令規定，如於開發行為進行中，有情事變更致原開發行為未達現行環評標準者，得由開發單位依行程序法第128 條規定申請廢止原審查結論。

㈣參加人依環保署96年9 月10日環署綜字第0960067521號令，向環保署申請廢止「宜蘭縣私立懷恩殯儀館電化火葬場納骨塔事業環境影響評估報告書」審查結論，案經環保署於98年3 月17日以環署綜字第0980022894C 號函復：「…如本案開發行為已非屬『認定標準』規定應實施環境影響評估者，依本署91年1 月14日環署綜字第0910003803號令（附件2 ），原環境影響說明書如有變更，請依目的事業主管機關法令規定辦理，免依環境影響評估法施行細則第36條至38條規定辦理變更。…日後倘因情事再變更，致本案又達『認定標準』規定應實施環境影響評估時，…，應依環境影響評估法施行細則第36條至38條規定辦理。」在案，被告依該函示，後續依目的事業主管機關法令規定辦理，依法並無違誤。

㈤另為使開發順利並促進地方和諧，務請與地方做好溝通協調及敦親睦鄰工作乙節：因被告考量殯葬設施係屬鄰避設施，為使開發順利，減少抗爭，爰請參加人與地方居民做好溝通睦鄰工作，共創雙贏局面。

㈥末按，被告經向內政部請示後，已依內政部101 年12月10日台內民字第1010373021號函意旨，於102 年1 月23日以府民禮字第1020013377號函廢止原核准設置案，該函文並已於同年月25日送達參加人。並聲明求為判決駁回原告之訴。

六、本院之判斷如下：

㈠按參加人懷恩公司提出本件變更申請時即原處分作成時（101 年1 月11日修正公布前）之殯葬管理條例第7 條規定：「（第1 項）殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣( 市) 主管機關核准；其由直轄市、縣( 市) 主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之地籍謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。五、管理方式及收費標準。六、經營者之證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書及土地登記謄本。......（第3 項）私立殯葬設施經核准設置、擴充、增建及改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起一年內施工，逾期未施工者，廢止其核准，私立公墓應於開工後五年內完工。（第4 項）前項延長期限最長以六個月為限。」第31條規定：「私立殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣( 市) 主管機關核准。」

㈡如事實概要㈠㈡所述之事實，即參加人懷恩公司前向被告申請於宜蘭縣冬山鄉○○段26、27、28、29、31、32地號等6筆一般農業區農牧用地土地上設置「私立懷恩納骨塔、火葬場、殯儀館」案，經被告以88年9 月13日88府社合字第102934號函復原則同意設置，及以91年5 月16日府民禮字第0910056332號函原則同意其申請變更原配置；參加人懷恩公司嗣於92年1 月6 日，向被告申請將原設置殯儀館、火葬場、納骨塔變更為納骨設施（下稱系爭原申請案），亦經被告92年4 月14日函復原則同意變更設置等情，此有被告88年9 月13日88府社合字第102934號函、被告92年4 月14日函在訴願卷第273-276 頁、及被告91年5 月16日府民禮字第0910056332號函在本院94年度訴字第2935號卷第18頁可稽，堪認為真實。

㈢查本件參加人懷恩公司再於96年10月12日向被告提出系爭申請案即「宜蘭縣私立懷恩生命紀念館」變更事業計畫，將原開發基地縮減筆數與面積並減少納骨量為20萬具，原處分亦函復原則同意變更等情，此亦有申請函、計畫書及原處分在原處分卷可按，亦堪認為真實。

㈣由㈡說明可知，參加人懷恩公司前已於88年間取得被告原則同意核准設置私立殯葬設施，並陸續於91年及92年間再取得被告原則同意變更設置，以上諸核准處分雖沒有明文失效之期限，惟依前引修正前殯葬管理條例第7 條第3 項及第4 項之規定，除有特殊情形報經被告延長（延長期限最長以六個月為限）者外，應於核准之日起一年內施工，逾期未施工者，被告應依法廢止其原所為之核准。本件兩造不爭參加人懷恩公司迄今均未施工亦未報請延長，依上開之說明，對於逾期未施工之參加人懷恩公司，被告實負有依法廢止其原所為之核准處分之義務。

㈤又由㈢之說明及前引修正前殯葬管理條例第31條之規定可知，參加人懷恩公司再於96年間提出系爭變更事業計畫之申請，本即應備具相關文件報請被告核准，而被告自應就申請人所提出之相關文件，依法覈實審查。而此際被告於審查時首應注意並遵守的是，對於原應廢止核准之該私立殯葬設施，縱使未主動依法予以廢止，至少在該私立殯葬設施復申請就其原核准事項有所變更時，應不予核准，否則修正前殯葬管理條例第7 條第3 項及第4 項將成具文，私立殯葬設施可以逾期施工亦不報延長，只要隔一段時間就向主管機關作一點變更的申請。易言之，被告於受理系爭申請時，對於因逾期施工原應遭廢止核准卻又提出變更之系爭申請，其裁量權已限縮至零，被告應只有作成駁回處分一途。本件原處分未依上開之說明而為，竟仍作成原則同意之處分，即屬裁量權之濫用，於法有違，應予撤銷。

㈥再就系爭申請之實質內容來看，系爭申請縮減開發基地之面積，顯屬規避環境影響評估法的脫法行為，被告依法亦應駁回該項申請，茲析述如下：

1.按環境影響評估法第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條第1 項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第8 條第1 項規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：......」第11條第1項規定：「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」第13條第2 項規定：「主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」第16條規定：「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第16條之1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」

2.查參加人懷恩公司於85年間提出原申請案時，所提之環境影響說明書，經主管機關同意備查，並請其依環境影響評估法規定，繼續進行第2 階段環境影響評估作業等情，有臺灣省政府環境保護處北區環境保護中心85年6 月11日85環2 字第7977號函在訴願卷第253 頁可按；嗣參加人懷恩公司提出環境影響評估報告書，經臺灣省政府環境保護處於87年12月18日以87環1 字第78868 號函送就上開報告書初稿所作成之審查結論予臺灣省政府社會處，該審查結論略以：「本案可有條件接受開發，開發單位應依下列事項辦理：......十五、開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送本處審查；主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」此亦有臺灣省政府社會處87年12月23日87社3 字第68618 號函及環境影響評估報告書初稿審查結論在訴願卷第254-255 頁可稽。由前引環境影響評估法第6 、7 、8 、11及13條之規定及上開2 項審查結論可知，系爭私立殯葬設施之開發，因對環境有重大影響之虞，故主管機關之審查結論認應繼續進行第二階段環境影響評估，嗣最終始獲得可有條件接受開發之審查結論。是系爭私立殯葬設施之開發，對環境有重大影響之虞，參加人懷恩公司應依上開結論配合辦理各該事項，當然更包括前揭的第15項，即開發單位取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。附予說明者，上開第15項之內容，嗣於環境影響評估法91年6 月12 日修正時增訂為第16條之1，即如前段所引述。

3.次查系爭申請所擬變更之原核准處分即被告92年4 月14日函未據參加人懷恩公司表明不服，雖有訴外人蕭溪泉等人訴請撤銷該處分，惟經本院以94年度訴字第2935號判決駁回，並經最高行政法院以96年度裁字第3510號裁定駁回上訴確定在案，此業經本院調取上開事件之卷宗查明，是參加人懷恩公司及被告亦均同受該處分之拘束。又查上開被告92年4 月14日函說明二載明：「本案原則同意變更設置後，申請者應依左列事項辦理：㈠環境影響評估內容，應依環境影響評估法第16條規定辦理......」等語，亦即就該案已通過之環境影響說明書及評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。

4.又查，上開審查結論雖經參加人懷恩公司曾試以環保署96年9 月10日環署綜字第0960067521號令「前已完成環境影響評估審查，並作成審查結論之開發行為，嗣後開發行為進行中或完成後，因「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（以下簡稱認定標準）修正或情事變更，致原開發行為未達現行認定標準者，得由開發單位依行政程序法第128 條規定，檢具相關證明文件，向目的事業主管機關提出申請廢止審查結論，經轉送主管機關確認後，由主管機關以公告廢止原審查結論者，其已完成環境影響評估審查之環境影響說明書、評估書，即非環境影響評估法第18條所稱應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督之環境影響說明書、評估書。自主管機關公告廢止之日起，該開發行為無須再依環境影響評估法追蹤、監督及變更。」為據申請廢止，惟未獲環保署之同意，此有該署98年3 月17環署綜字第09822894C 號函及96年9 月10日環署綜字第0960067521號令在原處分卷1 倒數第2 、3 頁可參。則依前引環境影響評估法之規定，特別是第17條之規定，參加人懷恩公司即開發單位本應依前揭環境影響說明書及評估書所載之內容及審查結論，切實執行，始於法無違。

5.再查參加人懷恩公司於被告92年4 月14日函核准變更設置後，旋提出環境影響差異分析報告書送請審查，經被告先後於92年6 月6 日及同年9 月16日召開2 次審查會後，嗣再對參加人懷恩公司於92年10月14日提出之「懷恩生命紀念館變更環境影響差異分析報告」定稿本同意備查，此有上開會議紀錄及被告92年10月15日府授環1 字第0920018009號函及定稿本在原處分卷2 附件3 可按。惟查，參加人懷恩公司仍未立即為開發行為，並於3 年後之96年間再度提出環境現況差異分析及對策檢討報告書送請審查，經被告先後於96年4 月4 日及同年9 月5 日召開2 次審查會，未獲同意之審查結論，且第2 次審查會結論以：「一、請開發單位依非都市土地使用管制規則第30條規定，向目的事業主管機關提出興辦事業計畫內容變更，核定後再依審查委員及相關委員及相關單位之意見詳細補充、修正。二、請開發單位依審查委員及相關單位之意見詳細補充、修正後，製作修訂本25份，送目的事業主管機關轉送主管機關審查。」此亦有上開會議紀錄在原處分卷2 附件1 可參。

6.然查，參加人懷恩公司未依上開審查結論進行補充、修正等事宜，旋於96年10月12日提出系爭申請案，並於變更事業計畫書第1 章第1 節變更計畫原因說明以：「本公司擬縮小開發面積將本案31.48%A 區面積放棄開發，並可減少31% 塔位數量來換取居民的認同」等語，此有該計畫書在卷可參。經核上開計畫書之內容，參加人懷恩公司固將原開發基地由22,063.15 平方公尺縮減為15,281.05 平方公尺，即放棄31.48%A 區面積之開發，惟查，依該計畫書變更前後之土地使用計畫面積表及全區配置圖所示，其中建築基地用地自5,454 平方公尺( 含納骨塔及其相關設施5,224 平方公尺及行政及服務中心230 平方公尺) 縮減為5,120.6 平方公尺( 納骨塔及其相關設施）；道路及停車場用地自4,348.17平方公尺增加為8,092.73平方公尺；空地( 廣場) 自1,627.53平方公尺縮減為488.87平方公尺；公共設施用地10,633.45 平方公尺( 含公園綠地10,393.45 平方公尺及汙水處理場240 平方公尺) 縮減為1,578.85平方公尺。由以上數據可見，參加人懷恩公司就建築基地僅小幅縮減333.4 平方公尺，而空地( 廣場) 減少了1,138. 66 平方公尺，公園綠地減少了8,814.6 平方公尺，汙水處理場沒有了，而道路及停車場用地亦僅增加3,744.56平方公尺，亦即本件參加人懷恩公司所謂縮減開發基地面積，所縮減的主要是空地( 廣場) 及公園綠地的面積，而不是整體開發規模之降低。綜上，本件參加人懷恩公司縮減面積，應係為規避開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第31條第4 款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……殯儀館、骨灰( 骸) 存放設施興建或擴建工程符合第1 款第1 目、第2 目或第3 目規定，或申請開發面積2 公頃以上或擴建累積面積1 公頃以上者。……」之規定，其屬脫法行為堪以認定。

7.面對參加人懷恩公司之脫法行為，被告未考量前開環境影響評估法及相關法令之立法意旨及精神，亦罔顧本件原係經第1 階段環境影響說明書審查結論，認屬對環境有重大影響之虞，而應進行第2 階段環境影響評估之案件，且經該環境影響評估之審查結論，參加人懷恩公司原應辦理諸多事項配合，且參加人懷恩公司逾多年仍未實施開發行為時，原應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，迄未通過等情，逕予作成原則同意變更之同意，僅於說明二、( 三）略謂環境影響評估變更內容，應依環保署環署綜字第0960067521號令辦理（按：即指示參加人懷恩公司得申請廢止環境影響評估報告書，此觀被告環保署98年3 月17日環署綜字第0980022894C 號函以正本復被告可明），其認事用法均有違誤。

七、綜上所述，被告就參加人懷恩公司之系爭申請案作成原則同意變更之原處分，其違誤已如前述，依法應予撤銷，訴願決定未予糾正，亦於法不合，應併予撤銷，原告訴請如聲明所示，為有理由，應予准許。雖被告陳明已於訴訟進行中之102 年1 月23日，以府民禮字第1020013377號函廢止原處分（參本院卷第87頁），然被告亦陳明參加人懷恩公司不服，已在法定期間提起訴願，本院鑒於該102 年1 月23日府民禮字第1020013377號函尚在行政爭訟階段，廢止原處分之結論最終是否會被維持，即原處分是否失效仍未確定，故認原告於本件仍以提起撤銷訴訟，最能達成權利保護之目的。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項

臺北高等行政法院第四庭審 判 長 法 官　 王碧芳