臺北高等行政法院判決

102年1月10日辯論終結

原告

漢翔航空工業股份有限公司

代表人

劉介岑（董事長）

訴訟代理人

凃榆政 律師

訴訟代理人

王寶玲 律師

被告

國防部軍備局採購中心

代表人

王國武（主任）

訴訟代理人

林家祺 律師

複代理人

歐陽仕鋐 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年6 月29日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告與漢翔管理顧問股份有限公司（下稱「漢翔管顧公司」）參與被告所辦理「空軍軍官學校第十一修護補給大隊委託民間經營契約」（下稱「系爭契約」）採購案，於民國94年6 月1 日決標予原告及漢翔管顧公司，並於94年6 月10日簽訂契約，載明預估總計價款為新臺幣（下同）35 億5,172萬元，經營期間自94年11月1 日起至99年10月31日止。被告就系爭採購案，認原告有政府採購法（下稱「採購法」）第101 條第1 項第4 款所定情形，以100 年10月17日備採履驗字第1000008425號書函（下稱「原處分」）通知原告將刊登政府採購公報。原告提出異議，被告以100 年11月14日備採履驗字第1000009699號書函復異議處理結果（下稱「異議處理結果」），仍維持原決定。原告不服，提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱「工程會」）101 年6月29日訴0000000 號採購申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：㈠被告所指之「修護資料蒐集紀錄」非屬採購法第101 條第1 項第4 款之履約相關文件：按採購法之立法目的，在建立政府採購制度並確保採購品質，其著重者為訂約公平性及確實依約履行，故採購法第101 條第1 項第4款之履約相關文件，其解釋自應參酌採購法之立法目的為之，故就與採購品質無關且不影響履約確實之文件，縱為履約過程中所製作，解釋上應不認為屬採購法第101 條第1 項第4 款之履約相關文件。且依臺灣高雄地方法院99年度訴字第998 號刑事判決理由所載：「證人即空軍官校第十一修護補給大隊履約稽核小組陳文傑於本院審理時證稱：…漢翔公司11修大專案室辦理固定價款請款所需要送交的文件，沒有包括X 光照相這些修護的資料」、「證人即空軍官校第十一修護補給大隊履約稽核小組飛修士陳威銘於調詢時證稱：依照合約規定，空軍官校僅能依妥善率不及格作為稽查標的予以扣款，並不能以未執行X 光機檢測作業予以扣款或求償」、「付款時僅針對每日妥善機數核算，無須檢附『修護資料蒐集紀錄』之情，有空軍官校98年7 月31日函暨附件在卷可參，足認AT-3型飛機實施週期檢查之項目繁多，X 光檢查僅占週期檢查243 分之1 比例，飛機是否未執行X 光週期檢查顯非認定為妥善機而得請領履約款項之重要關連因素，亦即依X 光檢查所佔週期檢查之比例觀察，縱未執行X 光檢查，若整體週期檢查符合國防部頒訂之妥善率標準，飛機仍屬妥善機而可得依約請領履約款項」。故由前開刑事案件證人陳述，足證履約請款無須檢附修護資料蒐集紀錄，且未執行X 光機檢測作業亦不影響妥善機之認定，故修護資料蒐集紀錄為與採購品質無關且不影響履約確實之文件，應認為非屬採購法第101 條第1 項第4 款之履約相關文件。㈡原處分所針對之具體事件為「原告員工張國薰共同行使不實之修護資料蒐集紀錄」，既不該當採購法第101 條第1 項第4 款所定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」等要件，原處分自非適法。採購法第101 條第1 項第4 款「偽造、變造履約相關文件」並不及於「行使偽造、變造履約相關文件」，是被告謂張國薰有共同「行使」業務登載不實文書，既不該當採購法第101 條第1 項第4 款之規定，故原處分自非適法。且本件法律問題並不在於張國薰有無共同製作不實履約文件，而為原處分所針對之具體事件有無及於張國薰有共同製作不實履約文件，而得該當採購法第101 條第1 項第4 款規定。又依被告於申訴程序中所稱，修護資料蒐集紀錄方屬履約文件，而如被告所陳，「傅健生竟於履約文書之『修護資料蒐集記錄』不實記載」，故修護資料蒐集紀錄係由傅健生所自行製作，與張國薰無關。張國薰僅係於事後行政院原子能委員會（下稱「原能會」）查核時，檢附由傅健生於履約過程自行製作完成之修護資料蒐集紀錄函覆原能會，而為共同行使業務登載不實文書而已，並無共同製作不實履約文件。且系爭X 光檢測既由傅健生負責執行，修護資料蒐集紀錄即係由傅健生自行製作，並於完成工作後簽銷。張國薰為專案室計畫主持人，非檢查人員，於此過程中，不會參與執行檢查工作，亦不可能協助製作修護資料蒐集紀錄，自難認張國薰就履約文書之修護資料蒐集記錄有共同參與製作。㈢政府採購契約既為私法契約，而依兩造契約約定，於原告提出之履約文件有不實記載，被告尚不得逕為終止或解除契約，則如認為被告得為原處分，恐與兩造約定有違，難謂公平合理：按政府採購行為本質上仍屬於私法契約行為，基於私法自治之契約自由原則，交易當事人得依自由意思決定是否締約及締結何種內容之契約，並受契約約定之拘束（最高行政法院100 年度判字第186 號判決意旨參照）。故政府採購契約屬私法契約，締約雙方均應受契約約定之拘束。次查，系爭契約19.2.1約定：「乙方有下列情事之一，經甲方管制單位（即採購機關）通知限期改善，而乙方（即申訴廠商及共同投標廠商）逾期未改正時，甲方得解除或終止契約之一部或全部：…E.投標文件、簡報時所提出之文件、承諾書、年終工作報告、財務報表及其他應備置文件為偽造、有虛偽不實之記載、或對業務、財務、技術等事項為不實陳報者。」是以，原告提出文件有不實時，被告並非當然得終止或解除契約，而應先通知改善，逾期未改正，始得終止或解除契約。從而，縱認為本件原告有提出文件不實者，然被告依約非當然得終止或解除契約，而應先通知限期改善，而原告於知悉執行X 光檢測不實後，業已依被告通知完成改善，被告無權且實際上亦未有終止或解除契約。則如被告於依約尚無權終止或解除契約之情形下，反得於私法契約之外，另對原告予以停權處分，其不利益之效果將更甚於契約約定，無異損及私法自治之精神，對原告顯然有失公允且不合理，與採購法第6條第1 項規定即難謂相符。㈣原處分已逾行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效：⒈按機關因廠商有採購法第101條第1 項各款情形，依同法第102 條第3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第103 條第1 項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，是對廠商違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效（最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議參照）。被告以原告公司員工張國薰經臺灣高雄地方法院判決犯共同行使業務登載不實文書，依採購法第101 條第1 項第4 款對原告為停權處分，然95年8 月17日為張國薰行使業務登載不實文書之行為終了時，則依行政罰法第27條第1 項規定，被告至遲應於98年8 月16日前為停權通知。縱依被告於申訴程序自承「採購機關於95年11月1 日收受該函（即原能會95年10月27日會輻字第0950030176號函）始知悉申訴廠商（即原告）及漢翔管顧公司偽造履約相關文件之行為」。以被告所指原告偽造、變造履約相關文件行為終了，且被告知悉或可得知悉時之95年11月1 日起算3 年裁罰權時效，被告依法應於98年10月31日前作成停權處分，迺被告遲至100 年10月17日始作成停權處分，顯然已逾裁罰權時效，所為之系爭停權處分自非適法。被告固辯稱依行政罰法第27條第3 項規定，依舉輕以明重之法理，原處分之3 年時效應自張國薰經刑事判決有罪確定時起算云云。然行政法罰第27條第1 項立法理由明揭：「按行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，爰於第一項定其消滅時效為3 年」，故裁處權時效既屬法定，具保障人民權益之規範目的，自無透過解釋任意加長或縮短。如裁處權時效得透過解釋加長或縮短，行政罰法自無庸於同條第3 項及第4 項就特定情況另訂時效起算點。迺被告自行透過解釋加長時效期間，無異是於欠缺法律依據之情況對人民權利所加之侵害，自無足取。⒉至被告稱本件裁罰時效起算點應於行政調查確認事實後起算云云，與前開行政罰法第27條第1 項規定及最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議見解相悖，自非可採。且法規範針對不同情況所規範之時效起算點，均有其立法目的，就停權處分如認為應以違反行政法上義務之行為終了且機關可得知悉時起算，既是基於兼顧機關權利行使之合理期間及人民權益之保障，機關實際上知悉時點即非所問。再者，被告所援引最高行政法院100 年度判字第652 號判決及法務部93年8 月17日法律字第0930032588號函，雖與裁處權時效之起算點無關，無從作為被告所稱本件裁罰時效起算點應於行政調查確認事實後起算之依據，然上開判決及函釋均確立行政機關於處分作成前負有依職權調查證據之義務，故可知行政機關完成調查義務後即得作成行政處分。準此，因經行政調查確認事實後即得作成行政處分，則依被告所述，本件裁罰時效起算點應於行政調查確認事實後起算云云，豈非謂裁罰時效起算點將與停權處分作成同時或約略同時，而將殊難想像機關就停權處分之作成有任何逾越裁罰時效規定之可能。由此益徵被告主張裁罰時效起算點應於行政調查確認事實後起算云云，既無依據且極不合裡，無異架空裁罰時效之規定，將任由機關得以行政調查期間為藉口，使處罰關係處於不確定狀態，嚴重影響人民權益。⒊承前，本件裁罰時效應以機關「可得知悉時」起算，既謂可得知悉，自非等同確知或實際知悉，與機關經行政調查證據程序後確認事實自有差異。則所謂機關可得知悉時點，應以機關知悉廠商恐有涉及違規情事，而處於經調查程序後得確認事實之情況為已足。況被告所援引之最高行政法院100 年度判字第652 號判決亦明揭行政機關調查事實不受刑事判決認定事實之拘束，即行政機關本得獨立依職權調查證據。故本件機關可得知悉時點，以機關知悉廠商恐有涉及違規情事，而處於經調查程序後得確認事實之情況為認定，對機關權利行使並無不合理，並得促使機關積極行使其調查職權，避免處罰關係處於不確定狀態，嚴重影響人民權益。迺被告以100 年8 月5 日臺灣高雄地方法院作成99年訴字第998 號刑事判決方屬其行政調查確立，應自斯時開始起算時效云云，陳述顯與其援引之法院判決不符，且被告以其消極不行使行政調查，進而辯稱本件停權處分未罹於時效，顯非正當。⒋經查，被告前於申訴程序依據共同投標協議書之規定，主張填寫修護資料蒐集記錄確屬原告履約過程應負責主辦之項目，原告自應就其使用人傅健生偽造變造履約文件之行為負責，被告並自承不論製作不實修護資料蒐集記錄「係原告之員工張國薰所為，或張國薰與原告之使用人傅健生共同犯之」，均為「原告偽造履約相關文件之基礎事實」。可知被告知悉修護資料蒐集記錄有涉及偽（變）造時，被告即處於可得知悉原告有採購法第101 條第1 項第4 款之違規情事。至於「修護資料蒐集記錄是否為原告履約過程應負責主辦之項目，而屬履約相關文件，故不論製作不實修護資料蒐集記錄係原告之員工張國薰所為，或張國薰與原告之使用人傅健生共同犯之，均屬原告偽造履約相關文件」，既如被告所陳於共同投標協議書已有規定，自屬被告經行政調查得確立之事實，而僅涉及被告實際知悉時點，與被告可得知悉時點無關，不影響本件時效期間之起算及進行。準此，被告前於異議及申訴程序中，均以書面表示伊於95年11月1 日即收受原能會95年10月27日函文並主張該時點為被告「可得知悉」之時點，故以三年時效之規定，被告依法至遲應於98年10月31日前作成停權處分，卻遲至100 年10月17日始作成停權處分，顯然已逾裁罰權時效。復據被告96年8 月1 日昇輜字第0960005650號函所載：「貴公司執行本案X 光檢測時逕私自以渦電流檢測方式取代，卻於登錄資料（BLIMS ）之349 表『修護資料蒐集記錄』內填註『執行X 光檢測情況良好』，明顯涉及偽（變）造履約文件，而有本法第101 條第1 項第4 款之情形」，則被告於96年8 月1 日已確知修護資料蒐集記錄有涉及偽（變）造，原告恐有涉及偽造履約相關文件，而處於經調查程序後得確認事實之情況。依前所述，被告於當時已「可得知悉」原告有偽造履約相關文件，至被告實際上知悉與否，或是否尚在（需）進行處分作成前之調查程序，均與裁罰時效之起算及進行無關。故被告至遲應於99 年7月31日前作成停權處分，迺被告於100 年10月17日始作成系爭停權處分，顯然已逾3 年裁罰時效，自非適法。退步言，被告前因「傅健生製作不實修護資料蒐集記錄」於97年2 月13日將漢翔管顧公司刊登政府採購公報，則被告至遲於97年2 月13日顯已確知修護資料蒐集記錄有涉及偽（變）造，原告恐有涉及偽造履約相關文件，且處於經調查程序後得確認事實之情況。依前所述，被告於當時即已「可得知悉」原告有偽造履約相關文件，故被告至遲應於100 年2 月12日前作成停權處分，迺被告於100 年10月17日始作成系爭停權處分，顯然已逾3 年裁罰時效，自非適法。㈤被告以目前修法中之採購法第101 條條文，主張渠為本件處分並未罹於3 年時效云云，實無足採：在該採購法第101 條修正案中，修正條文中已增列第4 項規定，而第4 項及第2 款規定：「機關依第1 項各款規定通知廠商，應於下列期限內為之，逾期不得通知：…第2 款、第4 款：屬於投標者，自等標期末日之次日起3 年；屬訂約、契約或履約者，自發現之次日起3 年。」本條項之修正理由已指明是參照行政罰法第27條規定，行政罰之裁處因3 年期間之經過而消滅，故如機關在為通知時並非依據確定判決者，均仍應以目前司法實務所肯認之「自發現之次日起」作為3 年時效的起算時點，被告所辯並無足採。況前揭採購法第101 條之修正草案僅處於立法修正程序進行中，法院於裁判時仍應依既有現行有效之法律為之等情。並聲明：㈠工程會採購申訴審議判斷書訴0000000 號應予撤銷。㈡被告100 年11月14日備採履驗字第1000009699號函之異議處理結果應予撤銷。㈢被告100 年10月17日備採履驗字第1000008425號函之行政處分應予撤銷。

三、被告則以：㈠有關原告訴稱「系爭修護資料蒐集紀錄」非屬採購法第101 條第1 項第4 款所定之履約相關文件乙節：查系爭契約第11.3條：「3.乙方於執行工作時，應依本契約規定之工作紀錄等相關文件及電腦管理系統切實記載、登錄所消耗工時與裝用器材，並依甲方管制單位規定於交貨時一併送交甲方使用單位。…4.乙方完成工作之品項，應依其交修情況及施工性質填具符合甲方管制單位規定之掛籤與紀錄文件，並附加於該品項或依規定保存。」及第11.4條：「3.甲方使用單位依前項規定收受工作及相關工作紀錄、檢驗文件後，核對件號、序號、數量並目視檢查外觀，確認符合工作委託單者，於檢驗文件簽證合格後，始視為完成交貨。」分別定有明文。次查，系爭契約附錄1.2.1H「空軍官校第十一修補大隊委託經營管理計畫性修護作業程序」第伍、三點規定：「AFTO349A表填製作業」規定：「合約商依據本校二型機-06 手冊，將飛機修護情況填製AFTO349A表……」甚明。另「空軍官校第十一修補大隊委託經營管理非計畫性修護作業程序」第伍、四點亦有相同明文，足徵申訴廠商依約確有據實填載349A表「修護資料蒐集記錄」之義務。參諸最高行政法院99年度判字第988 號判決意旨，採購機關為確實進行履約督導、管理，有即時掌握履約資訊，以便適時應變，為適當處理之必要，故原告依約本應照實際情況檢修之情形詳實正確記載「X-RAY 照相工作日誌」及「修護資料蒐集記錄」等資料，凡此皆為採購機關為達成履約督導及履約管理目的所不可或缺之文件，按採購法「確保採購品質」之立法目的及系爭契約之精神以觀，其當屬「履約相關文件」。復參臺灣高雄地方法院98年度訴字第947 號判決，從未認定系爭X-ray 照相工作日誌、修護資料蒐集紀錄，非屬履約相關文件，是該判決不過係認為原告請領款項不以提出「修護資料蒐集記錄」為要件，惟要不得據此任意擴張解釋，逕認系爭「修護資料蒐集記錄」非屬履約相關文件，原告所辯，殊無值採。㈡原告員工張國薰共同行使不實之修護資料蒐集紀錄之行為，該當採購法第101 條第1 項第4 款所定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之要件：張國薰明知原告於94年11月1 日至95年6 月30日期間根本未執行T-34、AT-3二型飛機之X 光檢測，惟竟與其他共犯共同製作不實之「X-RAY 照相工作日誌」及「修護資料蒐集記錄」等履約相關文件，並以原告名義發出，顯屬採購法第101 條第1 項第4 款所定「偽造、變造履約相關文件」之行為。上開事實並經另案臺灣高雄地方法院98年度訴字第947 號判決確認，張國薰係犯刑法第216 條、第215 條行使業務上登載不實之文書罪。其業務上登載不實文書之低度行為，應為行使之高度行為吸收，僅論以行使業務上登載不實文書罪。故原告辯稱原告之員工至多僅有參與行使不實之「修護資料蒐集記錄」，顯與事實不符。次查，本件張國薰係原告之職員且為系爭契約之專案室主持人，張國薰偽造履約相關文件之行為，已致使採購機關據以確實進行履約督導，即時掌握履約資訊，以便適時應變，為適當處理之必要等目的無法達成，實有害於採購法「確保採購品質」之立法目的。依民法第224 條之規定，原告針對張國薰偽造履約相關文件之行為應與自己之故意負同一責任，故原處分尚無違誤。退步言，縱按最高行政法院10 0年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議認為：「人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」惟本案中，依上開說明，因張國薰業經法院判決有行使業務上登載不實文書罪，是以顯無以反證推翻之餘地，被告自可以採購法第101 條第1 項第4 款規定為原處分。準此，採購法第101 條第1 項第4 款有關「偽造、變造」之定義，實與刑法之偽造變造要件不同（最高行政法院96年度判字第887 號判決、最高行政法院99年度判字第988 號判決參照），可謂更為寬鬆，原告確有違反採購法第101 條第1 項第4 款所定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之行為，故原處分尚無違法之處。㈢有關原告訴稱政府採購契約既為私法契約，依契約約定，若原告提出之履約文件有不實記載，被告尚不得逕行為終止或解除契約，故原處分恐有違契約約定：按高雄高等行政法院96年度訴字第611 號與90年度訴字第1087號判決意旨：「然依採購法第101 條第1 項第3 款及第102 條第3 項規定，其條文所規定之用語均為『應』，乃強制規定，即採購法第101 條、第102 條規定係機關於發現廠商有擅自減省工料情節重大時，即有行為之義務，並無任何行政裁量之餘地。」準此，本案系爭停權處分，係由被告基於法律明文強制規定而作成，與契約當事人間是否有約定於終止或解除契約前，應先為通知他造程序無涉，系爭停權處分自無違法之問題。㈣依現行採購法，系爭停權處分並無時效規定，被告於100 年10月17日作成停權處分，並無違誤：現行採購法就系爭停權處分並無時效規定，最高行政法院101年度6 月份第1 次庭長聯席會議固決議以行政罰法第27條所定3 年期間作為裁處權之時效，然依司法院第374 號解釋，該決議僅供法院參考，並無必然拘束力。按行政罰係基於維持一般行政秩序，對違反者所為具公權力之制裁。而衡諸政府採購法相關條文之立法意旨，其乃藉由課以廠商一定之負擔、義務，以確保國家整體公共建設之施工品質之公共利益；該法第101 條至第103 條規定旨在維持採購秩序、淘汰不良廠商，性質上屬管制性不利處分，核與行政罰法第2 條所稱之行政罰有別，採購法第101 條之立法方式，並非純以行為違反特定行政法義務之方式臚列，其中多款情形係屬契約義務，亦有違反刑事罰之情形，亦與行政罰法第1 條規定，以違反行政法上義務之行為為規範對象不符。況在立法體例上，各項行政法規形式上如係規定於「罰則」章節者，應視為裁罰性不利處分，屬於行政罰之範疇；如係在「罰則」章節以外規定者，則非行政罰法規定之裁罰性處分。依採購法第101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第8 章之「附則」，而非第7 章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰，尚難謂得適用行政罰法第27條第1項之規定。㈤退步言，縱認本件應適用行政罰法第27條第1項規定之3 年時效，但其起算點迄作成處分仍未逾時效：⒈按行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意（最高行政法院100 年度判字第652 號判決參照）。次按法務部93年8 月17日法律字第0930032588號函略以：「行政機關對於應依職權調查之事實，負有概括調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實、作成行政決定…。至於與行政決定有關事實是否存在，行政機關應依各種合法取得之證據資料，本於其確信予以認定，而確信事實存在之標準，必須具有『高度之可能性』，亦即經合理之思維而無其他設想之可能。」足見被告為停權處分時必須「經依上揭法定程序確認有該違法行為始得為之」，在尚未依前開程序確認之前，得否予以處分尚且未定，「時效自屬無從起算」。⒉被告於96年即曾經以同一事由作成停權處分，後來經異議始撤銷該處分：被告於初步獲悉原告疑有偽變造履約文件時，曾於96年8 月1 日以昇輜字第0960005650號函通知原告涉有採購法第101 條第1 項第4 款情形首次作成以停權處分，經原告異議後，被告認既然「尚有疑義且在司法調查中」，遂以97年2 月5 日備採履驗字第0970001111號函撤銷前開停權處分，並無處分權長期不予行使之情形。亦即，當時原告之職員是否有偽變造履約文件？是否行使業務上登載不實文書？均尚在司法程序調查中，尚屬未能完全百分百確認之事實，被告機關係處於「依法」尚不得遽為不利處分之狀態，而依前述法務部之函釋，被告為善盡調查義務，應就有利不利原告之情事一併注意，且為保障原告權益，避免與未來司法判決相左，直到100 年8 月5 日臺灣高雄地方法院作成99年度訴字第998 號刑事判決認定原告職員張國勳、原告履行輔助人傅建生等均犯行使業務上登載不實文書罪後證，始獲確信。故於本件原告偽造履約文件事證明確之情形，依前開最高法院判決意旨，為保障履約廠商權益，自應在被告對於違規事實具備合理確信起算（即一審有罪判決之後），以避免行政機關輕率對人民不利裁處之弊。⒊依行政罰法第27條第3 項規定，及最高行政法院100 年度判字第678 號與本院99年度訴字第1206號等判決意旨，若被告經過刑事審判後獲得無罪判決，裁處權時效仍未消滅，若係獲有罪判決者，而刑事審判程序因較行政調查程序更為慎重，依舉輕明重之法理，於被告被判有罪之情形，裁處權時效更無先行消滅之理，即仍可於有罪判決確定時起算裁處權時效為是。⒋立法院交通委員會已於101 年11月29日決議將採購法修正草案第101 條提報院會審查，該條第1 項第4 款、第5 項規定修正如下：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議，將刊登政府採購公報：…

四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」、「第1項第1 款、第2 款及第4 款，機關依判決結果認有各該款情形者，自判決確定之次日起3 年。」準此，被告依臺灣高雄地方法院98年度訴字第947 號判決認原告有採購法第101 條第4 項情事，通知刊登政府公報之行使應自判決確定之次日起算三年時效，如此得以避免行政處分與司法判決認定兩歧之結果，並兼顧採購法維持採購秩序、淘汰不良廠商之目的，亦與原告對系爭處分所提異議理由書中之主張不謀而合，該草案目前雖僅立法院一讀會通過，但仍有未來立法趨勢之解釋參考價值，為特提出供參酌等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有空軍軍官學校第十一修護補給大隊委託民間經營契約影本、行政院原子能委員會95年10月27日會輻字第0950030176號函影本、被告100 年10月17日備採履驗字第1000008425號書函影本、被告100 年11月14日備採履驗字第1000009699號書函影本、工程會101 年6 月29日訴0000000 號採購申訴審議判斷書影本（本院卷第55至83頁、第141 頁、第17頁、第18至20頁、第22至54頁）等在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件兩造主要爭點為：原處分是否已罹於行政罰法第27條第1 項所定3 年裁罰權時效？原處分有無違誤？本院判斷如下：

㈠、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」、「依前條第3 項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。一、有第101 條第1 款至第5 款情形或第6 款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3 年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」政府採購法第101 條第1 項第4 款及第103 條第1 項第1 款分別定有明文。

㈡、次按行政罰法第1 條前段規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」又依同法第2 條規定，所謂其他種類行政罰，包括限制或禁止行為、影響名譽等裁罰性之不利處分。而「機關因廠商有政府採購法第101 條第1 項各款情形，依同法第102 條第3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第103 條第1 項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3 款、第7 款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1 款、第2 款、第4 款至第6 款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3 年時效期間。」業經最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。又「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」94年2 月5 日制定公布施行之行政罰法第27條第1 、2 項亦定有明文。

㈢、查原告與漢翔管顧公司參與被告所辦理之系爭採購案之投標，於94年6 月1 日經被告決標予原告與漢翔管顧公司，得標後於94年6 月10日簽訂契約，載明預估總計價款為35億5,172 萬元，經營期間自94年11月1 日起至99年10月31日止，原告於得標後就系爭採購案成立專案室負責履約事宜，並委派其員工張國薰為專案室主持人，並由漢翔管顧公司之徐振銘任專案室主任，陳夢翔任專案室承辦人，洪進煌任專案室品管經理，傅健生則任非破壞檢測部門領班，負責率領非破壞檢測小組執行X 光檢測。又胡珍珠係登記於高雄市○○區○○路○○號○樓之○之中聯非破壞檢驗有限公司（下稱「中聯公司」）負責人，花良文係中聯公司總經理。系爭採購案係由空軍官校組成履約稽核小組負責查核漢翔11修大專案室之履約情形（含所有飛機檢測程式是否確實進行），並由空軍官校總務處負責督導履約稽核小組是否落實業務稽核。張國薰、徐振銘、陳夢翔、洪進煌、傅健生等因原告本身並無對AT-3、T-34二型飛機實施X 光週檢所需之X 光機，需由空軍官校提供X 光機支援，然空軍官校於94年11月4 日即已向原能會申請停用X 光機，非經向原能會申請復用無法使用，原告於95年3 月間向原能會申請X 光機復用，原能會則於95年7 月25日始函覆原告同意其復用X 光機事宜，原告自94年11月間開始履約日起至95年6 月30日止，均未使用X 光機執行AT-3、T-34之X 光檢測。嗣原能會因接獲檢舉信件，於95年6 月30日前往非破壞檢測小組查核X 光機之使用狀況，發現原告無法提出X 光機使用狀況之工作日誌，乃要求原告補提X 光檢測工作日誌。張國薰、徐振銘、陳夢翔、洪進煌、傅健生等人旋於同日在張國薰辦公室內，共同決意尋求外部廠商出具虛偽不實X 光檢測紀錄以回覆原能會，張國薰並指示洪進煌、傅健生出面與中聯公司胡珍珠、花良文商談由中聯公司出具X 光檢測紀錄供原告回覆原能會，經胡珍珠、花良文應允後，因X 光技師徐國樑、蔣冠和前均出借專業證書予中聯公司而概括授權中聯公司以其等名義處理有關X 光檢測事宜，而輻射防護專業人員彭平定係受雇於中聯公司之X光技師，其「輻射防護專業人員彭平定」之印文均放置在中聯公司概括授權中聯公司以該印文處理有關X 光檢測事宜，花良文乃於95年7 月4 日簽寫徐國樑、蔣冠和之簽名及蓋用彭平定上開印文，並指示中聯公司員工張鐿樺簽名於如附表編號1 至編號10所示之「X-RAY 照相工作日誌」上，並於「X- RAY照相工作日誌」，分別填寫不實檢驗日期、檢驗軍機編號及部位等事項，表示中聯公司曾受原告之委託執行飛機X 光檢測，且由徐國樑、蔣冠和、張鐿樺負責操作、警戒X光偵測儀照相，彭平定負責審核作業輻射劑量等不實事項，花良文於95年7 月5 日將該登載不實「X-RAY 照相工作日誌」交由傅健生、洪進煌帶回原告公司後轉交陳夢翔，陳夢翔即承張國薰、徐振銘之指示，於95年7 月7 日函覆原能會，於該函文載明原告自94年底對AT-3之X 光檢測均委由中聯公司執行之不實事項，並檢附如上所示「X-RAY 照相工作日誌」、傅健生不實登載之「修護資料蒐集紀錄」予原能會。嗣原能會於95年8 月2 日函請原告提供漢翔11修大專案需執行X 光檢查之「修護資料蒐集紀錄」工作日誌及所使用X 光機來源相關資料，陳夢翔承張國薰、徐振銘之指示，再接續於95年8 月17日以原告95年8 月17日翔維字第09502126號函函覆原能會，於該函文並檢附表明原告自94年底對AT-3之X 光檢測委由中聯公司執行之不實表格資料予原能會，行使業務上登載不實文書等情，為臺灣高雄地方法院98年度訴字第947 號、99年度訴字第998 號刑事判決所確認在卷（見申訴卷可閱覽部分第115 至118 頁），並為兩造所不爭執，是被告所指原告偽造、變造履約相關文件之行為，至遲應於95年8 月17日原告最後函覆原能會時終了。故本件縱認原告有被告所指稱偽造履約相關文件，違反政府採購法第101 條第1項第4 款規定之情事，由於「偽造、變造履約相關文件」係政府採購法明文禁止之行為，且機關發現廠商有此情形所為通知將刊登政府採購公報之處分，除影響其名譽外，並使其自刊登之次日起三年內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商（即限制或禁止其為一定行為），揆諸前揭最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，認具有行政罰之性質，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效期間。而行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效期間，揆諸行政罰法第27條第2 項規定，應自違反行政法上義務之行為終了時起算，原告違反行政法上義務之行為既係於95年8 月17日已終了，即被告之裁處權時效自斯時起業已依法開始起算，其3 年之裁處權時效期間，迄98年8 月17日已告屆滿。然被告遲至100 年10月17日始以原處分對原告作成認定其有政府採購法第101 條第1 項第4 款規定「偽造、變造履約相關文件」之情形，通知將刊登政府採購公報之處分，足見原處分顯然已經逾越行政罰法第27條第1 項所定3 年之裁處權，原處分自有違誤，應予撤銷。被告雖辯稱採購法就停權處分並無時效規定，最高行政法院101 年度6月份第1 次庭長聯席會議決議僅供參考，並無必然拘束力，系爭停權處分依其法律性質應屬管制性不利處分，與行政罰法第2 條所稱之行政罰有別；且立法體例上，採購法第101條將違法情事刊登政府採購公報之規定，列於第8 章「附則」，而非第7 章「罰則」，顯認該項規定無裁罰性，非屬行政罰，應無適用行政罰法第27條第1 項規定之餘地云云，與前揭規定及說明不符，自非可採。

㈣、被告雖另辯稱本件應自其可得知悉原告有採購法第101 條第1 項第4 款所定之偽造履約相關文件行為時起算3 年裁處時效期間；又於被告完成行政調查確認原告之違法行為前，時效期間無從起算云云。惟查，即或以被告可得知悉原告有採購法第101 條第1 項第4 款偽造履約相關文件之行為起算本件行政罰法第27條第1 項3 年裁處時效期間，經查原能會曾於95年10月27日發函通知兩造該會於95年10月23日派員前往現場查核輻射安全作業，發現原告95年8 月17日翔維字第09502126號函所報AT-3機X-RAY 檢測作業中「工作日誌」與「X 光底片標記」之「飛機編號/ 日期」明顯不符（見本院卷一第141 頁），被告除於申訴審議判斷時具狀自承係於95年11月1 日收受上揭函文之送達，並於該書狀內自承於該日收受上揭原能會95年10月27日函文時即已知悉原告有偽造履約相關文件之行為，並主張其應自該日起算時效期間（見申訴卷可閱覽部分第183 頁及第194 頁），且被告嗣於本院行準備程序時亦坦認係於95年11月1 日收受該函文（見本院卷一第246 頁），是如認應自被告可得知悉原告有偽造履約相關文件之時起算本件行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處時效期間，亦應自95年11月1 日被告知悉原告有偽造履約相關文件之時起算，算至98年11月1 日即已屆滿3 年之裁處時效期間，被告遲至100 年10月17日始作成原處分對原告處以停權之處分，亦已逾越3 年之裁處時效期間，其所為原處分有所違誤。即或再退而言之，本件係由原告與漢翔管顧公司共同標得系爭採購案並共同履約，得標後並就系爭採購案成立專案室負責履約事宜，原告並委派其員工張國薰為專案室主持人，且委由漢翔管顧公司之徐振銘任專案室主任、陳夢翔任專案室承辦人、洪進煌任專案室品管經理、傅健生則任非破壞檢測部門領班，負責率領非破壞檢測小組執行X-ray 檢測已如上述，被告嗣於95年11月1 日即已知悉原告與漢翔管顧公司於履約之際有偽造履約相關文件之情形，被告並於96年8 月1 日以昇輜字第0960005650號函作成將原告刊登政府採購公報予以停權處分，其處分理由已明白載明「旨揭採購案，因貴公司（按即指原告）執行本案X 光檢測時逕私自以渦電流檢測方式取代，卻於登錄資料（BLIMS ）之349 表『修護資料蒐集記錄』內填註『執行X 光檢測情形良好』，明顯涉及偽（變）造履約文件，而有本法第101 條第1 項第4 款之情形」等語。嗣雖因原告提出異議，經被告以97年2 月5日備採履驗字第0970001111號函撤銷上揭被告96年8 月1日昇輜字第0960005650號函之停權處分（見本院卷二第12頁），且於96年12月間再作成將漢翔管顧公司刊登政府採購公報之停權處分，並繼而於97年2 月13日發布公告正式將漢翔管顧公司刊登於政府採購公報予以停權（見申訴卷可閱覽部分第113 頁），由上歷程亦可知，被告於96年12月間對漢翔管顧公司作出停權處分，至遲於97年2 月13日正式將漢翔管顧公司刊登政府採購公報之時，即已完成行政調查，而應自該時即起算3 年之裁處時效期間，期間至100 年2 月13日即告屆滿，而被告遲至100 年10月17日始對原告作出停權處分，亦已逾3 年裁處時效期間。實則，本件即或如被告所辯稱，其內部有進行內部行政調查之必要，亦應自其於95年11月1日知悉原告可能涉及偽造履約相關文件時起算3 年時效期間，蓋如未如此解釋，而聽任被告所主張應待其完成行政調查，始得起算時效期間，則應自何時始得起算對原告作成停權處分之3 年時效期間起算點，將完全得任由被告掌控，原告則將處於完全無法預知被告何時將完成行政調查，已不得再主張將其刊登政府採購公報加以停權之不安狀態中，殊非行政罰法第27條第1 項規定3 年之裁處時效期間，以維護法律秩序之安定性，及保障人民正當合理之信賴之立法意旨。是即或有被告所稱進行行政調查之必要，於理亦應包含於上開自知悉時起算之3 年除斥期間內，亦即被告應自95年11月1日知悉原告可能涉有偽造履約相關文件之情事，於3 年之裁處時效期間內，完成其行政調查工作，並據以於期間內作成停權之處分，始合於法律之規定。

㈤、被告雖再辯稱依行政罰法第27條第3 項規定，及最高行政法院100 年度判字第678 號與本院99年度訴字第1206號等判決意旨，經刑事審判獲無罪判決者，裁處權時效並未消滅，若係獲有罪判決者，因刑事審判程序因較行政調查程序更為慎重，依舉輕明重法理，裁處權時效更無先行消滅之理，應仍可於有罪判決確定時起算裁處權時效云云。然查，被告所舉行政罰法第27條第3項係規定「前條第二項之情形，第一項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。」衡諸行政罰法第26條第1 、2 項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」可知行政罰法第27條第3 項所規範者，係因該法第26條第1 項規定本於一行為不二罰之法律原則，乃規定一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之，即不再追究其違反行政法律之義務違反行為之行政責任。但如其遭追訴之刑事處罰嗣經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，則因是否另涉違反行政法上義務行為應予裁罰之問題，乃另外規定得另行裁處之，而因當時未依違反行政法義務規定予以裁罰乃因法條明定一行為不二罰所致，並非行政機關怠於行使其裁處權限而來，故乃於第27條第3 項明定此種例外情形，得例外自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算其3 年之裁處時效期間，自不得反予推論於非屬一行為不二罰之本案情形，應待有罪判決確定後始起算3 年之裁處時效期間，故被告上開辯稱，自無可取。

㈥、被告雖復辯稱立法院交通委員會已於101 年11月29日決議將採購法修正草案第101 條提報院會審查，該草案已規定採購法第101 條第1 項第4 款所定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」如機關依判決結果認有該款情事者，應自判決確定之次日起算3 年時效期間，據而主張其作成系爭原處分將原告加以停權並無逾越行政罰法第27條第1 項所定3年之裁處時效期間云云。惟查，被告所舉之上揭修法草案，猶在立法院交通委員會審查階段，並未完成立法程序，將來是否確如立法委員所提草案立法通過，實未可知，於本件實無適用餘地，故被告上揭陳稱，洵非可採。

六、綜上所述，本件原處分顯然已逾越行政罰法第27條第1 項所定3 年時效，於法自有未合，應予撤銷，被告異議處理結果及申訴審議判斷，未予糾正，亦有未合。原告起訴請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為有理由，爰將原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均予撤銷，以符法制。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭