臺北高等行政法院判決

101年9月27日辯論終結

再審原告

法務部

代表人

曾勇夫（部長）住同上

訴訟代理人

張紜瑋

再審被告

邱秀雲即文祥堂

訴訟代理人

鄭植元 律師

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，再審原告對本院中華民國100 年4 月28日99年度訴字第2176號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：再審被告以訴外人熊○○自民國96年7 月13日起係○○○政府社會處（下稱社會處）處長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱迴避法）第2 條所定之公職人員，其配偶即再審被告，係屬同法第3 條第4 款所定之關係人，依同法第9 條規定，再審被告於熊○○任職社會處處長期間，不得與熊○○服務之機關為買賣之交易行為，惟再審被告仍自96年7 月至99年3 月間，陸續與○○○政府為買賣之交易行為，實際交易金額為新臺幣（下同）3,736,189 元，違反迴避法第9 條規定，乃依同法第15條規定，以99年5 月18日法利益罰字第0991105293號處分書（下稱原處分）處以交易行為金額1 倍之罰鍰3,736,189 元。再審被告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第2176號判決（下稱原確定判決）：「原處分罰鍰金額超過新臺幣635,226 元部分，暨該部分訴願決定均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔五分之一，餘由被告負擔。」再審原告猶不服，提起上訴，經最高行政法院101 年度裁字第1386號裁定上訴駁回在案。嗣再審原告以原確定判決除駁回原告（即再審被告）其餘之訴駁回及訴訟費用由原告（即再審被告）負擔五分之一部分外，本於行政訴訟法第273 條第1項第1 款之事由，提起再審之訴。

二、再審原告主張：

㈠原確定判決理由略以：再審原告闡明迴避法第9 條「服務機關」之98年6 月6 日法政字第0981103667號函（下稱再審原告98年6 月6 日函）於本件適用尚有疑義；再審原告於92年11月14日法政決字第0921119675號函（下稱再審原告92年11月14日函）釋曾針對「兼職機關」有限縮解釋之標準，認本件公職人員「服務機關」之認定，再審原告應以同一標準限縮適用；對於本件再審被告與社會處以外其他單位進行採購交易，○○○政府政風處已初步審酌認似不足認為成立，再審原告未附理由即為裁罰決定；原處分未審酌公職人員有無行使不當手段致○○○政府受損害而該當3,100,963 元（即社會處以外之其他內部單位與再審被告交易金額）之罰鍰比例，有裁量權濫用及違反比例原則等事由，撤銷罰鍰金額超過63 5,226元之原處分與該部分之訴願決定。惟原確定判決所認理由，其適用法規顯有錯誤，分述如下。

㈡按迴避法之立法目的係在促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，其立法精神即在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，該法第9 條之立法背景，係考量我國中央及地方公職人員，尤其是渠等之近親屬標攬公共工程及與政府機關交易之情況嚴重，為防範公職人員或其近親屬憑恃公職人員在政府機關位居要職所擁有之職權、職務或影響力，一方面因為資訊的不對等或特殊的身分關係，取得較一般人更優越的締約機會與條件，另一方面則期待或利用此種特殊之身分關係在與政府機關交易的締約、履約等各階段獲取一般人無法獲得之通融、方便，甚至因而影響干擾政府機關承辦人員正常公務的處理與判斷，故立法禁止迴避法之公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，以期破除民眾與公部門交易時喜於利用「門神」之徇私文化，確立官商分流，杜絕不當勾結致生利益輸送之可能。因此，只要公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，即為迴避法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益（即獲得與政府機關進行交易之機會）為前提要件，業經最高行政法院96年度判字第1121號判決、101 年度判字第604 號判決、101 年度裁字第749 號裁定、鈞院93年度訴字第3323號判決、100 年度訴字第143 號判決、100 年度簡字第736 號判決及100 年度簡字第425 號判決等所肯認，原確定判決卻以原處分未審認熊○○有無使用不當手段致○○○政府與再審被告進行3,100,963 元之買賣交易乙情為不當，實則熊○○有無使用不當手段致社會處以外之其他內部單位與再審被告交易，非迴避法第9 條之構成要件，亦非決定裁罰金額依法應審酌之內容，倘熊○○確有使用不當手段之情事，係其本身有無違反同法第7 條禁止圖利規定之問題，原確定判決顯然誤認該法第9 條之處罰對象及構成要件，適用法律顯有錯誤。

㈢再審原告92年11月14日函所指，公職人員如在兼職機關之職務係迴避法規範之對象，因其所為同意、否決、決定、建議、提案、調查等行為，均對兼職機關之執行決定有所影響，故其職務縱係兼任，為避免外界對是否致生利益輸送有所質疑進而造成對政府施政、決策之不信賴，其本人或關係人對於兼職機關之交易行為自有迴避必要，故迴避法第9 條所稱公職人員「服務之機關」，亦包含公職人員兼職之機關。該函所闡明者係針對公職人員於兼職機關之職務合於迴避法規範對象（即具有應申報財產身分）者，即屬主管級以上之具有參與決策或決定權限之人員，其對於兼職機關之業務具有影響力，也因而在其本人或關係人與其兼職機關進行交易時，具備成為「門神」之條件與份量，如容認此種交易之進行，將與該法之立法目的及第9 條禁止關係人交易之規範意旨嚴重扞格，有禁止其本人或關係人與其兼職機關為交易行為之必要，故解釋該法第9 條所稱服務機關尚包括兼職機關在內，要非限縮公職人員須在兼職機關有同意、否決、建議、提案、調查等行為者，方有前揭禁止規定之適用；且該函釋所指係兼職機關，本件關係人交易對象則係熊○○服務之○○○政府，二者之事實不同，非得一概而論，再審原告更無推翻既定且經多則司法裁判所肯認之見解，違反迴避法第9條之規定，限縮必須在公職人員業務有涉及且有同意等監督行為之情況下始受禁止關係人交易之限制，原確定判決明顯誤認前揭函釋之真意，並執此指摘原處分此部分未限縮解釋之裁量係濫用權力，適用法規亦有違誤之處。

㈣迴避法第9 條既稱「服務之機關」，而機關依同法第4 條第3 項係包括「政府機關、公立學校、公營事業機構」，依法條文義，○○○政府即為政府機關。又依中央行政機關組織基準法第3 條規定，「機關」係就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織；「單位」則係基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織；地方制度法第62條第2 項、第3 項則規定，縣（市）政府之組織，由內政部擬定準則、縣（市）政府一級單位定名為處，又內政部所訂之地方行政機關組織準則第15條第1 項規定：「縣（市）政府一級單位為處。」而現行之○○○政府組織自治條例第5 條第1 項規定：「本府設下列各處，分別掌理有關事項：……八、社會處：……。」準此，熊○○係擔任社會處處長，為○○○政府內部之一級單位而非獨立之政府機關，故熊○○服務之機關即為○○○政府。再審被告與社會處以外之其他內部單位之買賣交易，法律效果均是歸於○○○政府，原處分就此部分認亦違反迴避法第9條規定，於法並無不合，再審原告98年6 月6 日函認該法第9 條所稱公職人員「服務之機關」，應以支領俸給之來源而定，而非以其服務單位定之，係遵法解釋，適用上更無原確定判決所謂：「核定薪俸支給標準之上級機關是否亦屬來源之一？……不得與該核定之上級機關為買賣等交易行為？」之疑義。既然我國行政組織對於「機關」與「單位」已有明確之區別，原確定判決未說明為何於本件應不適用之理由，不無判決理由不備之處，且將「機關」限縮為公職人員服務任職之內部單位，明顯混淆我國行政組織中「機關」與「單位」之區別，此一違誤影響法制甚鉅。

㈤原確定判決又以○○○政府政風處99年3 月31日縣政申字第09900025540 號函所提：「公職人員利益衝突迴避法第9 條……本條所稱之機關，就廣義泛指本府，抑或狹義僅及於受熊處長直接指揮監督之社會處本身，尚難以認定。然本處認為，熊員雖為本府一級單位主管，惟似不足以其職務上之權力、機會或方法，影響社會處以外其他單位之採購行為。」係屬對再審被告有利之情節，原處分未說明不採信之理由即為裁處之決定，有裁量怠惰之違法云云。然「機關」與「單位」之區別及界定，在我國行政組織之法制上並無任何疑義不清之處，迴避法之立法目的、法條架構、體例與該法第9條文義均彰彰甚明，業如前述，前揭○○○政府政風處函所稱：「……熊員雖為本府一級單位主管，惟似不足以其職務上之權力、機會或方法，影響社會處以外其他單位之採購行為。」係熊○○有無違反迴避法第7 條之認定，該處卻將此解讀為社會處以外之其他內部單位與再審被告之買賣交易係迴避法所許，係片面曲解誤認所致；況且，同法第19條定有裁罰之管轄機關，該處見解縱有違誤，於再審原告認定上並無影響，原確定判決對於迴避法關於管轄機關之規定亦有違誤。實則再審被告在94年12月28日前係熊○○負責經營之獨資商號，嗣後變更為熊○○之配偶即再審被告為負責人，熊○○於95年3 月16日以機要職擔任社會處處長後，再於96年7 月13日經政務職任用為社會處處長，迄99年3 月間，與社會處以外之其他單位進行數十次之交易行為，交易金額由140 元至9 萬元不等，均屬未達公告金額十分之一而無庸依政府採購法公開招標、比價等程序而可直接洽購之小額採購案件，但短短2 年餘，竟累積交易金額高達3,100,963 元，在價值非鉅的文具用品交易中可達到平均每月近10萬元金額，已有採購對象異常集中之現象，參以熊○○係機要職進用、政務職任命之○○○政府一級單位主管，對於該府之重要決策甚至參贊機要事務，當有一定程度之影響力，參諸上開所述迴避法之立法目的與規範意旨，此正是該法第9 條所欲規範限制之情形無訛，倘謂再審原告應依該法立法目的限縮解釋在公職人員服務之內部單位始受禁止交易規定的限制，容許其他不相隸屬卻有業務公誼往來之單位可與一級單位主管之關係人進行交易，不啻宣示大開關係人與政府機關交易之後門，該法冀望透過高額罰鍰遏阻利用裙帶關係，以建立官商分流之正常交易往來機制之目的將無異緣木求魚。原確定判決疏而未察，認再審原告此部分之罰鍰決定違反法律授權目的，適用法規顯屬錯誤。

㈥綜上所述，原確定判決就再審原告之原處分超過635,226 元及該部分訴願決定均撤銷之認定，適用法規確有違誤。爰聲明求為判決原確定判決除原告（即再審被告）其餘之訴駁回與訴訟費用由原告（即再審被告）負擔五分之一部分外，均廢棄；就上開廢棄部分，駁回再審被告之訴；再審及前一、二審之訴訟費用均由再審被告負擔。

三、再審被告則以：

㈠再審原告提起本件再審之訴，所主張之事由均已於上訴程序中主張之，依行政訴訟法第273 條第1 項但書之規定，本件再審之訴不合法：

⒈按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……」行政訴訟法第273 條第1 項但書定有明文。

⒉次按「再審乃對於確定終局判決之非常救濟手段，是其起訴程式有極嚴格之要求，以避免濫訟；且其旨在補上訴制度之窮，基此，其提起須以當事人未於上訴程序主張其事由，或因不可歸責於己之事由而不為主張者為限；是以，行政訴訟法第273 條第1 項但書明定：『有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……。』有違上開規定者，乃為起訴不合法，依同法第278 條第1 項規定，行政法院應以裁定駁回之。」「……經核聲請人聲請狀內表明之再審理由，無非說明其對於前訴訟程序確定裁判不服之理由，以及為前訴訟程序裁判所不採之主張，或重申其一己之法律見解，而對於原確定裁定認其未具體敘明再審事由，以其再審聲請不合法予以駁回，究有如何合於行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定之具體情事，則未據敘明，尚難謂已合法表明再審理由，其再審之聲請為不合法，應予駁回。……」鈞院101年度再字第99號、最高行政法院101 年度裁字第1591號裁定可資參照。

⒊本件再審原告無非係主張再審原告就98年6 月6 日函之認定及解釋係適法解釋，原確定判決之認定有所違誤，及爭執原確定判決誤解迴避法第7 條及第9 條之區別等為理由，惟查，再審原告所提理由，均已於上訴程序中主張，其於上訴程序中始終僅係重申其所主張之法律見解，未具體指摘原確定判決有何違誤之處，不符行政訴訟法第243 條第2 項上訴第三審之規定，而經最高行政法院101 年度裁字第1386號裁定上訴不合法駁回在案，理由中清楚載明：「上訴人無非重述其在原審提出而為原審所不採之主張，或重申其一己之法律見解，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2 項所列各款之情形，尚難認已對原審判決對上訴人不利之部分如何違背法令已有具體之指摘。」

⒋細觀再審原告所提再審之訴之理由，實與其上訴理由相仿，既再審原告已於上訴程序中主張上開事由，即不得再以此作為提起再審之訴之理由，因此，本件再審原告所提起之再審之訴，顯不合法。另再審原告雖提出原確定判決中再審被告之交易情事，惟該部分係屬原審法院所已為之事實判斷，而原確定判決亦就此詳為說明，實非原確定判決有何適用法律不當之層次。此外，再審原告亦知此一情事，其未於上訴程序中主張，依行政訴訟法第273 條第1 項但書規定，仍非提起再審之訴之事由。由此足見，再審原告並無行政訴訟法第273 條第l 項本文所列之事由存在，所提再審之訴自不合法。

⒌退步言，本件再審之訴之理由，再審原告仍係主張其於原確定判決中主張之法律見解，並未具體指摘原確定判決適用法令有何違誤之處，依上開最高行政法院之裁判見解，本件再審之訴，顯不合法。

⒍基上，再審原告之所提再審理由，業於上訴程序中主張之，或有知其事由卻疏未主張，且未具體指摘原確定判決之論述內容有何適用法令不當之處，故本件再審之訴應不合法。

㈡原確定判決已清楚載明，再審原告98年6 月6 日函為對個案之解釋，不得作為再審原告為原處分之依據，故再審原告此部分之爭執，並無理由：

⒈查原確定判決係謂：「……該函釋之服務機關指台灣電力股份有限公司，然該公司為獨立之公司組織，各分公司或事業處均在該公司管理範圍內，以公職人員受領薪俸來源，或可認定為『服務之機關』，惟如係核定台電公司薪俸支給標準之上級機關，是否亦屬來源之一？受核定機關之公職人員之關係人是否即不得與該核定之上級機關為買賣等交易行為？自有疑義。」清楚說明再審原告98年6 月6日函之內容至多僅解釋如係「獨立之公司組織，各分公司或事業處均在該公司管理範圍內，以公職人員受領薪俸來源，或可認定為『服務之機關』」，並未解釋受核定機關之公職人員之關係人是否即不得與該核定機關之上級機關為買賣等交易行為，亦即該函釋至多僅解釋如公司組織般之服務機關如何認定，但並未解釋禁止為買賣等交易行為之範圍為何，故再審原告援引該函釋並不足以作為原處分裁罰之依據。惟再審原告所提之再審理由，並未就原確定判決質疑該函釋不足以作為裁罰依據之判決理由為指摘，並具體指出有何違背法令，故本件再審之訴顯非適法，亦無理由。

⒉退步言，再審原告主張依98年6 月6 日函得作為認定公職人員服務單位之依據，惟依該函釋之內容可清楚知悉該函釋僅係針對如台電公司之公司組織內部公務員服務機關之認定為解釋，並不得擴張作為與該函釋事實無涉之行政機關內部公務員如何認定為服務機關，換言之，該個案解釋並無通案適用之效力。再者，就本件而言，再審被告配偶之服務機關並非係如台電公司之公司組織，故本件與該函釋並無相似之基礎事實，再審原告自不得援引該函釋作為原處分裁罰之依據，此亦為原確定判決所採認，惟再審原告不論在上訴程序或於本件再審之訴中，均有誤認原確定判決理由之論理，故其提起本件之再審之訴自無理由。

㈢原確定判決係以再審原告所為之裁罰違反比例原則，且未調查對再審被告有利之情節，違反行政程序法第7 條及第9 條之規定，而有濫用權力之違法，惟再審原告仍未爭執於此，是本件再審之訴並無理由：

⒈原確定判決先行解釋行政處分做成時，應審酌對當事人有利之事實，並應受比例原則之拘束，理由謂：「……（二）按行政程序法第7 條明定：『行政行為，應依下列原則為之：一採取之方法應有助於目的之達成。二有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』、第9 條規定：『行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。』……。次按……『行政機關所作成之行政處分須適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，否則，即屬濫用權力之違法』（最高行政法院95年判字第1115號判決、84年判字第2698號判決參照）。準此，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的，且應依比例原則，就立法目的與個案情形比較，作出妥適決定，並就當事人有利及不利情形一併注意，否則即有濫用裁量權之違法。」

⒉原確定判決再行涵攝本件事實，說明再審原告為原處分時有濫用權力之違法，理由謂：「……熊○○有無行使不當手段，致○○○政府受損害而該當3,100,963 元之罰鍰比例，被告就原告違反義務之行為程度與罰鍰處分間之比例關係，於原處分亦未予審認，則被告對於有利於原告之調查情節，及其裁量權之行使亦有違反比例原則之虞，而有濫用權力之違法。」

⒊是依前揭原確定判決理由，原處分被撤銷部分係因其在認定本件事實上未審酌對再審被告有利之事實，及未衡量違反義務之行為與裁罰間是否符合比例原則，而有濫用權力之違法。換言之，原確定判決係以再審原告違反行政程序法第7 條及第9 條規定為理由，撤銷原處分。原確定判決所援引之○○○政府政風處所提調查結果，係為說明原處分中確實未斟酌本件再審被告之配偶熊○○雖為社會處處長，惟其確實未於再審被告與○○○政府間之交易中，有任何參與或介入之情事存在，實際上各處室乃屬平行單位，本無影響之權益，且縱屬小額採購，亦需符合預決算核銷之規範，此均非熊○○所能干涉，而○○○政府政風處基於此一事實而為上開說明，益證再審原告確有未就當事人有利及不利情形一併注意之情事，而有原確定判決所指摘之濫用裁量權及濫用權力之違法。再審原告未爭執原確定判決適用前揭法令有何違誤，由此益證其仍未針對原確定判決所適用之法令予以爭執，故所提再審之訴確實不足以推翻原確定判決。

㈣綜上所述，再審原告並無行政訴訟法第273 條第1 項第1 款之再審事由，亦未具體指摘原確定判決如何違背法令，本件再審之訴實不合法，亦無理由。並聲明求為判決再審之訴駁回；再審訴訟費用由再審原告負擔。

四、經查：

㈠按「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」行政訴訟法第275 條第1 項定有明文。次按「對於高等行政法院判決提起上訴，而經最高行政法院認上訴為不合法以裁定駁回，對於該高等行政法院判決提起再審之訴者，無論本於何種法定再審事由，仍應專屬原高等行政法院管轄」最高行政法院95年度8 月份庭長法官聯席會議決議在案。本件再審原告以原確定判決有行政訴訟第273 條第1 項第1 款事由，提起再審之訴，揆諸上開法條，本院有管轄權，合先敘明。

㈡復按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤者。」行政訴訟法第273 條第1 項第1 款定有明文。所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由，改制前行政法院62年判字第610 號著有判例可資參照。又再審之訴，係對於原確定判決聲明不服之方法，其目的在於請求除去原確定判決之效力，惟判決因確定而產生其既判力，原則上法院及當事人均應受其拘束，自不許當事人事後任意予以爭執，故唯有具備法定重大瑕疵之事由時，且未曾為法院審酌者，始有重開訴訟程序之可能。故當事人如已依上訴主張其事由，其主張之當否自應由上訴審法院判斷之，殊難許其再援為對於確定判決提起再審之訴之事由；至於當事人知其事由而不為主張者，顯係可歸責於自己之過怠，自亦無許以再審之訴為救濟之必要，此即再審訴訟之補充性原則。

㈢查本件再審原告前述就再審被告之配偶熊○○於擔任社會處處長期間，再審被告與該社會處以外之○○○政府其他平行局、處，所為買賣交易行為，上開與社會處平行之其他局、處，再審原告認為是屬於迴避法第9 條所稱之公職人員服務機關範圍之各項主張，為本院原確定判決所不採，並已論述甚詳，且再審原告上述各項主張，屬一己之法律見解，對原確定判決究有何顯然違背法規，尚難謂有提出具體有力之指摘，所訴自不足採。

㈣況再審原告為佐證其主張，所援引之前述92年11月4 日函及98年6 月6 日函，於其之前不服原確定判決時，已依上訴主張其事由，並經最高行政法院認定其上訴不合法；其餘上訴未主張而再審理由有提及部分，經查分屬證據取捨之事實認定問題，以及屬再審原告上訴前已知且與判決是否違背法規無涉之事由，依前述再審訴訟補充性原則，自不得再援為再審之主張。又再審原告指稱原確定判決有不備理由之處，惟此屬可否上訴問題，尚不得執為再審事由。

㈤復查再審原告指摘原確定判決，無非一再說明其對於前訴訟程序確定裁判不服之理由，然此係其法律上見解之歧異，原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂原確定判決適用法規顯有錯誤之情形，自不合於行政訴訟法第273 條第1 項第1 款規定之要件。

㈥綜上說明，本件再審原告之各項主張，均無可採，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭