臺北高等行政法院判決

101年8月7日辯論終結

原告

巨筑營造股份有限公司

代表人

潘建邦（董事長）

訴訟代理人

陳雅珍 律師

被告

臺北市政府工務局水利工程處

代表人

施建旭（處長）住同上

訴訟代理人

黃旭田 律師

　吳明蒼　律師

　許嘉容　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年3 月21日訴100039號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告（原機關名稱為臺北市政府工務局養護工程處，於民國95年8 月變更為臺北市政府工務局水利工程處）之代表人於起訴時為黃治峯，訴訟繫屬中遞次變更為劉國銘與施建旭，業據渠等具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告前於95年間參與被告依政府採購法辦理之「95年度再生熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等三項」、「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等五項（北區）」及「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等五項（南區）」等3 採購案（以上合稱系爭採購案）之投標，上開採購案於95年3 月7 日開標，分別於同月8 日及10日公告決標，被告發還上開押標金予原告後，因參酌臺灣臺北地方法院檢察署檢察官96年度偵字第1323、17087 及18688 號追加起訴書及臺灣臺北地方法院96年度訴字1624號刑事宣示判決筆錄所載犯罪事實，認定原告之代表人於參與系爭採購案投標，因執行業務涉有政府採購法第87條第4 項意圖影響決標價格或獲取不當利益，以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，該當於行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋所認定有影響採購公正之違反法令行為，符合系爭採購案招標文件即臺北市政府工務局養護工程處工程、財務、勞務採購投標須知第13點第1 項第8 款規定追繳押標金之情形，乃依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第13點等規定，以被告100 年11月4 日北市工水工字第10061576600 號函（下稱原處分）命原告繳回已發還之押標金新臺幣（下同）382 萬元。原告不服，循序提出異議，經被告處理結果，決定維持原處分，原告復提起申訴審議亦經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

㈠被告101 年1 月6 日提出之「臺北市政府工務局養護工程處工程、財物、勞務採購投標須知」是否為系爭採購案招標當時之投標須知，原告表示爭執，被告應就此部分事實負舉證責任；且前開投標須知第13點第1 項第8 款係載明「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。及前項第㈧款所稱違反法令之行為，依行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號令，認定如下：㈠投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。㈡押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。㈢投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。㈣廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。㈤其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」等語，足見原處分係以該採購投標須知第13點訂有政府採採購法第31條第2 項各款關於押標金沒收或追繳之事由，但本件非屬前開前開投標須知所列舉之影響採購公正之違反法令行為之事由，自不得憑以追繳押標金。

㈡行政院公共工程委員會（88）工程企字第8820687 號函謂：「押標金是否沒收或追繳，須招標機關於招標文件中載明上述各款事由，若未記載，則縱然廠商有政府採購法第31條第2 項之各款情事，招標機關仍不得予以沒收押標金。至若招標機關於招標文件自行增列本條項所無之規定，即不得據為沒收押標金之依據。」、行政院公共工程委員會（89）工程企字第89016272函復謂：「政府採購法第31條第2 項規定，若未於招標文件明定者，不得逕依該項規定不發還押標金。」從而，前開之招標文件亦未約定「公司代表人因執行業務涉有政府採購法第87條第4 項之情形，應追繳押標金」，故被告依政府採購法第31條第2 項規定認定原告涉有政府採購法第87條第4 項之情形，而認為應依據系爭採購案投標須知第13點第1 項第8 款規定予以追繳押標金，實屬無據。

㈢原處分屬裁罰性之不利處分，依其說明、附件及臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決可知，系爭採購案均屬95年之工程，如有違反行政法上義務，該行為終了時點皆為95年間，且被告收受前開臺灣臺北地方法院刑事判決及檢察官起訴書之前，與本件相關之臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號刑事判決及其起訴書早已敘及相關之事實，被告所屬人員，上自副總工程司，下至監工及約聘技師，均早已收受賄款，顯屬已知悉本件圍標情事；被告所為追繳押標金之處分屬裁罰性不利處分之行政罰，不僅未見被告就其收受之日期提出任何證明，且其事實上於更早95年5 月12日臺灣臺北地方法院檢察署檢察事務官會同被告人員進行鑽心取樣時即已經知悉，故被告遲至100 年11月4 日始為裁處，已逾5年之時效，實屬違法，應予以撤銷等語。並求為撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷。

四、被告答辯略謂：

㈠原處分依政府採購法第31條第2 項及行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函，認定原告違反政府採購法第87條第4 項規定，應追繳押標金，洵屬適法：

⒈觀之臺北市政府工務局養護工程處工程、財務、勞務採購投標須知第13點第1 項第8 款之規定，可知被告確已有將政府採購法第31條沒收或追繳押標金事由明確載於招標文件中，自符合行政院公共工程委員會（88）工程企字第8820687 號函釋所認定之情形；且被告於招標公告亦載明投標須知為招標文件之一部分，原告參與投標，未對契約草稿、投標須知及其他相關招標文件於法定期間內提出異議，無從事後再臨訟藉詞諉稱不知。

⒉行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函及94年3 月16日工程企字第09400076560 號函分別釋明：「如貴會發現3 家廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一者，或其人員涉有犯本法（即政府採購法）第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳」與「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳」等語。可知廠商或人員涉犯有政府採購法第87條之罪者，即屬於同法第31條第2 項第8 款之情形。復參照最高行政法院100 年1703號判決已闡釋：「行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函及94年3 月16日工程企字第09400076560 號函……是行政院公共工程委員會已依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權規定，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之情形」等意旨甚明。可見行政院公共工程委員會上開2 份函釋皆屬主管機關就政府採購法第31條第2項第8 款所為之通案解釋，各級行政機關自得援引作為判斷之基準。

⒊參照最高行政法院100 年度判字第1985號判決意旨，可知政府採購法第31條第2 項第8 款「經主管機關之認定」係指主管機關應作成通案之解釋，而非就具體個案為逐一之認定，而觀之臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決載稱：「一、主文：……袁耕民……潘隆雄……共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格之競爭，各處有期徒刑壹年……。」「巨筑營造股份有限公司，其廠商之代表人，因執行業務，犯政府採購法之罪，共貳罪，各科罰金新臺幣陸拾萬元……」「……潘隆雄係北鉅營造股份有限公司……巨筑營造股份有限公司……之實際負責人，袁耕民於94年間起加入上開公司之實際經營……」「臺北市養工處部分……⒌另於95年間，湯憲金（代表建誠瀝青）、羅金泉（代表三峽瀝青）、潘隆雄（代表巨筑公司）、袁耕民（代表巨筑公司），復基於前開意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，於如附表4 之標案『即「95年度再生熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等三項採購案」、「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等五項（北區）」、「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青混凝土、標線、瀝青黏層等五項（南區）」』，由羅金泉支付昌隆瀝青70萬元、建誠瀝青70萬元、湯憲金個人150 萬元（以上均由湯憲金領取）、巨筑公司50萬元（由袁耕民代表領取），而約定不為價格之競爭，致該標案均由三峽瀝青得標。」「四、附記事項：……袁耕民應於民國97年12月5 日起8 個月內，向檢察官所指定之公益團體捐款新臺幣92萬元……潘隆雄應於民國97年6 月23日起8 個月內，向檢察官所指定之公益團體捐款新臺幣180萬元」，顯見原告及其人員確有違反政府採購法第87條之行為，經檢察官起訴，並經法院審理後認定，業已有罪判決確定，足認原處分認定原告確有違反政府採購法第87條，依政府採購法第31條第2 項及行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函予以追繳已發還之押標金，洵屬適法。

㈡原處分並未罹於行政程序法第131 條規定之5 年消滅時效：

⒈參照法務部101 年3 月1 日法律字第10103101400 號函釋，可知行政機關追繳押標金之行為有行政程序法第131 條5 年消滅時效之適用，惟請求權時效應依個案情形判定，應自請求權可得行使時為起算之時點；而公法上請求權時效之起算點應自權利人「知悉」原告涉犯政府採購法第87條之事實時起算，亦據最高行政法院100 年度判字第1071號判決闡釋甚詳，且同法院100 年度判字第865 號判決、99年判字第1287號判決、99年度裁字第375 號裁定亦同此意旨。是原告主張系爭採購案皆為95年之工程，如有違反行政法上之義務，該行為終了時點皆為95年間，被告100年11月4 日始為行政罰之裁處，已逾5 年之時效云云，自不足採。

⒉原告雖主張被告於收受臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決及該案起訴書以前，臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號刑事判決及其起訴書早已敘及本件之事實，故被告遲至100 年11月4 日始為行政罰之裁處，已逾5年之時效期間云云。惟臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號刑事判決係於99年8 月6 日宣判，而該案起訴時，承辦檢察官並未將前揭起訴書送達被告，且被告係自96年10月29日收受臺灣臺北地方法院檢察署檢察官96年度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號移送併辦意旨書後，始知悉原告及所屬人員涉犯政府採購法第87條之罪，業已偵查終結並追加起訴原告，有前揭移送併辦意旨書記載「臺北市政府工務局水利工程處96.10.29」等語可證，並有被告於96年10月31日北市工水工字第09664384700 號函請該署於第一審判決後提供判決書俾憑辦理後續事宜之函文可稽，益見被告確係於96年10月29日後始查知上情。是以，原告涉犯政府採購法第87條之事實，應以96年10月29日作為5 年時效之起算日，則被告於100 年11月4 日為追繳押標金之原處分，並未逾行政程序法第131 條所定之5 年時效期間等語，並聲明求為駁回原告之訴。

五、本件兩造爭執要點如次：

㈠原告是否有政府採購法第32條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之應予追繳已還押標金情形？

㈡被告作成原處分時，是否已逾法定時效期間？

六、本院判斷如下：

㈠按政府採購法第32條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」次按系爭採購案招標文件即臺北市政府工務局養護工程處工程、財務、勞務採購投標須知第13點第1 項第8 款規定：「本機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。因故停標、流標、或其他原因，致證件封未予開封審查，由廠商自行剪開標封取出押標金領回。投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」又按行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋及96年7 月25日工程企字第09600293210 號函釋分別略謂：「……如貴會發現該3 家廠商有本法（註：指政府採購法，以下同）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳……。」「該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競爭之情形，如有而依本法第48條第1 項第2 款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定認定該等廠商押標金應不予發還……。」揆諸政府採購法第1 條之規定，可知政府採購法之立法目的，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質。是以，各投標廠商間約定不為競標，而由其中特定廠商得標，明顯違背公平競爭程序，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序取得優良之得標條件，並確保、提昇採購品質之目的，自屬足以影響採購公正之行為，此徵之政府採購法第87條第4 項將此種行為評價為犯罪，予以禁絕，且同法第101 條第6 款復明定凡犯此罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即列為刊登政府採購公報之除權處分對象可明。是以行政院公共工程委員會本於政府採購法第31條第2 項第8 款規定之授權，通案認定意圖影響採購結果或獲取不當利益，而以協議方式使廠商不為價格競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未悖離政府採購法之旨趣，自得予以適用。

㈡經查：本件原告參與被告辦理之系爭採購案件，並繳交押標金382 萬元，該採購案於95年3 月7 開標，而分別於同年月8 日及10日公告決標，被告原已發還該押標金予原告，嗣因參酌臺灣臺北地方法院檢察署檢察官96年度偵字第1323、17087 及18688 號追加起訴書及臺灣臺北地方法院96年度訴字1624號刑事宣示判決筆錄所載犯罪事實，認定原告之代表人於參與上開採購案投標，因執行業務涉有政府採購法第87條第4 項意圖影響決標價格或獲取不當利益，以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，乃依據政府採購法第31條第2 項第8 款、行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋及系爭採購案招標文件即臺北市政府工務局養護工程處工程、財務、勞務採購投標須知第13點第1 項第8 款等規定，作成原處分命原告繳回上開已發還之押標金，原告不服，循序提出異議及申訴，經被告處理結果，決定維持原處分，復經申訴審議判斷駁回其申訴等情，為兩造所不爭執，並有卷附系爭採購案公開招標公告（見申訴審議卷第139 至148 頁及本院卷第155 至164 頁）、投標須知（見申訴審議卷第272 至292 頁）、決標公告（見本院卷第206 至220 頁）、系爭採購案採購契約（見本院卷第165 至167 頁、第178 至181 頁及第192至195 頁）、臺灣臺北地方法院檢察署檢察官96年度偵字第1323、17087 及18688 號追加起訴書（見申訴審議卷第192至207 頁）、臺灣臺北地方法院96年度訴字1624號刑事宣示判決筆錄（見本院卷第47至62頁）、原處分（見本院卷第63、64頁）、被告100 年12月2 日北市工水工字第10063756200 號異議處理結果函（見本院卷第66至67頁）及臺北市政府101 年3 月21日訴100039號申訴審議判斷書（見本院卷第14至19頁）等件可稽，堪予認定。

㈢原告雖以上開情詞主張其行為不該當政府採購法第32條第2項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」情形云云，然查原告於95年間參與系爭採購案招標時，其當時之實際負責潘隆雄與實際經營人袁耕民共同意圖影響決標價格並獲取不當利益，由另一參與投標廠商三峽瀝青股份有限公司負責人羅金泉交付原告50萬元（由袁耕民代表領取）及其他參加投標廠商若干元，而約定不為價格之競爭，致系爭採購案均由三峽瀝青股份有限公司得標，而觸犯政府採購法第87條第4 項、第5 項之罪等情，已據羅金泉、潘隆雄及袁耕民分別於刑事案件偵查中及法院審理中自白在卷，並經檢察官起訴及法院判決罪刑確定在案，有前揭檢察官追加起訴書及法院刑事宣示判決筆錄可按，足認屬實。揆諸原告之實際執行上開採購案投標事務之人，與其他投標廠商共同約定不為競標，顯該當前引行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋及96年7 月25日工程企字第09600293210 號函釋所認定之「有影響採購公正之違反法令行為」情形。再者，本件被告辦理系爭採購案之招標，已於前揭投標須知第13點第1 項第8 款明定投標廠商有「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，亦有該投標須知在卷可憑。又原告雖復爭執上開投標須知不能證明係屬系爭採購案之招標文件云云，然參諸上開投標須知係由臺北市政府以94年5 月5 日府工三字第09403826600 號函頒行，該文件復冠以全稱「臺北市政府工務局養護工程處（被告辦理招標時之機關名稱）工程、財務、勞務採購投標須知」，被告並於公開招標公告網頁載述招標文件包括投標須知，請參加投標廠商應自行上網詳閱，如有疑義或認為違反法令者，自公告日起10日內以書面向被告提出等語，此觀諸前揭投標須知及公開招標公告可明，而原告係自網站查閱並參與投標等情，亦據其陳明在卷（見本院卷第47頁），則其參與投標後，始終未其對投標須知有何疑義或請求釋疑，迄提起本件訴訟後，始徒托空言否認上開投標須知，委無足取。至於原告主張其行為非屬於系爭採購案投標須知第13點第2 項規定之情形乙節，惟稽之系爭採購案之投標須知第13點第2 項乃規定：「前項第㈧款所稱違反法令之行為，依行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號令，認定如下：㈠投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。㈡押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。㈢投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。㈣廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。㈤其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」揆其文義僅宣示行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號令已再就該5 種違規行為認定係屬違反法令之行為，促請廠商注意，不能解為廠商如有其他經行政院公共工程委員會認定屬於政府採購法第31條第2 項第8 款規定之違反法令行為者，其所繳納之押標金，仍予以發還或毋庸追繳。

㈣揆諸政府採購法第30條第1 項前段及第31條之規定旨趣，足見押標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，職是之故，辦理招標機關要求廠商參與投標須繳納押標金，乃屬避免廠商有不當或違法之行為之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於廠商如有法定不當或違法行為，得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，性質上屬於「管制性不利處分」，核與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁有殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98 年 度裁字第2704號裁定意旨參照）。是以被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但非屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第27條關於時效期間規定之適用。又追繳押標金之不利處分，為招標機關行使其公法上財產請求權，自應適用行政程序法第131 條第1 項、第2項 規定之5 年時效期間，而消滅時效則應自請求權可行使時起算，此參照民法第128 條之規定可明，且須權利人知悉其得行使權利之狀態，時效期間始能起算（最高法院63年臺上字第1885號判例及91年度臺上字第1312號判決意旨參照）。是本件被告於95年3 月間系爭採購案開標，發還押標金予原告時，既仍不知悉原告有政府採購法第32條第2 項第8款規定之情形，自無從對原告行使追繳押標金之公法上請求權，而被告係於96年10月29日因接獲臺灣臺北地方法院檢察官檢送該署檢察官96年度偵字第1323、17087 及18688 號移送併辦意旨書，依其所載犯罪事實始知悉原告有上開應予追繳押標金之情事，有卷附被告簽收該移送併辦意旨書之日期戮記可憑（見本院卷第89頁），則被告於100 年11月4 日作成原處分對原告追繳已發還之系爭採購案押標金382 萬元，且於同月8 日合法送達原告，顯未罹於時效消滅。原告雖謂：臺灣臺北地方法院95年度矚訴字第2 號刑事判決及其起訴書已敘及被告所屬人員早已收受賄款等事實，被告顯已知悉本件圍標情事，且早在95年5 月12日臺灣臺北地方法院檢察署檢察事務官會同被告人員進行鑽心取樣時亦可認其已經知悉上開圍標情事云云，然被告人員有收受得標廠商賄款及得標廠商施作工程可疑有偷工減料之情事，尚無法推定原告即有參與圍標之行為，自不能憑認被告於當時即知悉得對原告行使追繳押標金之請求權，是原告此部分主張，核與事證不符，委無足採。

七、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，審議判斷決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭