臺北高等行政法院判決

104年1月29日辯論終結

原告

中華民國專業者都市改革組織

代表人

夏鑄九

原告

台灣人權促進會

代表人

邱毓斌（理事長）住同上

訴訟代理人

郭吉仁 律師

原告

國際愛地芽協會台灣分會

代表人

徐周富子

訴訟代理人

陳孟秀 律師

上三人共同訴訟代理人

林三加 律師

上三人共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

魏國彥（署長）住同上

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

臺北市政府捷運工程局

代表人

周禮良（局長）住同上

訴訟代理人

柏有為 律師

　施旻孝　律師

　馮彥婷　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院98年訴1635號判決駁回其訴，經最高法院102 年3 月29日102 年度判字第165 號判決就其中部分廢棄發回，其餘上訴駁回確定，本院就廢棄部分更審判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，原告中華民國專業者都市改革組織代表人為黃瑞茂、國際愛地芽協會台灣分會代表人為李張雲明，嗣於訴訟中其代表人分別變更為夏鑄九、徐周富子；原告台灣人權促進會代表人原為林佳範，於訴訟進行中依序變更為顧立雄、邱毓斌；被告代表人原為沈世宏，參加人代表人原為蔡輝昇，各於訴訟進行中變更為魏國彥、周禮良，茲據變更後之新任代表人各具狀聲明承受訴訟（本院卷第88頁、卷第202 頁、卷第1 頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，係依據行政院民國81年11月2 日台81環字第36588 號函核定之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，並於83年10月6 日經被告以環署綜字第45088 號公告審查結論，後於84年1 月被告同意備查。原告因認開發單位即參加人違反環境影響評估法（下稱環評法）第6 條、第7 條、第11條、第16條、第16條之1 、第17條規定，且被告疏於執行環評法第22條、第23條第1 項、第2 項等規定，而依環評法第23條第8 項規定，於97年12月23日向被告提出公民訴訟書面告知函，請求被告應基於環評事務主管機關之地位，命開發單位就系爭捷運新莊線工程、新莊機廠工程於依法辦理並合法通過環境影響評估前，不得實施開發行為，且不得拆除樂生療養院建物。嗣被告環保署於98年2 月23日以環署綜字第0980015750號函覆原告相關告知事項，皆依環評法相關規定辦理；新北市政府則以98年1 月17日北府文資字第0970013708號函覆並未違反環評法。原告不服，依環評法第23條第8 項、第9 項規定，提起行政訴訟，聲明：先位聲明有3 項，備位聲明有4 項，經本院98年度訴字第1635號判決（下稱原審判決，見原審判決第10至12頁）駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院102 年度判字第165 號判決就原告備位聲明中關於「被告應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應重新辦理環境影響評估，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B 螢光標示部分即附件）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」及「被告應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖A 螢光標示部分）實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工」部分廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回。原告於更審程序中，一再變更追加聲明，最後聲明為「一、被告應命參加人就『捷運新莊機廠工程』部分，應『重新辦理環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』。或進行『環境影響差異分析報告之環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』。」、「二、被告作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分( 如附圖B 螢光標示部分) 上實施開發行為之行政處分。」本件原審判決中關於駁回原告全部先位聲明及部分備位聲明於上訴後均經最高行政法院上開判決駁回確定，爰僅就廢棄發回後之聲明進行審理。

三、原告主張：

㈠程序部分：原告先後於102 年8 月12日以行政更審之準備㈠狀、同年11月5 日以行政更審之準備㈡狀及103 年11月7日以行政準備㈣狀，調整聲明文字。是原告依更審前之上訴審判決意旨，為聲明之補充，並非訴之變更。縱認本件訴之聲明有些微調整補充，惟既係依上級審判決意旨所為，其情形亦屬適當，依行政訴訟法第111 條第1 項但書之規定，應為法之所許。再者，依行政訴訟法第111 條第3 項：「有下列情況之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎事實不變。」本件縱有訴之聲明之變更或追加者，其請求之基礎事實，仍屬相同，亦為法之所許。

㈡茲就本件訴之聲明第一項之內容，敘明如下：

1.「重新辦理環評審查」或「環境影響差異分析報告之環評審查」間為擇一關係；而前兩者不論何項，與「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」則屬可併存關係。

2.「重新辦理環評審查」、進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之請求權依據分別為環境影響評估法施行細則第38條暨第37條第1 項。此兩項與環境影響評估法施行細則第37條第1 項但書之「變更內容對照表」三者間，係立法者就開發單位變更原申請內容時，依其對環境影響強度不同而設置三種不同環境影響評估機制，依對環境影響程度，要求最嚴格者為「重新辦理環境影響評估」，次者依序分別為「環境影響差異分析報告」、「變更內容分析對照表」。

3.而「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」之請求權依據係環境影響評估法第16條，係規範開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。乃立法者以三年為基準重新檢驗「環境影響評估審查」是否因時間而仍能回應環境所受之影響，進而做出環境現況差異分析及對策檢討報告之審查，用以因應因時間變遷而對環境影響之情況作出適當之反應與調整。

4.實務上有許多案例為「重新辦理環評審查」或「環境影響差異分析報告之環評審查」，與「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」為併存者。綜上開立法規範與實務案例，可知原告訴之聲明第一項之各項請求間之關係並無扞格。

㈢原告訴之聲明第一項與被告所為「變更內容對照表」之關係：原告就開發單位變更原申請內容，主張應為「重新辦理環境影響評估」或「環境影響差異分析報告」二者對環境影響程度要求較嚴格者，且此二主張皆已含括對「變更內容分析對照表」之不服。申言之，被告所為「變更內容分析對照表」並不足以針對本件案件之情況（不論就對環境影響的強度或時間的經過）有足夠之評價與判斷，亦無法滿足環評法對於環境影響評估之要求，故原告主張被告應命參加人就『捷運新莊廠工程』部分，應「重新辦理環評審查」，或進行「環境影響差異分析報告之環評審查。況且，倘鈞院審理結果，認定本件應「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」時，即認參加人之「變更內容分析對照表」所根據之事實有誤，則參加人所為之「變更內容分析對照表」之所依據之事實認定，自失去附麗，應為無效。基上，原告之聲明應屬合法而適當，並不因「變更內容對照表」審核通過而有所影響，被告主張並無理由。

㈣原告訴之聲明第一項係依環評法第23條、行政訴訟法第9 條規定提起，訴訟類型為「課予義務訴訟」。而此課予義務訴訟，乃依行政訴訟法第9 條之公益訴訟，則依第11條規定「前二條訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定」。而給付訴訟包括第5 條之課予義務之訴與第8 條之1般給付之訴。而此訴訟類型實務上皆認兼具撤銷及給付訴訟之性質，即屬廣義的給付訴訟類型。透過課予義務訴訟，請求鈞院判決如訴之聲明第1 項所示。

㈤本件上訴審法院就之事實認定，於法並無不合；就法律上之判斷，應為本件判決基礎：

1.查原告前於行政上訴狀中主張：原判決忽略開發單位將計畫從剷除大部分山坡地，變更為剷除部分山坡地及下方坡腳，導致走山風險昇高，對環境有加重及不利影響，遽認本件縮減開發面積，無須重新辦理環境影響評估，及原判決有意忽略本案原通過計畫要求開發單位就古蹟之處理必須符合文資法，亦即發現具古蹟價值之建造物，應即停止開發行為之進行，而樂生療養院在開發過程中經發現具古蹟價值，依原通過之計畫本應停止開發卻僅縮減部分，對社會環境及保護對象有加重影響之虞，遽認縮減開發面積，無須重新辦理環境影響評估，有適用環評法施行細則第38條不當之違法云云(詳原告100 年11月9 日行政上訴狀第7 至12頁) 。即係主張原審行政法院確定之事實違背法令及遺漏相關事證，上訴審法院依行政訴訟法第254 條第2 項後段，自得調查、斟酌，俾判斷上訴理由所主張是否屬實。

2.承前可知，系爭計畫變更後，對環境或保護對象有無加重影響之虞，或不利影響等事實關係，屬職權調查事項，且法院為維護公益，亦應依職權調查證據，上訴審法院依法調查，於法並無不合。本件上訴審判決廢棄理由認定：「…參加人台北市政府捷運工程局申請變更系爭新莊機廠環境影響評估書，就其請變更部分，若符合本法施行細則第38條所列各款情形之一，應重新辦理環境影響評估，而未依規定辦理，即逕行為開發行為，自屬有違本法第16條及其授權訂定之施行細則第38條規定被上訴人環保署及應依本法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為；『必要時( 環保署有斟酌裁量之權) 』，並得逕命其停止實施開發行為…」( 見更審前之上訴審判決第81頁) ，上級審判決前述法律上之判斷，依行政訴訟法第260 條第3 項規定，應為本件判決基礎，以收統一法律見解之效，合先敘明。

㈥系爭工程變更，對環境有加重及不利影響，就變更部分「重新辦理環境影響評估」，或至少提出環境影響「差異分析」，為上訴審判決所認（見上訴審判決第78至81頁）；上訴審判決又認：「…開發單位申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，『無須重新進行環境影響評估者，應提出「環境影響差異分析報告（應記載：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正等事項）」，由目的事業主管機關轉送主管機關審核』（本法施行細則第37條第1 項），詳如前述。系爭捷運新莊機廠開發變更案倘經原審重為調查後，仍認無需重新逕行環境影響評估，然依同上說明，是否無庸提出載有前揭內容之環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送被上訴人環保署審查，同非無疑；…」( 見更審前之上訴審判決第82頁) 。3 、承前可知，依更審前之上訴審判決見解，原告主張系爭捷運新莊機廠減縮部分開發，造成斷層帶及超高壓地下水之山坡地砍腳情形，足見計畫變更對環境及保護對象確有加重影響，對環境品質之維護，亦有不利影響，應重辦環評；且縱認無需重辦環評，自有提出環境差異分析報告進行環評審查之必要。

㈦系爭捷運新莊機廠開發內容變更部分，既未經合法之環評變更程序( 重辦環評或至少環境差異分析) ，自不因違法通過變更內容對照表，而免除原應進行之法定程序：

1.如前述，系爭捷運新莊機廠開發內容變更部分，對環境及保護對象確有加重影響，對環境品質之維護，亦有不利影響，本應依環評法第16條及環評法施行細則第38條就變更部分「重新辦理環境影響評估」；縱認無需重辦環評，至少應依同細則第37條提出「環境影響差異分析報告」。本件既未循合法之環評變更程序處理，自不得僅以曾做成不合法定程序之「變更內容對照表」為由，免除原應進行之「重新辦理環境影響評估」或「環境影響差異分析」之義務。況依環評法施行細則第37條第4 項，「變更內容對照表」僅需敘明：(1)開發行為現況、(2) 申請變更內容及理由；而依同條第3 項「環境影響差異分析」報告「應記載」：(1) 開發行為或環境保護對策變更之內容。(2) 開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。(3) 環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。(4) 其他經主管機關指定之事項；且應記載事項為更審前之上訴審判決所強調( 見更審前之上訴審判決第82頁：「…環境影響差異分析報告(應記載：…) …是否無庸提出載有前揭內容之環境影響差異分析報告…」) ，後者應記載事項遠較前者詳盡；而「重新辦理環評」時，依環評法第6 條第2 項及同法第11條第2 項，應記載事項更分別高達10款及16款。三者顯係截然不同之程序，無相互取代關係，無從以曾進行簡略之「變更內容對照表」審查，免除依法應進行之「重辦環評」或「環境差異分析」程序之法定義務。

2.專業判斷仍需接受司法審查，開發行為應採之環評變更程序為何，涉及行政行為之「合法性」，非僅「妥當性」問題：可參學者黃舒芃副研究員於所著〈行政專業的規範制衡- 從中科三期環評案反省環境影響評估法的規範拘束功能〉。被告援引之最高行政法院99年度裁字第843 號假處分裁定，已載明係略式審查，本案訴訟「不應受拘束」。

㈧捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應依環評法第16條之1 辦理環境現況「差異分析」及「對策檢討報告」：

1.更審前之上訴審判決指出：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並『取得「目的事業主管機關核發之開發許可」後，逾三年始實施開發行為時』，應提出『環境現況差異分析及對策檢討報告』，送環評主管機關審查；主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。按前揭規定於84年10月25日訂定發布本法施行細則第42條，其理由為『開發行為經環境影響評估審查通過、目的事業主管機關許可後，開發單位未必立刻實施開發行為，為避免開發單位真正實施開發行為時，環境已因時空變化而與實施環境影響評估時不同，無法發揮環境影響評估制度之功能，因此規定開發單位超過一定時間始實施開發行為，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審，將環境差異及對策檢討報告送審，將環境差異及可能造成之影響再加以考量』；後於91年6 月12日修正本法時，將該規定提升為法律位階（本法第16條之1 ）。所稱『逾三年始實施開發行為』，係以『是否進行「實質動工」為判定標準』（環保署95年12月13日環署綜字第0950082441號函參照）。」（見更審前之上訴審判決第51、52頁）。可知：更審前之上訴審判決就環評法第16條之1 係清楚認識，並於判決理由中就該條所謂「逾三年始實施開發行為」，表達「係以是否進行『實質動工』為判定標準」之法律見解，與原告上訴理由中就該條「應指『真正實施開發行為( 實際動工) 』，而不含『觀念上之開發行為( 設計規劃) 』」之主張相符( 詳原告上訴理由狀第12至14頁) 。

2.又更審前之上訴審判決又認定：「…上訴人等3 公益團體依據本法第16條之1 規定於備位聲明第2 項請求判決…，縱非可採，然依本法施行細則第37條第1 項規定，則非無據…」( 見更審前之上訴審判決第82、83頁) 。可知：更審前之上訴審判決就環評法第16條之1 規定係有清楚認識，並無被告所稱之誤解。更審前之上訴審判決就環評法第16條之1是否足以作為，備位聲明第2項之依據，係使用「縱非可採」之假設語氣，並未直接否定。對照更審前之上訴審判決理由就該條之法律見解採與原告上訴理由相符之「實質動工」說(見更審前之上訴審判決第52頁) ，及判決主文廢棄原審判決該部分( 見更審前之上訴審判決第3 頁) ，可知此部分，應於本件更審程序中，更為審理，並就環評法第16條之1 採與上訴審相同之「實質動工」說。而新莊機廠工程於91年6月20日始實施開發行為( 實質動工) ，有91年6 月12日版環評法第16條之1 適用，參加人應提出環境現況差異分析及對策檢討報告。

3.捷運新莊線於83年9 月17日經行政院核定路線，84年1 月28日核定環評，距91年6 月20日新莊機廠開工，已逾3 年。縱依開發單位北市捷運局主張以87年7 月15日行政院核定捷運新莊線財務計畫( 見原審參證3)，為取得開發許可時點，距91年6 月20日新莊機廠工程開工，亦已逾3 年。

㈨查本件既未提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告」，送主管機關審查，更未完成審查，依環評法第16條之1 後段，自不得實施開發行為。又上訴審法院認定：「…若符合本法施行細則第38條所列各款情形之一，應重新辦理環境影響評估，而未依規定辦理，即逕行為開發行為，自屬有違本法第16條及其授權訂定之施行細則第38條規定，被上訴人環保署即應依本法第22條規定轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為；『必要時( 環保署有斟酌裁量之權) 』，並得逕命其停止實施開發行為。…」( 見更審前之上訴審判決第81頁) 。此係更審前之上訴審判決所為廢棄理由之法律上判斷，依行政訴訟法第260 條第3 項，應為本件判決基礎。查系爭開發行為變更後，符合環評法施行細則第38條第1項第4 款、第5 款情形，應重新辦理環境影響評估，且於依法重新辦理環境影響評估，並依環評法第7 條或第13條規定做成認可前，逕為開發行為者，應依同法第22條由主管機關即被告轉請目的事業主管機關即交通部，命參加人停止實施開發行為。必要時，主管機關即被告得逕命停止實施開發行為。樂生療養院為珍貴之文化資產，捷運新莊線早已順利通車至迴龍站，系爭捷運機場因系爭工程不當開發，面臨走山危機，威脅樂生療養院院民安全與文化資產安全，實有逕命停止實施開發行為之必要。而「新莊機廠」有替代方案，不應冒險於現址繼續開發( 詳原告行政更審之準備( 二) 狀第10至12頁) 。捷運新莊線在「沒有新莊機廠」的狀況下，已於102 年6 月29日全線通車( 見更原證6)；原告等團體，早在95年9 月1 日即曾共同提出「樂生療養院全區原地保存」替代方案，包含：以「萬大線」機廠或捷運新莊線「桃園延伸線」機廠，取代「新莊機廠」( 見更原證7)；樂生青年聯盟亦於101 年11月26日提出「捷運新莊線樹林支線暨『新樹林站』機廠共構方案」，呼籲：將捷運新莊線機場設施部分移置樹林台汽機料廠，於上增設「新樹林」站( 見更原證10頁碼2)。承前，「新莊機廠」有諸多替代方案，實應先停止實施開發行為，並於依法重辦環評時，詳細評估各種「替代方案」( 環評法第6 條第2 項第8 款及同法第11條第2 項第9 款參照) ，而非冒險於安全堪慮之現址繼續開發。

㈩另參加人未經合法環評變更程序，逕為與原環境影響說明書不符之開發行為，亦違反環評法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」，除得依依同法第23條第1 項第1 款「限期改善」外，依同條第2項 ，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其「停止實施開發行為」。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為。且系爭工程造成樂生療養院面臨走山危機，實已構成同條第4 項第1 款「開發單位造成廣泛之公害或嚴重之自然資源破壞」，符合「情節重大」之要件，而有由主管機關轉請目的事業主管機關「逕命其停止實施開發行為」之必要。本件變更對環境有加重及不利之影響，且有逕命或轉請目的事業主管機關，停止於樂生療養院基地實施開發行為之必要，有監察院調查報告、參加人之自承、樂生療養院房舍周邊異常變位之實據、日本地層災害專家中川鮮先生之鑑定意見、台灣省大地工程技師公會之101 年9 月30日「臺北捷運新莊機廠工程北側邊坡及長期安全評估鑑定工作」現況安全評估報告書及王偉民工程師亦質疑本件工程之安全性。見更原證4，詳原告行政更審準備(二)狀第2至9頁，更原證4頁碼2、4 、7 、8 ， 見更原證27，詳原告行政準備( 五) 狀第27、28頁等。本件不符行政訴訟法第198 條「情況判決」之要件：查本件係「課予義務訴訟」，並非「撤銷訴訟」，本無情況判決之適用。查情況判決屬例外規定，且犧牲「依法行政原則」與「行政爭訟保護人民權益功能」，除非有堅強理由與重大法益，否則難容其存在。捷運新莊線已於102 年6 月29日全線通車至迴龍站( 更原證3)，不因選址錯誤、工程狀況不斷的系爭捷運機廠尚未完工，而影響捷運通行。且本件開發行為變更後，造成山坡砍腳問題，對環境有加重及不利影響之虞，相關安全疑慮未經合法環評程序審慎評估，貿然繼續施工、破壞環境，實有造成機廠工程與文化資產同滅之疑慮。是本件課予義務之訴請求內容之執行，不僅未對公益造成重大損害，反係維護公共安全與文化資產保存等重要公益，自無類推適用行政訴訟法第198 條情況判決之餘地。原告近日取得行政院衛生署研商「台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本署樂生療養院院區安全」處理方式釋疑會議( 下稱：樂生安全會議) 100 年10月25日、101 年1 月11日、同年5 月22日、同年12月7 日、102 年4 月29日、103 年5 月21日會議紀錄共6 份( 更原證28至更原證33) 。聲明：1.被告應命參加人就「捷運新莊機廠工程」部分，應「重新辦理環評審查」與「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」。或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」與「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」。

2.被告應作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分（如附圖B 螢光標示部分，即如附件）上實施開發行為之行政處分。

四、被告則以：

㈠按本案開發單位臺北市政府捷運局所進行開發行為「台北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，其中捷運新莊線及蘆洲支線二案原係分別辦理環境影響評估作業，其報告書由交通部於83年3 月31日以交路（83）字第011082- 1 號函併送本署審查，考量兩案開發單位同為臺北市政府捷運工程局，且具有共通性之環境問題，本署採二案合併審查。原實施環境影響評估之範圍即包括「新莊機廠」相關工程，業經被告行政院環境保護署於83年10月6 日（83）環署綜字第45088 號函送該案環境影響評估報告書審查結論至交通部在案（該案屬環評法84年1 月1 日施行前依據行政院「加強推動環境影響評估後續方案」所辦理之案件），依法「新莊機廠」相關工程並無單獨、另行實施環境影響評估之必要，故並無違反環評法第5 條第1 項、第7 條、第6 條第2項、第11條第2 項及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第7 條等情事，原審及上訴審判決皆予肯認，合先陳明。

㈡被告不同意原告於訴之聲明一「或進行環境影響差異分析報告之環評審查」之追加（或變更），且原告亦於言詞辯論意旨狀頁5 明白確認「重新辦理環評審查」與「進行環境影響差異分析報告之環評審查」之請求權依據不同，其請求之基礎事實亦不同，實無由為訴之追加（或變更）。此外，原告於訴之聲明一所提「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」部分，業經上訴審駁回確定（詳後述），請逕依行政訴訟法第107 條第1 項第9 款規定駁回之。

㈢原告等人於97年12月23日所提公民訴訟書面告知函中關於系爭開發行為中「新莊機廠涉及使用樂生療養院用地，變更工程內容之規畫」部分，開發單位依法所提變更內容對照表，業於98年7 月29日經本署環境影響評估審查委員會第182 次會議決議審核修正通過，故被告並無怠於執行職務情事外，系爭行政處分（即變更內容對照表之審核修正通過）未經原告等及第三人循訴願等途徑爭訟，應屬合法有效，無由另依其備位聲明一加以爭執，否則法之安定性將無以維護。又依環評法第6 條及第7 條第1 項規定，環境影響說明書是否符合環評作業準則之規定，係開發單位是否能通過環境影響評估之要件，而非開發單位所負作為或不作為義務，環境影響說明書如不符合環評作業準則之規定，其效果至多是無法通過環境影響評估，主管機關並無從加以制裁或強制其作為或不作為，自無主管機關疏於執行之問題，更無從判令主管機關執行。亦為臺北高等行政法院93年度訴字第2614號判決所揭示。如依前揭實務見解即貴院前揭實務見解所示，被告並無命開發單位重辦環評之執行權限，僅有監督開發單位是否依通過之環境影響說明書執行，以及審查開發單位所提變更內容對照表之權限，如發現開發單位未依通過之環境影響說明書執行，或發現開發單位所提變更內容對照表內容理應重新辦理環評時，亦僅得依環境影響評估法第23條規定或不通過變更內容對照表處理，而非原告等聲明一所示。

㈣原告等人於97年12月23日所提公民訴訟書面告知函中關於系爭開發行為中「新莊機廠涉及使用樂生療養院用地，變更工程內容之規畫」部分，因係開發規模降低（基地面積縮減，廢土量亦減少，對環境之影響衝擊將因而縮小，為因應樂生療養院新建院舍工程之規劃遲延，開發單位將原規劃為捷運四級機廠之新莊機廠調降為三級機廠，另配合樂生療養院新院舍之用地規劃需求及因應行政院95年5 月15日備查臺北縣政府陳報之「機廠部份設施移設－樂生部份院舍原地聚落保存」方案，新莊機廠工程配合辦理變更設計，後續因應配合工程會樂生療養院保存方案，保留40棟，基地面積縮減為13.9公頃），開發單位先前業依環評法第51條準用第37條規定檢送變更內容對照表送本署審查，依其變更內容對照表所示經專業判斷並不該當應重新辦理環境影響評估之法定要件，符合環評法規定，經本署環境影響評估審查委員會第182次會議於98年7 月29日決議審核修正通過，此有該次會議會議紀錄為證。

㈤如依前揭實務見解，被告並無命開發單位重辦環評之執行權限，僅有監督開發單位是否依通過之環境影響說明書執行，以及審查開發單位所提變更內容對照表之權限，如發現開發單位未依通過之環境影響說明書執行，或發現開發單位所提變更內容對照表內容理應重新辦理環評時，亦僅得依環評法第23條規定或不通過變更內容對照表處理，而非原告等備位聲明一或本件最高行政法院判決第83頁所示。另查原告等或第三人皆未變更內容對照表提起爭訟，系爭變更內容對照表既經審核修正通過未經爭訟，該處分已有形式存續力及實質存續力，當事人及原處分機關均應受其拘束，原告自不得再藉如本案之公益訴訟制度，假環評法第23條第8 、9 項規定，爭執已具存續力之處分之合法性，否則法之安定性將無以維護，故原告等備位聲明一並無理由。況本案第一次聲請假處分案前經最高行政法院99年度裁字第843 號裁定抗告駁回在案，經該院依暫時權利保護制度之特性所為略式審查結果，即認為「……此種變更係減少對環境之不良影響，故僅需提出內容對照表供主管機關審查即可，無須提出環境現況差異分析及對策檢討報告，遑論進行環境影響評估。而本件開發單位參加人業已提出內容對照表經被告審查通過，又水土保持計畫亦經主管機關審查通過已如前述，則由法規及相關資料為略式審查結果，原告關於此部分之本案請求權成立之蓋然性亦不高……」。

㈥此外，原告於原審之備位聲明二，係依據「環評法第16之1條」規定，請求法院判命被告命開發單位提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，而非依據「環評法第16條及施行細則第37條第1 項」規定，請求法院判命被告命開發單位提出「環境差異分析報告」，兩者迥然不同，上訴審判決容有誤解，或有訴外裁判之虞，併予澄清。

㈦退萬步言，開發單位縱有違反環評法第17條或第16之1 條等情事（假設語，被告否認之），依環評法第23條第2 項前段規定，必須情節重大者，始「得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為」，然因本件未有「情節重大」情事，被告自不得依此規定命開發單位停止實施開發行為（全部或一部）。蓋依環評法第23條第4 項規定，原告自無從依此規定請求被告命開發單位停止實施開發行為（全部或一部）。至於環評法第23條第2 項後段規定「必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為」，乃法律明文賦予被告就個案裁量之權力。如因被告就系爭情事，依職權裁量尚無必要對開發單位作成停止實施開發行為（全部或一部）之處分，除依法科處罰鍰及限期改善外，另得告知屆期若未見改善，將連續處罰，必要時，得逕命其停止實施開發行為。此種按情節輕重採取循序漸進之處分，符合行政程序法第7 條之「比例原則」，原告自亦難依此規定逕請求判如其聲明。（參臺北高等行政法院95年度訴字第1720號判決）

㈧綜上，原告等所提公民訴訟書面告知各事項雖屬善意，然經被告逐一審視，開發單位之合法行為被告本不得枉法處分，另被告於本案開發審查至監督各階段，皆係本於主管機關權限，業提出本件開發行為被告96年至今年逐年進行監督現勘之紀錄為據，兼顧環境保護及經濟發展，確保該地區人民及開發單位權益，善盡把關監督之責，並無怠於執行職務之行為並業已回復在案，再核原告等所訴並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、參加人陳述：

㈠程序部分

1.被告核定98年「變更內容對照表」行政處分，既為合法有效且未經撤銷，足見被告確已踐履審查程序，未有「怠於執行職務」情事；依最高行政法院101 年判字第980 號判決( 見參證20號) 見解，顯然不符環評法第23條第8 項、第9 項所定「怠於執行職務」之公益訴訟提起要件：本件「捷運新莊機廠工程」，已有「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」（下稱84年「環境影響評估報告」），經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並經被告環保署公告審查結論，於84年1 月28日同意備查，為兩造所不爭執。又行政院公共工程委員會96年5 月30日召開「台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議後，開發單位配合前開保存方案，於98年檢送「變更內容對照表」送被告審核，經被告專案小組在98年7 月29日第182 次會議作成「本變更內容對照表審議修正通過」(見參證3 、4 號) 之決議，復經被告環保署以98年12月14日環署綜字第0980113551號函( 見參證5 號) 告覆參加人、交通部等機關依「變更內容對照表」審查通過在案。是以，84年「環境影響評估報告」及98年「變更內容對照表」審查通過之行政處分，早於98年即已合法作成，且迄今仍有效存在( 即有構成要件效力) 。在此前提下，原告等徒僅主張地質非穩定，且具有文化歷史價值云云，惟未具體敘明被告環保署有何「怠於執行職務」情事( 參加人亦否認有此情事) ，核與環評法第23條第8 項、第9 項所定訴訟要件，即有明顯不符。

2.況查，被告自97年12月收受原告起訴前之公民訴訟告知函迄今，亦未曾認為參加人有何違反環評法情事，依環評法第23條第8 項規定，自無命參加人為一定之行為或不行為之法定義務，即無所謂「怠於執行職務」可言：參加人先前於84年提出「環境影響評估報告」、98年提出「變更內容對照表」，均經被告審核通過在案。又自被告在97年12月收受原告起訴前之公民訴訟告知函迄今，亦未曾認為參加人有何違反環評法或相關命令之情事；在此前提下，被告命參加人為一定行為( 不行為) 之法定義務既不存在，所謂環評法第23條第8 項之履行前提即失附麗，自無命參加人「重新辦理環評審查」、「環境差異分析報告之環評審查」、「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」等之必要。

3.原告訴之聲明第1 項請求被告作成環評法第22條、第23條第1 項第2 項停止實施開發行為及罰鍰處分外之行政處分，惟上開規定，被告本無命參加人辦理環境影響評估、變更工程之環境差異分析、環境現況差異分析及對策檢討報告或環境影響說明書之義務。是以，原告訴之聲明第1 項「被告行政院環保署應命參加人台北市政府捷運局就『捷運新莊機廠場工程』部分應『重新辦理環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』。或進行『環境差異分析報告之環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』」，請求被告作成環評法第22條、第23條第1 項第2項停止實施開發行為及罰鍰處分外之行政處分，與環評法第23 條 第9 項規定之構成要件，尚有未合，自屬無據。

4.依最高行政法院實務見解，在未遭撤銷或廢止前，環評審查結論即有實質存續力；原告刻意忽略件84年「環境影響評估報告」及98年「變更內容對照表」之構成要件效力，假環評法第23條第8 、9 項規定之名義提訴爭執，核已嚴重影響行政行為之安定性、可預測性，最高法院101 年判字第980 號判決( 見參證20號) 闡明甚詳。

5.本件捷運新莊線係屬重大交通建設，其目的事業主管機關為交通部，依大眾捷運法第12條之規定，大眾捷運系統規劃報告書既應送行政院核定，則交通部於行政院核定完成法定程序前，自無得逕為開發許可。本件目的事業主管機關所報財務計畫，行政院於87年7 月15日，依該院經濟建設委員會審議結論，核定捷運新莊線財務計畫，是參加人於財務計畫通過後，始有依財務計畫據以執行之預算基礎，故本件捷運新莊線目的事業主管機關准予開發許可時應為87年7 月15日。參加人於行政院核定財務計畫而取得開發許可後，即著手規劃設計，其中新莊線區段DK195 細部設計標，於87年12月4日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，嗣陸續完成工程用地之徵收價購撥用後，參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工，足見參加人87年12月15日取得開發許可後至90年12月14日3 年期間，已陸續實施開發行為之規劃及進行，遑無逾三年仍未開發之情事。原告雖主張參加人新莊機廠主體工程於91年6 月20日始開工，惟查捷運新莊機廠工程僅係捷運新莊線之部分工程，且系爭工程工項龐雜，有無實施開發行為應以計畫整體觀察，前述規劃及工程均屬捷運新莊線之開發範圍，原告僅以單一新莊機場區域未立即施工，要求被告提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告」云云，顯與環評法第16條之1 規定及公共工程實務不符，並無理由。

6.承上，本件最高行政法院判決書之理由項下已記明「…上訴人等3 公益團體依據本法第16條之1 規定於備位聲明第2 項請求判決『被上訴人環保署應命參加人台北市政府捷運工程局就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理環境差異分析及對策檢討報告，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地( 如附圖A 螢光標示部分) 實施任何開發行為；其已施工者，並應命其立即停工』，縱非可採，然依本法施行細則第37條第1 項規定，則非無據…」(參見最高法院判決書第82頁倒數第2 列~ 第83頁第6 列) 等語。對照環境影響評估法僅有在第16條之1 對於「逾三年始實施開發行為應提出環境差異分析及對策檢討報告」作出規範，核與環境影響評估法施行細則第37條第1 項所載，全無關連。足可證明，原告主張「逾三年始實施開發行為」違反環境影響評估法第16條之1 規定乙節，業經最高行政法院駁回上訴確定，即不在本件發回更審之範圍。

㈡實體部分:

1.參加人依法踐履變更程序，使本件「變更內容對照表」於98年12月14日獲致主管機關（即被告環保署）審查通過。參加人根據合法、有效之審查結論施工，遑無原告所稱有違反環評法第16條、第17條「未依已核定之環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論執行」之情形：

⑴依環評法施行細則第37條第1 項但書規定，變更開發內容倘屬「計畫產能或規模降低」、「基地內設施局部調整位置」、「提升環保設施之處理等級或效率」、「既有設備提昇產能而污染總量未增加」、「變更內容對環境品質維護有利者」、「屬環境監測計畫者」或「其他經主管機關認定者」之情形，僅須提呈變更內容對照表送請主管機關環保署核定備查，尚毋庸依同細則第38條「重新辦理環境影響評估」、或依同細則第37條第1 項本文提出「環境影響差異分析報告」之必要。系爭工程變更業經環境影響評估委員會評估一切影響條件後，於98年第182 次會議作成「准予變更內容對照表審核通過」之審查結論，認定系爭工程變更開發內容屬「計畫產能或規模降低」之情形，依環評法施行細則第37條第1 項但書規定僅需提呈「變更內容對照表」為已足，且查98年「變更內容對照表」既經被告核定備查在案，核已符合環評法施行細則第37條第1 項後段所訂「其他經主管機關認定者」，自毋庸依同細則第38條「重新辦理環境影響評估」、或依同細則第37條第1項本文提出「環境影響差異分析報告」。

⑵環境影響評估委員會於98年第182 次會議作成「准予變更內容對照表審核通過」之審查結論，係全體環評委員本於專業所為集體決議，司法審查範圍應僅及於裁量之合法性，不應涉及裁量之妥當性，最高行政法院100 年度判字第1904 號 判決要旨( 見參證7 號) 闡釋甚詳。次按「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」、「前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」環評法第3 條第1、2項定有明文。環境影響評估審查委員會係以外部專家學者為主軸，採多數決之方式建立集體共識，核屬高度專業性之判斷，應有相當公信力。故所涉不確定法律概念之判斷餘地，司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不應及於裁量行使之妥當性。經查，環評法施行細則第38條第4 款所謂「…有加重影響之虞者」、第5款「對環境品質之維護，有不利影響者。」等語，均屬不確定法律概念。本案既經環境影響評估審查委員先後以專案小組、大會決議方式作出「准予變更內容對照表審核通過」之審查結論，足見環評委員在評估一切影響條件後，認可本件並不適用環評法施行細則第38 條 重新辦理環境影響評估之規定，可依同細則第37條規定，逕以「變更內容對照表」之方式予以替代，其裁量於法有據，自應予以尊重。

⑶再者，對照參加人既有以臺北市政府捷運工程局「臺北市都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲支線環境影響評估報告書變更內容對照表」專案小組審查會議審查意見回覆表( 見參證8 號) 具體答覆游繁結委員在97年8月7 日專案小組審查會議( 見參證9 號) 提出「五、本案變更後對樂生臨界之緩衝帶有無配置，其邊坡穩定有無監測系統」之詢問。可知最高行政法院發回理由所指毗鄰邊坡之地質穩定問題，以至於山坡地砍腳情形，均已於歷次環評審查會議納入討論，並經參加人提出具體解決方案予以回應，核無審查疏漏情事。

⑷綜上可知，最高行政法院發回理由謂本件減縮部分開發，造成斷層帶及超高壓地下水之山坡地砍腳情形，有環評法施行細則第38條第4 款、第5 款「加重影響之虞者」、「對環境品質之維護，有不利影響者」云云，實則已涉及案件妥當性之審查，核已逾越司法( 合法性) 審查權之界限，而有違反憲法權力分立原則之虞。

2.本件98年間環境影響評估委員會成「准予變更內容對照表審核通過」之審查結論並無違誤：

⑴本件原訂25公頃開發方式之「新莊線環境影響評估報告書」，早在84年1 月即已獲被告核定備查。後為配合行政院工程會在96年5 月30日決議之樂生療養院保存方案，遂在辦理水土保持計畫第3 次變更( 農委會於97年3 月21日審查核定) 後，經被告同意依縮減13.9公頃開發範圍之98年12月14日「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲支線環境影響評估報告書變更內容對照表定稿本」(參見參證11號) ，予以核定備查在案。爰此，探究本件計畫變更有無環評法施行細則第38條規定之加重環境影響、或對環境品質之維護有不利影響情事，即應以84年環境影響評估報告書之環境條件為基礎，全盤比對98年變更內容對照表所示變更內容( 縮減面積) 之環境負擔程度，方可釐清。

⑵依84年「環境影響評估報告」( 見參證12號) ，參加人於原訂規劃25公頃之開發規模時，已充分評估當地「新莊斷層」地質因素及水土保持規劃等各項環境因素，作為核定開發之依據。按「為維繫新莊線捷運系統之正常運作，須設置新莊機廠以供維修、停放，…目前擬以樂生療養院及附近農業、住宅用地，共約25公頃，作為機廠用地，以維持新莊線之營運。由於該位址地形、地物特殊，因此特就影響較大之環境項目，專題進行評估( 詳附錄十一) 。」係「新莊線環境影響評估報告書」第4.2.3 有關新莊機廠之說明。故在報告書之「附錄十一、新莊機廠位址之環境現況及影響」( 見參證12號) 即有對於新莊機廠之環境現況、環境影響預測與分析、環境影響減輕對策等項目，進行充分、完整之評估。次按「3.地理環境：新莊機廠位於中山路以西、中正路以北之向西北緩升之坡地上，高度約海平面25公尺至10公尺之間，其西面較陡、東面較平緩…其間可能存有呈東北- 西南走向之新莊斷層。而林口台地地表有數公尺至數十公尺厚之紅土層，其下為礫石層，礫石層在泰山一帶最厚，達300 公尺以上。」係「新莊線環境影響評估報告書」關於新莊機廠所在地質環境之說明(見參證12號第14頁以下) ，復在環境影響預測與分析項下記載「1.水…於整地開挖時，因地表植被移除使地面呈裸露狀態，而改變地表逕流係數，使土壤沖刷量增加，因此在細部工程設計時，將特注意該地之排水防洪系統之設計，並注重施工期間之水土保持，同時以分區施工的方式，減低可能產生之排水影響。」、「4.地形地質…新莊線路線至機廠及059 站路段，行經可能之新莊斷層，因此在施工前之地質鑽探，對工程進行之安全及順利有重大影響。…預計運棄約75萬立方公尺之土方。在改變地形之時，對邊坡穩定、水土保持及防洪排水等項，須有嚴謹之設計規劃及施工，以確保該區域居民及捷運設施安全。」( 參見參證12號第25頁、第28頁) 等事項。足見原訂開發方案對於當地「新莊斷層」之地質、地質因素，以及對應之水土保持規劃，均已有充分考慮。再者，前開「新莊線環境影響評估報告書」在環境影響減輕對策項下，復有依「土地使用( 建物拆遷) 」、「空氣品質與噪音震動」、「生態環境」、「物化環境( 水、固體廢棄物、地形地質)」 等環境項目，逐項量化評估新莊機廠開發後，對於周圍環境可能產生之影響與減輕對策( 見參證12號第31頁以下) 。足證早於84 年1月之「新莊線環境影響評估報告書」版本，參加人即已將開發後之各項環境負載狀況，以及對應之水土保持規劃、監控措施等對策納入研議，作為最後核定開發之依據。

⑶比對98年「變更內容對照表」( 見參證11號) ，依環境項目之可得量化數據可知，本次調整係降低開發規模，且變更內容對於周圍環境品質維護有利，自無加重不利之影響：

①土地使用( 建物拆遷)變更前原訂新莊機廠之開發面積為25公頃，變更後縮減為13.9公頃，開發範圍縮減11.1公頃，比例高達44% （(25-13.9)/25=0.444 ），故對於土地使用之負載程度，顯有降低( 見附圖一、附圖二) 。新莊機廠原訂為四級機廠，變更後調降為規模較低之三級機廠，核已降低原訂之車輛保修能量( 見參證18號)，應有減輕廠區土地使用負荷程度之正面效果，對於環境品質之維護，自無不利影響。新莊機廠預定位址之土地使用現狀除樂生療養院外( 建物合計55棟) ，另含有部分農地及住宅用地；變更後保存樂生院區建築物40棟( 原地保存建物39棟、拆遷原地重組建物1 棟) ，扣除亦拆遷後異地重組之9 棟建物，實際上僅拆遷6 棟建物( 參見系爭變更內容對照表第31頁；參證11號) 。足見原建物保存比例提昇72.7（40/55=0.727）。

②廢土量新莊機廠之開發範圍從25公頃縮減為13.9公頃後，預估產生之廢土量由原先之75萬立方公尺，減少為31.1萬立方公尺，縮減比例達58.5% （(75-31.1)/75=0.585），此有新莊機廠因應配合工程會樂生療養院保存方案變更內容對照表可為證明( 參見參證11號第15頁) 。

③空氣品質與噪音振動依據84年原訂計畫所示，新莊機廠施工期間主要污染物質為施工卡車來回工區所揚起之總懸浮微粒濃度，其預測值為362.4ug/ m3 。施工期間，大部分施工器具之噪音範圍約在70~82db(A)，為該施工音量傳播至中正路旁住宅已衰減降至77 db(A)。又新莊機廠施工所引起之振動影響，以機廠周界圍牆外位於中正路住宅影響最為明顯，以施工點位於噪音及振動現況測點為例，即施工點和中正路民宅相距25公尺，則對民宅建築物一樓樓板之振動量為45db，符合ISO2631 對人體振動之干擾基準( 見參證12號第20頁、第23頁) 。如前述，新莊機廠之開發範圍既有減縮，預估廢土量亦大幅降低( 縮減比例達58.5%)。意謂載運棄土重型卡車之車次，應會同步減少，則有減輕周圍環境空氣品質、噪音振動之正面助益，自是不言可喻。

④生態環境本件開發面積既從原訂25公頃，變更縮減為13.9公頃，意有更多的原生植被，以及樂生院區內栽植之庭園植物受到保存，即有提昇生態環境保護之正面效果。

⑤地形地質原84年「環境影響評估報告書」開發方案，已有充分考慮當地「新莊斷層」之地質、地質因素，並對「…改變地形之時，對邊坡穩定、水土保持及防洪排水等項目，須有嚴謹之設計規劃及施工，以確保該區域居民及捷運設施安全。」( 參見參證12號第28頁倒數第11列以下) 提出明確之施工建議及監測規劃指引。比對變更後核定之「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲支線環境影響評估報告書變更內容對照表定稿本」，除有規劃分期施工之方式及設置開發緩衝帶( 參見參證11號之附件九) ，以確保樂生保存區域之地質條件不受影響外，復有規劃邊坡監測系統進行全區、定期監測，消弭施工過程可能造成土石位移、邊坡破壞之不利狀況。足證，本次開發規模調整，核與原訂84年「新莊線環境影響評估報告書」相較，並未造成任何加重、不利之影響。

⑥排水防洪依84年計畫所示，新莊機廠排洪之影響程度，主要視機廠開發前後土地使用方式不同所致。新莊機廠原預定地為25公頃，不透水面積約2.5 公頃，機廠完成後，廠區內不透水面積約20% ，即5 公頃，故機廠設置後所增加之不透水面積為2.5 公頃( 見參證12號28頁倒數第6 列以下) 。)變更後，新莊機廠之開發面積縮減為13.9公頃，其餘空間仍維持原生植被，或保留舊樂生院區建築群，不予開發。可知未開發之不透水面積對應減少，使得當地排水防洪之功能有所提昇，乃屬當然。

⑦樂生舊院區建築群僅就原訂拆除、後續變更規劃納入保存區域之「樂生舊院區建築群」以觀，原先既納入拆除範圍，作為新莊機廠基地一部，核無可能有具體、量化之環境項目數據，可供與變更後獲致保存區域之環境數值進行量化比較。可知，原告數度主張本件開發行為變更後，造成山坡地砍腳問題，對環境有加重及不利影響云云，實則卻未能提出變更前、後時點之地質量化數據，佐證有此事實，應不予採信。

⑷末查，新莊樂生療養院區建築物，前經台北縣( 新北市)政府在98年7 月31日召開「新莊樂生療養院歷史建築暨文化景觀登錄審議委員會」作成附帶決議：「位於文化景觀內之新莊捷運工程，同意台北市政府捷運工程局依其計畫繼續施工，惟工程竣工後應恢復新莊樂生療養院入口空間意向。」( 見參證14號) 。足可證明本次開發範圍減縮，亦經新北市政府肯認有利於舊樂生院區建築群之保存，對於當地文化景觀、歷史建築之維護，核無不利之影響。

3.本件毗鄰樂生舊院區之北側邊坡地下水位已受到良好控制，邊坡現況變位及荷重並無特別加速或其他不利異常徵兆，足以導致邊坡破壞或大規模滑動，故北側邊坡現況尚屬穩定：

⑴參加人除在原審曾有提出臺灣省大地工程技師公會製作之「台北捷運新莊機廠工程鄰近邊坡及建物現況安全鑑定工作之現況安全評估報告書( 第一階段成果報告) 」及附冊(共二本) 作為附件外，臺灣省大地工程技師公會復有延續第一階段之鑑定工作，持續監測毗鄰樂生舊院區北側邊坡及鄰近建築物之現況安全鑑定，在101 年9 月30日製作「台北捷運新莊機廠工程北側邊坡及長期安全評估鑑定工作之現況安全評估報告書( 第二階段成果報告) 」( 下稱第二階段成果報告) 在案可稽。

⑵本次第二階段之鑑定期間，係自100 年5 月起，迄至101年6 月底為止，依臺灣省大地工程技師公會之專業評估可知，本件開挖過程在毗鄰樂生舊院區之北側邊坡雖仍有變位量產生，惟綜合各項監測成果顯示，於補強設施完工後，邊坡變位已明顯趨緩，研判北側邊坡之地下水位在良好控制下，且邊坡現況變位及荷重並無特別加速或其他不利異常徵兆，足以導致邊坡破壞或大規模滑動，故北側邊坡現況尚屬穩定，此有成果報告關於「北側邊坡現況安全評估」之鑑定結論( 見第二階段成果報告第第八章8.1 結論

二、有關北側邊坡現況安全評估；參證15號) 可稽。

3.最高行政法院於發回理由認定參加人於97年8 月7 日「變更內容對照表」專案小組審查會議紀錄，並未答覆審查委員陳光祖之意見、以及行政院農委會水土保持局之書面意見乙事，核與事實不符：

⑴按「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。」係行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條之規定，故環評會議之審查機制係採多數決方式，個別委員之審查意見並無從代表環評委員會之集體決議，合先陳明。

⑵查陳光祖委員在97年8 月7 日專案小組審查會議所提審查意見，係針對審查委員會之決議，依規定應以多數決為之，核與參加人台北市政府捷運工程局之答覆權責，洵無關連：

①查，陳光祖委員雖有在97年8 月7 日專案小組審查會議提出「八、應命開發單位提出環境影響調查報告書」在內之十項審查意見，包括：「一、請說明原樂生療養院房舍已被拆除多少棟？」、「二、拆遷樂生房，異地重組在何處？」、「三、是否新增拆除房舍？」、「四、新舊院區人行陸橋，應再詳細說明是否為無障礙？」、「五、捷運局應保證施工及營運時院民之生活。」、「六、本變更案為保存百分之幾的方案？」、「七、捷運施工對可能的文化資產已造成重大傷害，捷運局應提出文化環境回饋或補償計畫。」、「八、應命開發單位提出環境影響調查報告書。」、「九、捷運局對台大城鄉所劉可強教授的捷運樂生共構方案，未能確實處理回答，似乎是因為不願影響通車，而不處理，現已延期這麼久，顯見當初不確實處理劉教授意見，並不妥當。」、「十、樂生保留的房舍，仍應指定，即非古蹟，也可以文化景觀指定，文化資產主管機關應積極作為，捷運局亦應鼓勵促成。」等意見。除該前開第八項意見以外，參加人均有具體答覆回應，此有當次專案小組審查會議審查意見回覆表( 參見參證8 號) 在案可稽。

②其中所謂「八、應命開發單位提出環境影響調查報告書」云云，係對主管機關環保署所為環評決議之要求，屬於審查結論層次，依前開組織章程規定，應以環評委員過半數之多數決為之，尚非參加人所得擅專，故僅在該項欄位答覆說明欄簡單記載「略」字，並未失當。

⑶依據案附97年8 月7日 專案小組審查會議審查意見回覆表(參見參證8 號) 所示，行政院農委會水土保持局確有以書面意見表示：「…旨揭變更內容，如另涉及水土保持計畫審核監督辦法第19 條 第1 項所列各款情形之一者，水土保持義務人仍應辦理變更設計」等語。惟查，參加人確已在對應答覆說明欄位填註「遵照辦理」等語，最高行政法院指摘參加人在97年8 月7 日專案小組審查會議審查意見回覆表有關行政院農委會水土保持局之回應意見為「空白」云云，核與事實不符，應屬誤會。

4.依原告所提「新莊機廠樂生療養院保存方案會議紀錄」( 參見原審原證4 號；參證13號) 可知，所謂96年5 月30日「台北捷運新莊機廠樂生院區建物保存」土木技師公會報告，實係該次會議據以調整新莊機廠開發範圍之專家建議文件，此觀會議討論議題訂為「一、請土木技師公會報告再檢視評估後之『台北捷運新莊機廠樂生院區建物保存建議』」、「二、請台北市政府捷運工程局說明對於技師公會建議之細部規劃及評估結果，並說明施工期間影響範圍及相關安全配套措施」即明。工程會遂在該次會議作出「結論一、原則上同意土木技師公會提出保存範圍及相關建議，請台北市政府捷運局及台北縣政府依程序辦理後續相關作業。…」( 結論一、) 、「結論四、有關地質、邊坡及地下水等基本調查資料之正確性，與機廠及樂生院區安全有關，請台北市政府捷運局確認釐清，並採必要因應措施。」( 參見參證13號第24~25頁) 之結論。爰此可知，該份土木技師公會報告之最終結論，仍認同調整新莊機廠之開發範圍，且有提出配套之開發方式及後續監測措施之具體建議，足見最高行政法院似有片面擷取、曲解當時土木技師公會報告之實際意涵，應予釐清。再者，前開土木技師公會之「台北捷運新莊機廠樂生院區保存」報告，作成在96年5 月30日開會以前，比對被告環保署於98 年12 月14日核定「臺北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲支線環境影響評估報告書變更內容對照表定稿本」之時空背景，兩者在時間上相隔有兩年半之久，即不應作為本件判斷有無加重環境影響之虞等事之認定依據。

5.退步言之，縱認有該當環評法第16條、環評法施行細則第38條、或同細則第37條第1 項本文應「重新辦理環境影響評估」或提出「環境影響差異分析報告」之情事( 參加人仍否認之) ，亦僅有涉及違反環評法第16條規定，核與原告聲明第二項主張依同法第22條命「停工」之法律效果，並無關連：

⑴按環評法第22條之規定，可知僅有在開發單位違反同法第7 條或13條規定之情況，主管機關方具有轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時，得逕命其停止實施開發行為之權限。次按，環評法第16條第1項規定及環評法施行細則第37條、38條規定，縱認本件有該當環評法施行細則第38條情事( 參加人仍否認之) ，充其量僅係違反環評法第16條之規定，並不當然發生同法第22條所謂「轉請目的主管事業機關命停工，必要時，逕命停工」之法律效果。

⑵再者，縱認被告環保署決議本件依據變更內容對照表通過之審查結論，或有因廢棄或撤銷而失其效力。然則變更前依據行政院81年11月2 日核定「加強推動環境影響評估後續方案」報經環保署在83年10月6 日公告之審查結論，即應恢復其原本之拘束效力。亦即，參加人在捷運新莊線機廠用地之開發行為，對應環評法規仍屬合法有據，自無適用同法第22條有關逕命停止開發行為之可能。

6.縱認本件有違反環評法第16條之1 規定應命停工情事(參加人仍否認) ，應僅目的事業主管機關負有命停止開發行為之法定義務，僅在主管機關已踐履函轉目的事業主管機關之前置程序，而目的事業主管機關卻仍怠於履行義務，導致環境損害繼續擴大時，主管機關方具有在必要情況逕命停工之法定權限，意謂環評法賦予主管機關環保署逕命停工之權限，應僅具有補充、備位之性質。就本案而言，目的事業主管機關「交通部」自始至終即非被告，亦非參加人，故司法判決之效力不及於交通部本不待言。再者，被告環保署逕命停工之權限既僅有備位補充之性質，在程序上仍應踐履轉請交通部處理之前置程序，方有可能獲致逕命停工之實體權限。足證原告聲明第二項所謂「被告環保署應作成逕境命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人停工之行政處分」云云，於法即有不符，應予駁回。

7.按最高行政法院101 年度判字第102 號判決，適用行政訴訟法第198 條情況判決之訴訟類型，除撤銷訴訟外，尚有適用於課予義務訴訟。經查，捷運新莊線全線自90年開始施工，迄今逾10年，相較於同時間通過環評之蘆洲支線已於99年11月3 日正式通車，惟本線因自94年間發生樂生療養院院舍部分拆遷爭議，導致該部分用地無法交給捷運承包商，衍生工程停工、終止契約、承包商提起民事訴訟求償10 .4 億元，甚至因原物料價格上漲及變更設計，重新招標時，增加金額已達35.5億元，此雖係各級政府機關編列預算支應，惟本質上仍來自於全體人民之納稅錢，自應審慎運用，不應浪費。遑論捷運工程延宕、停滯，造成三重、新莊地區道路交通品質低落，耗損民眾通行時間，生活、環境品質及生命財產等社會成本之公益上損失，更是難以衡量。為此，參加人在原告聲請之假處分案件( 鈞院97年度全字第125 號、鈞院99年度全字第64號) 已有提呈「捷運新莊線工程，因新莊機廠部分施工用地延後交付，已發生及若再延後之損失評估補充說明」( 見參證16號) 、「新莊線縣區段停止營運計畫預期效益損失分析」( 見參證17號) 等初步統計資料，除鈞院採納作為駁回原告假處分聲請之判決基礎外，復經最高行政法院先後以99年裁字第843 號裁定、100 年裁定792 號裁定予以維持( 抗告駁回) 在案。是倘本案經鈞院審酌後，認為被告環保署有命參加人臺北市政府捷運工程局停止捷運新莊線機廠工程施工之必要，懇請依行政訴訟法第198 條有關情況判決之規定，懇請鈞院斟酌本件涉及全體國民福祉甚巨，以維護公益為由，駁回原告之訴。

8.末查，原告在鈞院103 年12月15日庭期曾有承諾事後會補提書狀證物之彩色照片版本供參加人比對，業經記載在當日準備程序筆錄。詎參加人迄今仍未收到原告提供之任何彩色照片，遂否認卷內照片證物之形式、實質證據能力，不再逐一回應。

9.又原告在104 年1 月21日行政辯論意旨續( 一) 狀提出之100 年10月25日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜會議紀錄」( 更原證28) 、101 年1 月11日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜第二次會議紀錄」( 更原證29) 、101 年5 月22日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜第三次會議紀錄」( 更原證30) 、101 年12月7日 「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜第四次會議紀錄」( 更原證31) 、102 年4 月29日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』第五次會議之會前討論會會議紀錄」( 更原證32) 、103 年5 月21日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜第六次會議紀錄」( 更原證33) 等文件，經核對內容，多係與會人員各自發言表述，尚非有具體會議結論；且查，前開100年至103 年間之討論會議，除被告環保署未參與外，亦無涉於本件( 被告環保署) 在98年間作成「變更內容對照表」行政處分之時空環境，即無參考價值可言。況前開更原證33號之第六次會議係針對排樁施作期間，南側鄰近之主恩舍發生裂縫，純屬為施工損鄰而探討，與新莊機廠邊坡穩定安全無關，且原告先前主張之輔佐人王偉民先生於該次會議中亦表認同。末查，根據原告未提出之102 年6 月27日「研商『台北捷運新莊機廠存在邊坡穩定不足，衍生本屬樂生療養院院區安全』處理方式事宜第五次會議紀錄」( 參證23號) ，業在該次會議充分討論，確認目前係穩定且安全之施工方法，不會有所謂全面破壞之情況等情。聲明求為判決駁回原告之訴。

六、經查：

㈠本件遭廢棄發回更審部分，原告聲明原為「被告應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地所進行工程變更之部分，應『重新辦理環境影響評估』，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖B 螢光標示部分）實施任何開發行為……」及「被告應命參加人就捷運新莊線工程涉及樂生療養院用地之部分，應依法辦理『環境現況差異分析及對策檢討報告』，且於該環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地……」原告於更審程序中，變更追加聲明為「一、被告應命參加人就『捷運新莊機廠工程』部分，應『重新辦理環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』。或進行『環境影響差異分析報告之環評審查』與『環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查』。」、「二、被告作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分( 如附圖B 螢光標示部分) 上實施開發行為之行政處分。」對照更審前後聲明，即明原告更審前尚未聲明「被告應命參加人『進行環境影響差異分析報告之環評審查』」，故此部分屬訴之變更追加。又系爭已通過環評審查之開發案，開發行為中新莊機廠涉及使用樂生療養院用地，原規劃為捷運四級機廠之新莊機廠調降為三級機廠，後續配合保留樂生療養院，就捷運新莊機廠基地面積由原25公頃變更縮減為13.9公頃（基地圖詳如附件），則系爭已通過開發案因「捷運新莊機廠工程」面積減少致原核定內容發生變更，參加人應依法申請變更原核定內容；並依申請變更部分對環境的影響程度異其處理機制，例如變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查，對環境品質之維護，有不利影響者，應重新辦理環境影響評估，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，環評法第16條及施行細則第37、38條規定甚明。可見就申請變更部分究應「重新辦理環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」或「檢附變更內容對照表」，其所依據之基礎事實各不相同。是以，原告於更審程序中請求進行被告應命參加人進行「環境影響差異分析報告之環評審查」（環評法施行細則第37條參照），應非聲明之補正而為訴之變更追加，惟基於解決紛爭且訴訟資料可共用，本院認為適當，爰准予變更追加。

㈡原告以參加人為系爭環評案之開發單位，就前述變更部分應依環評法第16條規定申請變更，而原告等3 人均為公益團體，爰依環評法施行細則第38條、第37條第1 項規定，請求被告命參加人應「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」；另原告請求被告命參加人提出「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」之依據則為環評法第16條之1 （原告104 年1 月15日辯論意旨狀第5 頁）。原告以參加人未為上開行為，乃依環評法第23條第8 、9項規定，提起本件訴訟，併請求被告應作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分實施開發行為之行政處分等情，業據原告提出立案證明（原審卷原證14、15、16），堪認渠等為公益團體，有提起本件訴訟之權能。

㈢查系爭開發單位即參加人進行開發行為「台北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線、蘆洲線」，其中捷運新莊線及蘆洲支線二案原係分別辦理環境影響評估作業，其報告書由交通部於83年3 月31日以交路（83）字第011082-1號函（原審答辯狀附件11）併送被告審查，被告考量兩案開發單位同為參加人，且具有共通性之環境問題乃合併審查。原實施環境影響評估之範圍即包括「新莊機廠」相關工程，業經被告於83年10月6 日（83）環署綜字第45088 號函（原審答辯狀附件5 ）送該案環境影響評估報告書審查結論至交通部在案（該案屬環評法84年1 月1 日施行前依據行政院「加強推動環境影響評估後續方案」所辦理之案件），經原審認定「……捷運新莊機廠工程乃為捷運新莊線開發內容之一部分，自應屬捷運新莊線開發行為實施環境影響評估之範圍……」，「……故捷運新莊線開發行為，確已依行為時法實施環境影響評估，而捷運新莊機廠既屬捷運新莊線開發範圍內之部分工程，其有關之環境影響評估，並無應於捷運新莊線之環境影響評估外，獨立實施辦理之依據，是以原告主張捷運新莊機廠應實施環境影響評估，竟未實施而為開發行為，違反環評法第7 條、第13條一節，即有誤解。」（原審判決第30、31頁即先位聲明㈠部分），原告主張就此部分應獨立辦理環境影響評估，經原審判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院102 年度判字第165 號判決駁回（見判決第73至75頁。⒈駁回上訴部分：⑵），是以捷運新莊機廠工程屬已通過准予備查之捷運新莊線開發案範圍內，毋庸獨立實施環境影響評估，已無疑義，先予敘明。

㈣本件相關事實略以：

1.參加人所提台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並經環保署公告審查結論，參加人所送前開環境影響評估報告書定稿本，亦經被告環保署於84年1 月28日同意備查等情，有交通部83年3 月31日交路（83）字第011082-1號函（本院原審卷一第215-216 頁）、被告83年10月6 日（83）環署綜字第45088 號函、84年1 月28日（84）環署綜字第04401 號函（本院原審卷二第20頁）、前開環境影響評估書定稿本在卷可憑。

2.行政院以87年7 月15日台87交字第35318 號函，核定「台北都會區大眾捷運系統後續發展路網新莊線及蘆洲支線走廊建設計畫之財務計畫」案，依該院經濟建設委員會審議結論予以核定（相關資料見原審卷二第109 至138 頁）。是參加人於財務計畫通過後，始有依財務計畫據以執行之預算基礎，故本件捷運新莊線目的事業主管機關准予開發許可時應為87年7 月15日。

3.參加人就系爭開發案其中新莊線區段DK 195細部設計標，於87年12月4 日決標，87年12月15日為「台北都會區大眾捷運系統新莊線DK 195細部設計標合約工作開始日」；於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工，有工程開工報核表可稽（原審卷一第286 號至292 頁）。

4.行政院公共工程委員會於96年5 月30日召開「台北捷運新莊機廠樂生療養院保存方案」會議，原則同意採土木技師公會之建議方案辦理，該方案包含原地保留建物39棟及拆遷原地重組建物1 棟，需拆除之建物6 棟、納入園區整體規劃擇要重建9 棟，參加人就關於系爭開發行為中「新莊機廠涉及使用樂生療養院用地，變更工程內容之規畫」部分，開發單位即參加人所提變更內容對照表，經97年8 月7 日專案小組審查（本院卷第163 頁附件1 ）、97年10月30日開發單位逐項之審查意見回復（本院卷第177 頁反面至179 頁附件2）。

5.原告於97年12月23日向被告等提出「公民訴訟書面告知函」經被告以98年2 月23日環署綜字第0980015750號函復，略以：「捷運新莊線」所提變更內容審查尚無涉環境影響分析之審查等情（原審卷一第16至35頁）。

6.參加人所提上開變更內容對照表。於98年3 月30日第一次確認會議（本院卷第179 頁反面附件3 ）、98年5 月1 日第二次確認會議（本院卷第180 頁附件4 ）。嗣於98年7 月29日，經被告環境影響評估審查委員會第182 次會議決議審核修正通過系爭環境影響評估報告書變更內容對照表（本院卷第183 頁附件5 即原審答辯狀附件10，另曾於98年7 月13日提送至第180 次會議討輪，附件6 ，惟因時間因素保留至之後之第182 次會議審核）。系爭變更內容對照表經環評委員會決議審核修正通過，及被告於98年12月14日就變更內容對照表定稿本已予備查，檢送定稿本予目的事業主管機關交通部及被告環境督察總隊等單位，請渠等納入追蹤及監督作業，有被告各該函可稽（本院卷第62、63、64頁）。又系爭變更內容對照表經環評委員決議審核修正通過且被告准予備查，係就參加人申請變更原核定內容此一公法上具體事件所為決定或其他公權力措施，對外直接發生法律效果，屬行政處分，而原告及參加人均表示渠等及第三人均未對變更內容對照表經審核修正通過決議及備查循訴願等途徑爭訟（見本院卷二第268 、269 頁）。

㈤關於原告請求被告應命參加人就本件申請變更，應「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」部分（見原告訴之聲明一）：

1.按「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」環評法第16條第1 、2 項、第17條訂有明文。環評法施行細則第37條規定：「（第1 項）開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。第一項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：……（第3 項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」第38條規定：「（第1 項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之十以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。（第2 項）前項第1 款及第2 款經主管機關及目的事業主管機關同意者，不在此限。（第3 項）開發行為完成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依本法第五條規定實施環境影響評估。」

2.按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，此即所謂之公益訴訟，賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，對行政機關之違法行為提起行政訴訟，為免浮濫，明文規定以法律有特別規定者為限。而環評法第23條第8 項、第9 項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能。準此，開發單位依環評法或依該法授權訂定之相關命令負有作為或不作為義務，如其違反此作為或不作為義務，主管機關得加以制裁或強制其作為或不作為，而主管機關疏於執行時，經受害人民或公益團體敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關，主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。

3.查系爭開發案經被告以環署綜字第45088 號公告審查結論，於84年1 月備查；參加人就系爭開發案之內容因原核准面積為25公頃，嗣因「新莊機廠涉及使用樂生療養院用地，變更工程內容之規畫」部分，減縮為13.9公頃，系爭已通過之環境影響說明書或評估書之開發面積確有變動，開發單位即參加人已依法申請變更（環評法第16條參照），並就申請變更檢附變更內容對照表，已如前述，均屬可確認之事實。參加人就變更部分既已申請變更，自無應變更未申請變更而逕行開發違反前揭規定情形，是程序上顯無環評法第22條第8項「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令」之情形。至於參加人（開發單位）檢具變更內容對照表申請變更原已通過之環評內容，其申請是否符合上開規定，亦即申請變更部分究應「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，或檢具變更內容對照表，應由環評委員依環評法第16條第1 項及施行細則第37、38條等規定，本於專業為判斷，並非開發單位得自行決定；再觀諸環評法條文並無開發單位就申請變更應提出「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之規定，從而參加人檢具變更內容對照表申請變更原核定內容，難謂其違反環評法或該法授權訂定之相關命令。簡言之，依環評法第16條規定，開發單位就變更原核准內容固應提出申請，但環評法並未規定參加人即開發單位就申請變更負有提出「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之作為義務，而被告也無權命參加人就申請變更必須「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」。承上，申請變更內容對環境及當地居民影響程度如何，有賴環境影響評估程序及具各項專業之環評委員併依上開規定判斷。若環評委員會依專業審議結果，認為參加人就變更內容所生影響認應依環評法施行細則第37、38條規定，提出「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，不得僅檢附變更內容對照表，自無決議通過審核修正通過系爭變更內容對照表之理。揆諸本件變更內容對照表於97年8 月7 日經「台北都會區大眾捷運系統後續發展網路新莊線、蘆洲線環境影響評估報告書變更內容對照表」專案小組審查，「建議審核修正通過」，有會議紀錄可憑（本院卷第163 頁），再經召開二次確認會議，嗣於98年7 月29日，經環境影響評估審查委員會第182 次會議決議審核修正通過及被告准予備查，已如前㈣4.5.所述。可見經環評審查委員會審查，認為參加人（開發單位）就變更部分並無「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之必要，參加人就變更得檢附變更內容對照表為之，已合於規定。綜上，參加人（開發單位）就變更部分依法申請變更，其檢附之變更內容對照表又經環評審查委員會第182 次會議決議審核修正通過及被告准予備查，核參加人無違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令之情，原告主張參加人有環評法第23條第8 項「開發單位違反本（環評）法或依本法授權訂定之相關命令」，委不足採。

4.就被告而言，被告基於主管機關地位，就開發單位申請變更原核定內容應予審查，作成否准或核准之處分，但無權命開發單位就變更部分申請「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」；就開發單位申請變更係由環評委員本於專業及法條規定，判定變更內容對環境之影響進行審查，亦非被告之權責，此觀諸前揭環評法各該相關規定自明。查本件參加人實際上就變更部分檢附變更內容對照表申請變更，經環評審查委員會決議審核修正通過，環評審查委員會並未認參加人應「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，參加人就變更部分依法申請變更，無違環評法第16條等規定，已如上述，則被告為主管機關自無從構成環評法第23條第8 、9 項所稱「主管機關疏於執行」及「怠於執行職務之行為」之情形；又被告陳稱其恪遵相關規定執行本件開發案環評監督及現場勘查，多次向參加人（開發單位）重申、強調應注意事項，避免對環境造成不良影響，並提出96年10月5 日環署督字第0960075088號函、97年12月2 日環署督字第0970094768號函、98年7 月27日環署督字第0980066283號函、99年9 月10日環署督字第0990082709號函、100 年9 月20日環署督字第1000081407號函（本院原審卷二第305 至307 頁），是被告辯稱未有怠於執行職務之行為，尚屬有據。綜上，本院無從判令被告應基於主管機關地位，執行命參加人「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」。

5.按「本會委員會議開議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報委員會議審查。必要時，得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。」為行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第6 條第1 項所明定。次按「本署環境影響評估審查委員會之委員會議開議前，得就環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議。」「初審會如已獲致結論，但要求開發單位將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，再提報本會審查時，其確認以一次為限。專案小組委員、專家學者或相關機關代表有不同意確認開發單位所補充或修正相關事項之意見，併其他初審會議結論提報本會審查。」則為「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點」第2 點及第12點所明定。查本案變更內容對照表先經專案小組「建議審核修正通過」，復經要求開發單位補充、修正相關事項送有關委員、專家學者確認，再召開兩次確認會議加以討論，並將委員意見與專案小組結論一併提報委員會審查決議，符合環評法相關程序規範。有各該會議紀錄可稽（本院卷第163 至186 頁）。

6.本件最高行政法院發回意旨略謂「有加重影響之虞；或對環境品質之維護，有不利之影響，而應予以重新辦理環境影響評估，並提出因應對策，即非無疑。」原告「於原審主張系爭捷運新莊機廠減縮部分開發，造成斷層帶及超高壓地下水之山坡地砍腳情形，足見計畫變更對環境及保護對象確有加重影響，對環境品質之維護，亦有不利影響乙節，尚非無據。」、「變更內容對照表所為前揭變更內容對照表決議審核修正通過之程序是否完備？相關事項已否全數斟酌？亦非無推究之餘地」「是參加人臺北市政府捷運工程局申請變更系爭新莊機廠環境影響評估書，就其申請變更部分，若符合本法施行細則第38條所列各款情形之一，應重新辦理環境影響評估，而未依規定辦理，即逕行為開發行為，自屬有違本法第16條及其授權訂定之施行細則第38條規定，」等情。經查，參加人檢具變更檢附變更內容對照表申請變更，經環評委員會專業判斷，審核修正通過，可見參加人已依法取得變更內容之核准；參加人就變更部分之申請合於環評法規定，自無「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令」之情形；原告主張參加人就本件申請變更內容，應提「應重新辦理環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，均屬對於系爭環評審查結論變更內容對照表適法與否之實質上爭議，惟參加人就系爭開發案申請變更檢附通出審查內容對照表經環評審查委員通過，且准予備查，迄今未遭撤銷或廢止，亦未因其他事由失其效力，除具有形式存續力，不得再為爭訟外，亦具有實質存續力，原告自不得事後再藉公益訴訟制度，依環評法第23條第8 、9 項規定，爭執已具存續力之環評審查結論之合法性，否則法之安定性將無以維護，變更內容對照表之當事人及其利害關係人原應依循撤銷訴訟以為救濟之現制亦將受到破壞。故而，原告上開指摘，非屬其結合行政訴訟法第9 條及環評法第23條第8 、9 項規定所得提起公益訴訟之範疇，爰不另審究。（最高行政法院101 年度判字第980 號判決參照）

7.依原告97年12月23日「公民訴訟書面告知函」，其依環評法第23條第8 、9 項告知被告疏於執行之具體內容如下：「壹、告知之請求……貳、開發單位違反之法令及違法之事實……參、主管機關疏於執行之法令與具體內容：一、按環評法第22條規定：……二、按環評法第23條第1 項及第2 項規定：……三、準此，環保署（即被告）及台北縣政府基於環評主管機關之地位應就開發單位之前述違反環評法之情事，命其未依法辦理環境影響評估並經審查通過前，不得實施開發行為。」（原審卷第26、31頁）可見原告請求被告執行之具體內容為命參加人「未依法辦理環境影響評估並經審查通過前，不得實施開發行為。」亦即原告告知被告應執行之具體內容並無「被告應命參加人就本件申請變更，應『重新辦理環評審查』或進行『環境影響差異分析報告之環評審查』」，況原告亦無請求參加人或被告命參加人「重新辦理環評審查」，或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之法令依據。從而自無主管機關疏於執行問題，更無從判令主管機關執行；再者，原告於97年12月23日告知時，參加人已經依法檢附變更內容對照表申請變更，且已在審查中，尚無違反環評法第16條應變更申請未申請、非經主管機關及目的事業主管機關核准而變更原申請內容等違反環評法情事，而被告亦盡監督之責（見前㈤、4.）。從而原告以系爭告知函通知被告執行之具體內容為「……就開發單位之前述違反環評法之情事，命其未依法辦理環境影響評估並經審查通過前，不得實施開發行為。」為無理由，應予駁回。

8.原告又主張系爭變更內容對照表雖經環評委員會審核決議修正通過，但不影響被告命參加人「重新辦理環評審查」，或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，並提出本院103 年度訴更一字第69號判決為證。查參加人就系爭開發案檢附變更內容對照表申請變更，經環評委員會審核決議修正通過及被告准予備查，已對外發生效力，核屬行政處分，而就此變更內容對照表之審核修正通過之決議及准予備查，未經原告及第三人循訴願等途徑爭訟，迄今合法有效，而原告所提本院103 年度訴更一字第69號判決乃該案原告就變更內容對照表循序救濟，且該案亦非環評法第23條第8 、9 項之訴訟類型，自不容比附援引。再按環評法第23條第8 、9 項既規定以開發單位有違法情事，主管機關疏於執行為前提，並明定人民或公益團體於告知後，主管機關如仍未於一定期間內依法執行時，始得直接訴請行政法院判令其執行。既稱「判令其執行」，自係請求主管機關為一定內容之行為，則據此所得提起之訴訟類型，應限於一般給付訴訟或課予義務訴訟，原告陳述本件係提起課予義務訴訟。查原告於97年12月23日為本件書面告知時，參加人申請變更尚在審議中，尚未經核准。易言之，當時參加人究應「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」或提出變更內容對照表即可，尚未確定及作成處分，故原告請求執行之具體內容不可能是請求撤銷變更內容對照表；參以環評委員會並未要求參加人提出「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，參加人自不可能違反提出義務，被告更不能有疏於執行命參加人提出「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之情。綜上，原告請求被告應命參加人「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，於法無據。

㈥關於原告請求被告應命參加人依環評法第16條之1 ，提出「環境現況差異分析及對策檢討報告之環評審查」部分（見原告訴之聲明一）：

1.查系爭變更部分（「捷運新莊機廠工程」），為原核定開發案之一部分，系爭就變更部分毋庸獨立實施環境影響評估。（見六、㈢）。

2.按「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法第16條之1 定有明文。此一規定於91年6 月12日增訂公布前原屬環評法施行細則第42條，乃在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況發生出入，以致無法發揮環境評估之作用，始設定此項期間限制，並以命開發單位提出環境現況差異分析及對策檢討報告之方式，以落實環境影響評估之功能。本件環境影響報告書暨審查結論，雖係於環境影響評估法施行前完成，惟開發單位於取得本件開發許可時，環評法及其施行細則即已公布施行，環評法第16條之1 增訂前之施行細則第42條既係對於開發單位於取得開發許可後3 年內未實施開發行為，而有應提出環境現況差異分析及對策檢討報告送審查之義務，自屬本件取得開發許可時有效應適用之法令，本件環境影響評估報告乃應適用91年6 月12日修正公布之環境影響評估法第16條之1 、或修正前同法施行細則第42條。

3.本件環境影響評估係依據行政院81年11月2 日臺81環字第36588 號核定修正之「加強推動環境影響評估後續方案」辦理，參加人將台北都會區大眾捷運系統後續發展路網環境影響評估之「新莊線環境影響評估報告書」及「蘆洲支線環境影響評估報告書」，經目的事業主管機關交通部轉送被告環保署審查，並由環保署於83年10月6 日以（83）環署綜字第45088 號公告審查結論，其定稿本並經被告環保署於84年1 月28日同意備查等情，有行政院環境保護署84年1 月28日(84)環署綜字第04401 號函在卷可稽，可認參加人已完成前開方案所規定之環境影響評估審查程序。本件捷運新莊線係屬重大交通建設，其目的事業主管機關為交通部，本件目的事業主管機關所報財務計畫，行政院係於87年7 月15日，依該院經濟建設委員會審議結論，核定捷運新莊線財務計畫等情，有行政院87年7 月15日台87交字第35318 號函及行政院經濟建設委員會87年6 月29日總(87)字第3076號函在卷可據，是參加人於財務計畫通過後，始有依財務計畫據以執行之預算基礎，故被告及參加人主張應以行政院核定財務計畫時，視為目的事業主管機關准予開發許可之時，尚屬有據，故本件捷運新莊線目的事業主管機關准予開發許可時應為87年7 月15日。嗣系爭開發案，其中新莊線區段DK195 細部設計標，於87年12月4 日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計，有議價紀錄表、台北市政府捷運工程局87年12月14日北市捷二字第8722788200號函在卷可參；參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工等情，亦有施工預算書、工程內容說明、開工報核表在卷可稽，足見參加人87年12月15日取得開發許可後至90年12月14日3 年期間，已陸續實施開發行為之規劃及進行，並無於取得開發許可3 年後未實施開發行為之情形，應可確認。原告雖主張參加人新莊機廠主體工程於91年6 月20日始開工，惟查捷運新莊機廠工程僅係捷運新莊線之部分工程，而有無實施開發行為應以計畫整體觀察，前述規劃及工程均屬捷運新莊線之開發範圍。從而，本件參加人並無原告所主張違反環評法第16條之1 ，於通過環境影響說明書或評估書審查並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為之情事。簡言之，環評法第16條之1 之規定，乃在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況發生出入，故以開發許可作為起算3 年期間之時點，依規定本件計畫應經行政院核定財務計畫，故應以行政院核定時點，亦即87年7 月15日行政院經濟建設委員會審議結論，核定捷運新莊線財務計畫，作為環評法第16條之1 之3 年期間。而系爭開發案，其中新莊線區段DK195 細部設計標，於87年12月4 日決標，並以87年12月15日為工作啟始日開始進行規劃設計；參加人於89年12月編定「新莊線CK249B標新莊機廠龍安路聯外排水箱涵工程」施工預算書，經招標決標，於90年2 月26日開工等情，均如上述，自無逾3 年始實施開發行為之情形。

4.上開各項，業據原審論述明確（原審判決第29、30、49至52頁），並經最高行政法院予以肯認，揆其中廢棄理由謂「備位聲明第2 項請求判決……應依法辦理環境現況差異分析及對策檢討報告，且於環評合法審查通過前，不得於樂生療養院基地（如附圖Ａ螢光標示部分）實施任何開發行為；……，『縱非可採』，然依本法施行細則第37條第1 項規定，則非無據，原審未予究明、判斷，予以駁回，亦嫌違誤……」等語，可見最高行政法院亦未認定本件開發單位即參加人逾3 年始實施開發行為，則參加人（開發單位）自無依環評法第16條之1 提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，送主管機關審查之必要。又環評法施行細則第37條規定：「（第1 項）開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出『環境影響差異分析報告』，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但……（第2 項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：……（第3 項）第一項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」、環評法第16條之1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出『環境現況差異分析及對策檢討報告』，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」可見施行細則第37條乃有關開發單位依環評法第16條第1 項申請變更及提出「環境影響差異分析報告」之規定；環評法第16條之1 則規定開發許可核發逾3 年始實施開發，應提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」」，二者規範內容不同，是以開發單位於開發許可核發逾3 年始實施開發，應無適用環評法施行細則第37條餘地，併予敘明。

㈦關於原告請求「被告作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分( 如附圖B 螢光標示部分) 上實施開發行為之行政處分。」部分（見原告訴之聲明二）：查原告依環評法第23條第8 、9 項告知被告疏於執行之具體內容如下：「壹、告知之請求……貳、開發單位違反之法令及違法之事實……參、主管機關疏於執行之法令與具體內容：一、按環評法第22條規定：……二、按環評法第23條第1項及第2 項規定：……三、準此，環保署（即被告）及台北縣政府基於環評主管機關之地位應就開發單位之前述違反環評法之情事，命其未依法辦理環境影響評估並經審查通過前，不得實施開發行為。」（原審卷第26至31頁）可見原告請求被告執行之具體內容為命參加人「未依法辦理環境影響評估並經審查通過前，不得實施開發行為。」經查，原告於97年12月23日告知被告（主管機關）時，系爭變更內容對照表已在審查中，可見開發單位即參加人就變更部分依法申請，無違規定及違反提出義務，被告亦未疏於執行職務；再者環評法施行細則第37條、第38條乃規定「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」之情形，並非謂原告等公益團體得據以請求主管機關逕命開發單位應「重新進行環境影響評估」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」，原告主張環評法施行細則第37條、第38條為其請求權基礎，要非可採。又本件參加人即開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，且於取得目的事業主管機關核發之開發許可後3 年內實施開發行為，並無逾3 年始實施開發行為之情事，已如前六、㈥所述。綜上，原告請求被告應命參加人「重新辦理環評審查」或進行「環境影響差異分析報告之環評審查」及依環評法第16條之1提出「環境現況差異分析及對策檢討報告」，均於法無據。從而原告以參加人違反提出該環評審查義務，請求「被告作成逕命或轉請目的事業主管機關交通部命參加人於上開環評審查合法通過前，停止於「捷運新莊機廠工程」部分( 如附圖B 螢光標示部分) 上實施開發行為之行政處分。」（即訴之聲明二），為無理由。

七、綜上，原告主張為不可採，其依環評法第23條第8 、9 項規定，提起本件訴訟，請求判決如其聲明所示，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響前揭判斷結果，爰不逐一敘明。另原告聲請調查證據所涉對於系爭變更內容對照表適法與否之實質上爭議，因該變更內容對照表業經審核通過確定，前已說明甚詳，核無再予調查必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭