最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第604號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第604號

上訴人

福臨股份有限公司

代表人

張汪文慧

訴訟代理人

蔡鴻斌 律師

訴訟代理人

施旻孝 律師

被上訴人

法務部

代表人

曾勇夫

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國100年4月12日臺北高等行政法院100年度訴字第143號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人以張茂雄於民國98年間，係經濟部所屬臺灣電力股份有限公司(下稱臺電公司)核能安全處處長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第2條所定之公職人員，其弟張茂林、張茂盛及張茂林之配偶張汪文慧均屬其二親等內親屬關係，而張茂林及張茂盛分別自95年12月29日起至98年6月28日止，及自92年6月24日起至98年6月28日止擔任上訴人董事，張汪文慧曾任上訴人負責人，是上訴人為同法第3條第4款規定之關係人，自不得與張茂雄服務臺電公司，及受其監督臺電公司第一核能發電廠（下稱核一廠）、第二核能發電廠（下稱核二廠）為買賣等交易行為，惟上訴人卻於98年2月26日向臺電公司核一廠標得「電子式人員警報劑量器1,000支及計測讀示機26臺」採購案；同年5月6日向臺電公司核二廠標得「現場用空氣過濾器測漏裝置1套」採購案；於同年6月9日，向核二廠標得「手足偵測器7套」採購案，並均簽約及履約完畢結算金額共計新臺幣（下同）1,846萬3千元，違反利益迴避法第9條、第15條規定。被上訴人審酌核一廠採購案招標，上訴人違反行政法上義務應受責難程度尚非重大，依行政罰法第8條規定，免除此部分之處罰。另就上訴人與核二廠之交易行為，依利益迴避法第15條規定，以99年5月18日法利益罰字第0991105295號處分書（下稱原處分）處以該交易行為金額1倍之罰鍰計546萬3千元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。提起行政訴訟，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：（一）系爭核二廠二件採購案，核二廠已解約並沒收履約保證金，原處分認定事實顯有錯誤。（二）上訴人參與系爭二採購案投標前已善盡查證義務，招標機關（核二廠）之採購業務主管於招標前、後均肯認本案並無涉公職人員利益衝突迴避法爭議。更何況經濟部政風處（利益迴避法之執行單位）、臺電公司以至於核二廠在法務部作出98年6月6日函釋前，復無法確認上訴人是否係利益迴避法之關係人，足證上訴人參與投標時，主觀上確無違反利益迴避法第9條規定之故意與認知。（三）根據「目的性限縮解釋」、「合憲性限縮解釋」，利益迴避法第9條處罰規定應以「當事人因此獲致不法利得」為客觀處罰條件。系爭二採購案均依政府採購法規辦理，相關採購資訊、招標流程亦已充分揭露，一切公開、透明，上訴人亦未獲致不法利得，應無利益迴避法第9條規定之適用。（四）上訴人參與系爭二採購案勾選「投標廠商聲明書」時，確已謹慎查證，並曾向招標機關之採購業務承辦主管、廠長反覆確認，可見依當時客觀時空環境，上訴人在參與投標前，無從知悉利益迴避法之監督概念，上訴人既然不知利益迴避法所「禁止」之行為為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即未具備不法意識（違法性認識），依行政罰法第8條但書規定，應免除對上訴人之處罰，或依行政罰法第18條規定，從輕處分等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）臺電公司雖設有核能發電處及核能安全處等內部單位，然公職人員所服務之機關應以支領俸給之來源而定。本件公職人員張茂雄所服務之單位雖為臺電公司核能安全處，其薪俸係由臺電公司支給，臺電公司當屬其服務機關。上訴人與張茂雄服務臺電公司為營利之交易行為，已違反利益迴避法第9條所規定之要件。復按利益迴避法第9條所稱「受其監督之機關」，係指受該公職人員監督之機關。故公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人及其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為。上訴人係依公司法所成立之公司，理應設有專家顧問或專司處理法務之人員得以諮詢，若仍有疑義，尚可向臺電公司之主管機關經濟部或被上訴人詢明。（二）基於利益迴避法立法背景，只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非利益迴避法所許，非必以公職人員有利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果，方有適用。（三）原處分已衡酌上訴人於核一廠之採購案招標時，招標機關尚未將行政院公共工程委員會修正訂頒，增列利益迴避法規定為注意事項之「投標廠商聲明書範本」納為招標文件，致因不諳法令而觸法，且未發現違背採購規定之情事，違反行政法上義務行為應受責難程度尚非重大，援引行政罰法第8條之規定，免除此部分之處罰。另就其與核二廠之交易行為，已依利益迴避法第15條規定，處以該交易行為金額1倍之最低額罰鍰，上訴人猶主張原處分裁罰過重，自非可採等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於98年2月26日向核一廠標得「電子式人員警報劑量器1,000支及計測讀示機26臺」採購案；同年5月6日向核二廠標得「現場用空氣過濾器測漏裝置1套」採購案；於同年6月9日，向核二廠標得「手足偵測器7套」採購案，決標金額426萬3千元，並均簽約，且履約交貨完畢，結算金額共計1,846萬3千元，而上訴人既與臺電公司簽約，揆諸司法院98年5月25日秘台政二字第0980011928號函釋，應認上訴人之行為，已符合利益迴避法第9條之規定。至於核二廠將上訴人前開已履約交貨之採購案，依政府採購法第50條第1項第7款及第2項規定，撤銷決標並解除契約，核屬另案，尚非本件所應審究。（二）本件公職人員張茂雄所服務之單位雖為臺電公司核能安全處，然其薪俸如係由臺電公司支給，則臺電公司當屬其服務機關。上訴人與張茂雄服務之機關即臺電公司為營利之交易行為，已違反利益迴避法第9條所規定之要件。復按利益迴避法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，係指受該公職人員監督之機關而言，故只要依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為利益迴避法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。故公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人及其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為。又成立利益迴避法之責任要件，係指知悉構成利益迴避法處罰或迴避義務之基礎事實而言，並非利益迴避法之處罰規定本身，而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任。是上訴人於投標前，若對利益迴避法存有疑義，可供詢明釋疑之方式及管道甚多，尚難以對利益迴避法之適用對象及範圍不甚明瞭，執為無違法故意之論據。（三）依利益迴避法立法精神及立法理由，足見利益迴避法係道德規範極強之法律。只要關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，即有產生利益衝突之虞，而非利益迴避法所許，非必以公職人員有利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果，方有適用。（四）原處分已衡酌上訴人於核一廠之採購案招標時，招標機關尚未將行政院公共工程委員會修正訂頒，增列利益迴避法規定為注意事項之「投標廠商聲明書範本」納為招標文件，致因不諳法令而觸法，且未發現違背採購規定之情事，違反行政法上義務行為應受責難程度尚非重大，援引行政罰法第8條之規定，免除此部分之處罰。另就其與核二廠之交易行為，已依利益迴避法第15條規定，處以該交易行為金額1倍之最低額罰鍰，於法並無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）上訴人於67年已成立，而利益迴避法89年7月12日方公布施行，張茂雄係在89年11月被任命為臺電公司核能安全處處長。被上訴人罔顧上訴人長久以來之成交慣行，事後認定上訴人所為交易違反利益迴避法，依交易金額予以全額裁罰，失之苛刻。（二）上訴人已善盡查證義務，且舉證說明並無違反利益迴避法處罰規定之主觀故意，且連招標機關之代表人及採購業務主管均曾肯認本案並無涉及利益迴避法疑義，故上訴人並無違反利益迴避法之主觀故意。（三）上訴人參與招標案當時，有關臺電核二廠、臺電核能安全處間之內部監督關係爭議，經濟部、臺電、臺電核二廠均不確知，何能責令上訴人能完全明瞭。原審罔顧上訴人已善盡查證義務之事實，且上訴人並無專家顧問或設有處理法務之人員，且承包商參與投標前，政府機關不會就假設性問題預作回答，即便臺電公司，亦難確切釐清本案爭議，以致須請示經濟部函轉被上訴人機關統一解釋，原審認本案疑義可藉由上訴人以內部法律諮詢方式得到解答，有違一般經驗法則。（四）本案疑義自98年3月9日臺電公司函請經濟部政風處聲請解釋起算，至98年6月8日方獲經濟部政風處函覆應依被上訴人98年6月6日法政字第0981103667號函辦理，遠較等標期為長，且上訴人曾多次請示招標機關，均獲不適用之回覆，豈能要求上訴人再向經濟部或被上訴人查明。原審誤信上訴人，以為本案爭議僅上訴人稍加檢索即可獲解答，背離事實，原審執此理由否定上訴人無主觀違法故意，有適用法規不當之判決違背法令。（五）上訴人既不知利益迴避法所禁止之行為為何，就該違反行政法上義務之行為，行為人即未具備不法意識，上訴人既未有主觀違法意圖，被上訴人依法即應酌情以免除或減輕處罰，原審未查，有判決不備理由之違背法令。（六）依被上訴人98年6月6日法政字第0981103667號函說明六，可知利益迴避法主管機關即被上訴人，已提出修正草案檢送行政院審議，可證本案所適用利益迴避法第9條採取通案迴避之禁止方式，被上訴人亦認已對人民基本權利造成過度侵害，有牴觸憲法之違憲爭議。且該修正草案總說明及具體修正條文，已明確表示利益迴避法第9條規定，有牴觸憲法第23條、第15條及司法院釋字第573號、第584號、第586號、第649號解釋意旨。且利益迴避法第1條規定揭示其立法目的，係為遏阻「貪污腐化暨不當利益輸送」，本於目的性限縮解釋，應以「當事人因此獲不法利得」為客觀處罰條件，否則違反憲法第23條之比例原則。是利益迴避法第9條規定，牴觸憲法第23條及第15條關於人民工作權、財產權保障之規定，請依行政訴訟法第252條規定停止訴訟程序，聲請大法官解釋等語。

六、本院查：

（一）按「下列公職人員，應依本法申報財產:…五、各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。」為公職人員財產申報法第2條第1項第5款所明定。次按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」及「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」利益迴避法第2條、第3條、第9條及第15條分別定有明文。

（二）訴外人張茂雄於98年間任職臺電公司核能安全處處長，乃利益迴避法第2條所定公職人員，依臺電公司組織規程所列核能安全處職司該公司各核能發電廠安全之分析、評估、審查、各核能發電廠使用執照管制、更新作業、大修作業稽查等事項，是臺電公司各核能發電廠均屬受張茂雄監督之機關；其胞弟張茂林及張茂盛分別自95年12月29日至98年6月28日及92年6月24日至98年6月28日擔任上訴人之董事，張茂林配偶張汪文慧則於95年12月29日至98年6月28日間擔任上訴人之負責人，其等為同法第3條第4款規定所稱之關係人。上訴人於98年2月26日向核一廠標得「電子式人員警報劑量器1,000支及計測讀示機26臺」採購案，決標金額1,300萬元；同年5月6日向核二廠標得「現場用空氣過濾器測漏裝置1套」採購案，決標金額120萬元；於同年6月9日向核二廠標得「手足偵測器7套」採購案，決標金額426萬3千元，並均簽約，且已履約交貨完畢，結算金額共計1,846萬3千元，為原審依職權認定之事實。原判決認法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任。上訴人尚難以對利益迴避法之適用對象及範圍不甚明瞭，執為無違法故意之論據。上訴人之行為，已符合利益迴避法第9條之規定，被上訴人衡酌上訴人於核一廠之採購案招標時，招標機關尚未將行政院公共工程委員會修正訂頒，增列利益迴避法規定為注意事項之「投標廠商聲明書範本」納為招標文件，致因不諳法令而觸法，違反行政法上義務行為應受責難程度尚非重大，援引行政罰法第8條之規定，免除此部分之處罰。另就其與核二廠之交易行為，依利益迴避法第15條規定，處以該交易行為金額1倍之最低額罰鍰，並無處罰過苛之情形，駁回上訴人之訴，業經原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其認事用法並無違背經驗法則。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨稱原判決否定上訴人無主觀違法故意，有適用法規不當之判決違背法令，自非可採。

（三）復按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決不備理由情事。上訴意旨稱上訴人既不知利益迴避法所禁止之行為為何，就該違反行政法上義務之行為，即未具備不法意識，上訴人既未有主觀違法意圖，被上訴人依法即應酌情以免除或減輕處罰，原審未查，有判決不備理由之違背法令，亦不足採。

（四）末按法官依據法律獨立審判，依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。僅在於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，始得先行聲請解釋憲法，以求解決。利益迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。同法第3條、第9條、第15條有關「關係人範圍」、「公職人員、關係人交易之禁止」及罰鍰等，均係為有效達成該法立法目的而設計，且其為有效落實規範，以禁絕公職人員、關係人與其服務機關或受其監督機關之交易，而以交易金額倍數方式作為裁處罰鍰手段，其法律效果明確，易收遏阻不法之效，尚難認非維護公益之必要措施。又違反第9條者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，原處分係裁處上訴人交易行為金額之1倍罰鍰，已屬法定罰鍰最低額，核與比例原則無違，亦無違憲可言。被上訴人雖已將利益迴避法修正草案陳送行政院審查，然法律之修正原因甚多，並非皆屬違憲，上訴人稱被上訴人完成修法草案，顯已自認本件適用之法律違憲云云，容有誤解。利益迴避法既未經立法機關依法定程序完成修法，上訴人仍無從執以減輕或免責。依上所述，利益迴避法第9條、第15條之訂定，與憲法基本權保障並無牴觸，亦與比例原則無違，無牴觸憲法之疑義，上訴人主張被上訴人，已提出利益迴避法修正草案檢送行政院審議，可證被上訴人亦認該法已對人民基本權利造成過度侵害，有牴觸憲法第23條、第15條及司法院釋字第573號、第584號、第586號、第649號解釋意旨。且利益迴避法第1條規定揭示其立法目的，係為遏阻「貪污腐化暨不當利益輸送」，本於目的性限縮解釋，應以「當事人因此獲不法利得」為客觀處罰條件，否則違反憲法第23條之比例原則，本件自應依行政訴訟法第252條及司法院釋字第371號解釋，停止訴訟並聲請釋憲云云，應無必要。

（五）綜上所述，原判決並無上訴人指訴之判決不適用法規、適用不當、理由不備之情事。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異