臺北高等行政法院判決

103年12月25日辯論終結

原告

游宗憲

原告

徐富美

原告

楊偉志

原告

楊哲源

原告

王聿倫

原告

曾柏融

原告

曾柏翔

上二人法定代理人

曾元聰

原告

黃正夫

原告

曾偉銘

原告

曾彥翔

原告

林春標

原告

曾國漢

原告

卓淑麗

原告

許水木

原告

程弘俊

原告

李良輝

原告

郭珍汝

原告

郭俊緯

原告

陳忠勝

原告

李秋菊

原告

陳碧儀

原告

洪幼芬

共同訴訟代理人

周紫涵 律師

被告

新北市政府工務局

代表人

朱惕之（局長）

訴訟代理人

李承志 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

黃文承 律師

輔助參加人

內政部

代表人

陳威仁（部長）住同上

訴訟代理人

蔡忠城（兼送達代收人）

張瓊月

上列當事人間市區道路條例事件，原告不服新北市政府中華民國101 年12月21日北府訴決字第1012346061號（案號：第1013031013號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為高宗正，訴訟進行中，被告代表人變更為曾志煌，嗣變更為朱惕之，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告所有坐落新北市中和區○○段如附表所示之土地（下稱系爭土地，位於中和區信義街巷道內），因該巷道遭民眾設置路障及雨遮等，經被告會同相關機關會勘，於民國100 年4 月間將路障等強制拆除，並於該路段上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道（被告於100 年4 月間在新北市中和區信義街所劃設之禁止臨時停車紅色標線及行人專用道之一般處分，下稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴略以：

㈠程序部分：按行政程序法第92條之規定，並按本院98年度訴字第1877號判決之意旨，被告於系爭土地劃設「禁止臨時停車紅色標線」及「行人專用道」，其性質屬一般處分。被告於100 年4 月間於系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線，並未以適當方法通知原告或使其知悉，亦未能舉證證明劃設當時有以公告或刊登政府公報、新聞紙等方式公示之，原告主張原處分違法侵害原告權益，遂於100 年12月24日以利害關係人身分提起訴願，訴願期間依訴願法第14條第2 項，自知悉時起算，未逾自行政處分達到或公告期滿後3 年期間。嗣訴願決定於101 年12月28日送達予原告代理人，原告於102 年1 月29日提起本件行政訴訟，未逾越法定期間。

㈡實體部分：

⒈被告於系爭土地劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道，已嚴重侵害原告之財產權，且被告未依法為送達、公告或以其他之方法，讓一般性特徵可得確定範圍之原告知悉，原處分係影響原告對渠等所有土地之處分、使用及收益之權限，被告未給予原告陳述意見之機會，原處分顯未具備行政程序法第100 、102 條之合法要件，應予撤銷。

⒉按司法院釋字第400 號解釋理由書之意旨，系爭土地並非屬既成道路，原告所有之土地並無公用地役關係存在：

⑴數十年來民眾皆從已鋪設柏油路之系爭土地外之信義街通行，且系爭土地鄰近之忠孝街與仁愛街，皆可替代系爭土地通往他處，系爭土地並非供不特定公眾通行所必要；系爭土地數十年來每日下午3 點至凌晨3 點左右，皆係私人用於夜市擺攤，而日間提供予私人停放汽機車及攤車之用，其他時間以木板隔間與攤架設置路障，同時私人於系爭土地上築有屋頂、地磚、樓梯平台，公眾更無法通行。原告早已為阻止公眾通行之行為，系爭土地並無公眾通行之初，土地所有人未阻止之情事，更無年代久遠，未曾中斷之情形。⑵系爭土地為興南夜市所在，新北市中和區○○段○○○○○○號業經臺灣高等法院98年度上易字第684 號判決認定無公用地役關係存在，揆諸前揭判決略謂：「……上訴人（為改制前之臺北縣中和市公所）抗辯系爭土地屬於既成道路，已因時效而成立公用地役關係云云，尚非有據。……，該市區道路主管機關就信義街之維護，於97年以前係在信義街柏油路面之兩側繪製車輛停放白色實線，作為兩側車輛之停放線，則供公眾通行使用者應為道路兩側白色實線間之範圍即信義街所在，而不及於道路白色邊線以外之私人土地即系爭土地。是無法僅憑市區道路之主管機關，於97年間突然在私有之系爭土地上繪製禁止臨時停車紅色標線，即認定該紅線與白線間之區域，亦應提供予公眾通行使用，而得任憑行政機關予以鋪設柏油路面。上訴人雖提出照片、工程報告書、證人欒益林等之證詞，辯稱系爭土地早供作道路通行使用，並有養護設置人行道云云，殊非可取。……，惟系爭土地雖經主管機關依建築法令指定建築線後，留設為道路使用，惟尚未經政府加以徵收，復無長久以來，供不特定之公眾自由通行之事實，此與因時效而形成之既成道路，明顯不同，是依首揭說明，自非一定行政機關編定為計畫道路用地，即當然成立公用地役關係。」

⒊次按都市計畫法第18、19、20條之規定，都市計畫之主要計畫及細部計畫均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽30天，於公開展覽期間，任何民眾或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後公布實施，在計畫確定後，即應依其計畫實施，被告迄今均未提出將系爭土地編為「都市計畫道路」之資料，其程序是否符合上開法定程序，令人質疑；且按都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2 條「都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討」，雖系爭土地業已於62年間因中和市都市計畫之變更，而將系爭土地劃設為12公尺計畫道路；然查系爭土地經中和市都市計畫發布實施迄今已逾25年，主管機關並未予以全面通盤檢討，故被告於100 年4 月間在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅線及行人專用道，顯然違法；又被告認定系爭土地已於70年間開發為都市計畫道路，自應受市區道路條例第16條規定之限制，惟查縱使系爭土地於62年間被編定為「公共設施保留地」，依都市計畫法第48、49、51及52條規定，應予以徵收系爭土地，否則不得認定為「都市計畫道路」，並無市區道路條例第16條之適用；另依都市計畫法第22、23條，被告未提出細部計畫書，即無公共設施保留地可言，且中和都市計劃說明書亦無法證明系爭土地已編為都市計畫道路。

⒋另查系爭土地並未作為道路使用，地目亦未變更為「道」，原告多人地目皆為「田」，與本院102 年度訴字第135號判決之基礎事實不同，應有行政程序法第8 條信賴保護原則之適用，被告無法證明系爭土地業經法定程序為計畫道路使用，亦未辦理徵收補償，即在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道乃不合法；且被告提出之建造執照案中出具之「土地使用權同意書」無法證明系爭土地原土地所有權人同意系爭土地作為道路使用，亦無法證明原土地所有權人已自行退縮至道路邊緣興建建物，況九鼎（原告誤載為九頂）實業股份有限公司（下稱九鼎公司）並無附具「土地所有權人使用同意書」，無法由其77年間興建停車場乙事而推定其有簽具同意書。再者，縱使系爭土地原土地所有權人均已出具同意書，惟按司法院釋字第349 號解釋所揭示之債權相對性原則，除非被告能證明原告知悉或可得而知該同意書，否則同意書並不能拘束原告，因此被告不能執該份同意書就認定原告亦同意系爭土地作為道路使用；另系爭土地境界線之公共設施係公共排水溝及相關公共電力、水力涵管等，仍無法證明系爭土地經被告合法開闢道路等語，並聲明請求判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠程序部分：新北市政府於62年1 月17日經新北市中和區都市計畫將系爭土地編定為12公尺道路，並自68年起，被告即業已「完成人行道之設置」，並已為道路之一部分，最遲於74年即確已完成人行道之設置，供通行至今，惟因系爭土地其後遭當地住戶重行違法佔據使用，導致原都市計畫編定之12公尺計畫道路遭非法佔用，惟其劃設為人行道之處分效力仍持續未曾中斷，今被告重新鋪設柏油及更新人行道標誌，自應屬重申68年設置人行道之處分意旨，原處分應僅係屬「重複處分」之性質，其救濟期間應自68年第1 次劃設人行道時起算，業已逾救濟期間；縱認原處分屬獨立之行政處分，被告業已事前通知原告欲進行鋪設之作業，原告乃當地住戶，於鋪設當日亦已知悉，則按訴願法第14條之規定，原告未於30日內提起訴願，自有逾救濟期間之違誤，應予以駁回。

㈡實體部分：

⒈按道路交通管理處罰條例第3 條第6 款及第5 條及市區道路條例第2 、4 條及第32條第2 項之規定；次按新北市政府100 年2 月9 日北府工養一字第1000067680號公告：「主旨：公告本府關於市區道路條例、共同管道法、公路法等業務所定主管機關權限，劃分予本府工務局執行，並自即日生效。」，再按道路交通標誌標線號誌設置規則第4、5 條之規定，可知交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，均由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素裁量。依據前開相關法令之規定，被告係依法維護、劃設系爭禁止臨時停車紅色標線及回復人行道之設置，此亦為本院102 年度訴字第135 號判決肯認在案，原處分於法有據。

⒉系爭土地係依建築法第42、48條、臺灣省建築管理規則（已於94年6 月20日發布廢止）第20條、臺北縣騎樓及無遮簷人行道設置標準（已於100 年2 月18日發布廢止，另經於同日發布新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準）第2 條規定，為建築執照所留設之人行道，屬道路附屬設施，為廣義之道路，應受市區道路條例之規範。另按市區道路條例第2 條第1 項第1 款、第3 條、第9 條第1 項、第10條、第16條之規定，是否徵收「並非」適用市區道路條例之先決條件，道路用地並無強制徵收之規定，是縱未予以徵收抑或有無公用地役關係，均與市區道路之設置維護無涉，原告主張系爭土地未經徵收，亦無公用地役關係云云，實非市區道路設置管理之要件。況系爭土地係屬依建築法之規定退縮留設人行道，並經劃定為都市計畫道路，且沿線居民均沿系爭人行道之邊緣興建房屋指定建築線，顯見系爭土地確為依法留設之人行道，今遭私人非法作為營業使用，被告依市區道路條例第16條規定，自得依法回復系爭人行道之原狀。

⒊本件系爭人行道業已設置完畢，系爭土地均係屬中和都市計畫案（62年10月5 日）都市計畫道路之道路用地，依據都市計畫法，自不得變更其性質：

⑴新北市政府養護工程處於102 年12月30日以北養一字第1023148349號函，函詢新北市政府城鄉發展局，並經該局以103 年1 月6 日北城測字第1023391203號函（下稱城鄉發展局103 年1 月6 日函）復：「說明：……旨揭計畫道路（信義街）係於62年10月5 日發佈實施之『中和都市計畫』劃設，相關都市計畫樁位前於63年10月15日公告……」，新北市中和地政事務所亦於103 年1月7 日以新北中地測字第1034020218號函（下稱中和地政事務所103 年1 月7 日函）復以：「說明：……查旨揭地號土地於66年間辦竣逕為分割登記……」，並參酌系爭土地之使用分區所載，確為中和都市計畫案之計畫道路用地，並於66年辦理土地分割登記，應依建築法等相關規定，留設系爭土地為人行道；且依新北市政府城鄉發展局103 年2 月20日北城審字第1030258774 號函（下稱城鄉發展局103 年2 月20日函）文之附圖中，已明確標示出信義街之道路位置，故信義街於62年10月5 日中和都市計畫書中，確已劃定為都市計畫道路；另按新北市政府城鄉發展局103 年6 月4 日北城審字第1031002038號函（下稱城鄉發展局103 年6 月4 日函）所示，系爭中和鄉都市計畫為「鄉街計畫」，該計畫為「主要計畫兼及細部計畫」，且該道路係中和都市計畫書中道路編號Ⅲ-12 之計畫道路，均符合53年8 月21日訂定之都市計畫法第6 條、第14條關於道路系統應訂細部計畫之規定，而符合相關法定之程序。

⑵針對特定專用區域之土地，應依其使用分區加以利用，不得違反其特定用途之使用，否則依法將得處以罰鍰並命所有權人回復原狀，此觀都市計畫法第32條第1 項、第38、79條規定甚明；系爭土地之部分地主「使用分區記載為道」、且其土地登記謄本之地目，亦已因「作為道路使用，而變更地目為道」，故系爭土地無論係使用分區證明，抑或土地登記謄本之記載，均可認其為道路用地，系爭土地既業已作為道路使用，並已設置人行道在案，自不得違反其特定使用目的；縱認系爭土地均為公共設施保留地，惟系爭土地既確已依法鋪設人行道在案，原告自僅得維持其原有「道路」之利用，不得變更為妨礙目的較重之私人擺攤使用者。系爭土地原為「人行道使用」，若將系爭土地之人行道性質加以變更，應屬「妨礙目的較重」之使用，有違都市計畫法第51條之規定，得適用同法第79條加以處罰。

⑶系爭信義街確實為12公尺都市計畫道路：按行政院61年9 月8 日臺61內字8993號函所示：「細部計畫未核定前，據以責由起造人先行具結發照於法無據，而且事後雖與核定之都市計畫不合，實際上亦難拆除；仍應依都市計畫法之規定，於細部計畫核定後始得發照，但依主要計畫能確定建築線者，或主要公共設施（如道路、水溝等）已照主要計畫興建完成者，得依有關建築法令之規定由主管建築機關指示（或指定）建築線核發建築執照，不必責由起造人再行具結。……臺北市或臺灣省各縣（市）未完成細部計畫地區，應儘速擬訂完成。」是以，都市計畫雖並無發布細部計畫，惟依主要計畫若可確定「建築線、主要公共設施已興建完成」者，自得指定建築線並核發建築執照。系爭信義街於62年10月5 日發布都市計畫指定該道路為為都市計畫道路後，系爭道路因原先業已存在，故並無「新闢道路」或「興建」之必要，而可依前開函釋、建築法第48條之規定「指定已經公告道路之境界線為建築線」、同法第42條「建築基地與建築線應相連接」，指示道路境界線為建築線，並依廢止前臺灣省建築管理規則第20條規定及廢止前臺灣省騎樓及無遮簷人行道設置標準第2 條退縮留設人行道；又本件信義街之系爭道路沿線土地，於97年間經林漢洲等人提起確認公用地役關係不存在之訴訟（參見臺灣新北地方法院97年度訴字第1613號民事判決），當時之中和市公所提出民事答辯狀及其所附之66指字第180 號之建築線指示圖等文件，顯可證明系爭沿線建築均有退縮留設指定建築線之情事，故依建築法、都市計畫法第51 條 、市區道路條例第16條等規定，難認原告主張有理由。

⒋系爭土地上之禁止臨時停車紅色標線於拆除違建前即已存在，被告僅係依據市區道路條例之規定，於回復人行道同時，將禁止臨時停車紅色標線予以恢復，實並無任何「增設禁止臨時停車紅色標線」之情事。另部分原告涉及恐嚇住戶購買本件系爭道路用地之案件，依據臺灣新北地方法院99年度易字第1789號判決所示：「……依卷附臺北縣中和市公所89北縣中工字第20548 號函文內容……於68年3月1 日無償提供臺北縣中和市○○○○道路使用，……另上開兩筆土地於66年2 月經臺北縣政府指定建築線後留設為道路使用，並該道路路面及相關附屬設施平常由中和市公所負責管理維護，……興南夜市○○街兩側之土地，原屬公用保留地，做為道路使用，因分割計畫，使得有些人認有利可圖，而進行操作，……迫使興南夜市商家購買上開道路用地。……」，系爭土地業於68年3 月1 日供公眾使用已屬無疑。

⒌觀諸舊有臺北縣中和鄉○○○段○ 號之62年土地分割圖，對照他案中和地政事務所之地籍圖謄本，可知系爭信義街即當時之79-23 地號、64-76 地號，均於分割時業已存在，左側房屋亦均按該界址興建，並有退縮留設之情形。又於62年土地分割圖之右側螢光筆標示部分（即79、64-75、64-1地號）於地籍分割時，僅為「住宅區之空地」，並未興建任何房屋，對照上開地籍圖謄本，顯示右側建築均係後來才興建，自更可證明系爭建物原興建之初，均有依建築法之規定，退縮留設人行道，並沿道路境界線指定建築線興建房屋，原告自不得於興建房屋後，重行占用人行道之用地，由對照圖「右側帶狀部分與後方之商市」，可知當時地上並未興建任何建築。系爭信義街「右側」之系爭土地，於分割當時僅為市場用地，並未興建現今之建物，右側建物均係於信義街指定為計畫道路後，始陸續依建築法規退縮至道路邊緣興建，並於興建後以違章建築方式，重行佔用道路用地；檢陳內政部提供之81年變更中和都市計畫（第1 次主要計畫通盤檢討）計畫書（信義街位於第27頁，編號Ⅲ－12道路），雖記載「忠孝街」，經核對該道路之起迄點，記載「自Ⅱ－23號道路始」，參照Ⅱ－23號道路記載為「興南路」，對照目前google道路平面圖，忠孝街前半段與興南路交界之路段即為信義街，故信義街應為當時之忠孝街（後來改名為信義街），系爭建物均應依建築法等規定退縮至道路境界。是本件無適用既成道路之相關規定，應係適用建築法、都市計畫法、都市區道路條例等規定，被告依市區道路條例第3 條規定，認定系爭人行道為「市區道路附屬工程」，並依同法第16條規定拆除相關違建以回復原人行道之狀態，均係維護公共利益所為，於法並無不合；另參照前臺灣省政府建設廳67 年2月27日67建四字第29240 號函所示「惟都市計畫道路一經開闢後，依照都市計畫法第51條規定不得阻礙或封閉」，更可證明無論依建築法之規定或都市計畫法之規定。本件係於指定計畫道路後，始陸續興建建築，而應受建築法之限制，縱退萬步言，亦有都市計畫法第51條規定，不得阻礙或封閉已開闢計畫道路規定之適用。

⒍系爭信義街業已合法開闢，且有開闢當時沿線興建房屋地主之同意，後手自應受建築法等規定之拘束，亦有都市計畫法第51條規定，不得再為封閉阻礙之限制，而難認原告之請求為有據：

⑴按計畫道路之開闢行為，學說上雖認「實際」開闢行為本身僅為事實行為，惟就「開闢計畫」或「確認已開闢完成而開始有都市計畫法第51條規定限制」之部分，仍應屬行政處分之性質，則本件系爭因合法開闢而「確認已開闢完成」之行政處分，至今已40餘年未有任何人民對上開處分提起行政訴訟，上開處分自已發生確定之效力，是否能因相關資料因自然毀損、保存年限等原因，以致無法提出特定證明文件，即重新審認上開道路是否「已開闢」，而更易其原處分之效力，實容有詳加審究之餘地；又縱認上開開闢行為非行政處分之性質，則其是否已合法開闢而發生建築法或都市計畫法第51條規定之效力，限制沿線居民之權利，自應視其是否獲有開闢當時地主之同意、或依法辦理徵收而由行政機關取得後自行同意開闢為斷。

⑵由中和區○○段23地號相關地籍沿革土地登記第二類謄本等相關文件、中和區○○小段79-23 地號相關地籍沿革土地登記第二類謄本等相關文件、中和區○○小段64-76 地號相關地籍沿革土地登記第二類謄本等相關文件、中和區○○段24地號相關地籍沿革土地登記第二類謄本等相關文件，可知目前地號○○段23-1、23 -3 、23-4、23-5、23-6、23-7、23-8、23-9、23-10 、23-11、23，均自○○段23分割（重測前地號○○小段76-4，分割自○○小段76-1），66年2 月1 日地主為游景炭（全部）；目前地號○○段15、18（重測前為○○小段79-72 ），均自○○小段79-23 分割，66年7 月23日地主為林永祥（3/5 ）、林添財（2/5 ），71年5 月20日因抵稅之故，地主為中華民國（2/5 ）；○○段46，自○○小段64-76 分割，66年6 月27日地主為林永祥（3/5）、林添財（2/5 ），71年12月25日因抵稅之故，地主為中華民國（97/1000 ）；目前○○段24-2、24-4、24-5、24-6、24-7、24-9、24-10 、24-13 、24-14 、24-15 、24均自○○段24分割（重測前地號○○小段77-3），○○段24分割自○○小段77，67年5 月5 日地主為九鼎公司（全部）。上開土地於66至70年間，分別為林永祥、林添財、游景炭、九鼎公司持有。併參酌現存之建造執照案件申請文件，建造執照案號68中4260號之內容，由游景炭等2 人為起造人，於○○小段76-3地號興建，位於本件系爭○○段23地號（原地號為○○小段76-4）後方，依建築線指示圖所示，興建建物時，已自行退縮至道路邊緣（公共排水溝後方），興建建物；建造執照案號66中1641號、67中695 號之內容，由林添財、林永祥等人共同於○○小段79、79-1等土地興建房屋，位於系爭○○段15、18、46地號後方（當時地號為○○小段79-23 、○○小段64-76 ），並有林永祥、林添財出具同意開闢道路使用之同意書，依建築線指示圖所示，興建建物時，已自行退縮至道路邊緣，興建建物；建造執照案號77中163 之內容，九鼎公司於77年間有於系爭道路旁橫向位置（75-8、75-36 、75-35 、77-1、75-40 、77-22 ）申請興建停車場，於當時之申請文件中，私設道路產權業已檢附（產權為起造人自有），系爭停車場位於○○段24地號（原地號為77-3）旁，雖當時同意文件未能尋獲，惟可推知九鼎公司亦有同意上開土地作為道路使用。是以本件系爭道路左側部分，係因林永祥、林添財興建房屋而提供「○○小段79-23 、64-76 」作為計畫道路使用；而右側部分係由九鼎公司於65中2704號建造執照節錄資料所示，興建興南市場時，其為取得建築線而自行於○○小段76-1、77地號部分土地私人開闢計畫道路。上開資料可證明所有地主均係上開道路後方房屋之起造人，並退縮至道路邊緣指定建築線（道路用地亦為其所有），可證當時地主確有同意系爭土地作為道路使用，而應受建築法及都市計畫法之拘束等語，資為抗辯。並聲明請求判決原告之訴駁回。

五、輔助參加人陳述略以：查前臺灣省政府62年9 月24日府建四字第106505號函（下稱臺灣省政府62年9 月24日函）以「臺北縣中和鄉修訂都市計畫，業經本府依新修正都市計畫法第卄條第一項第四款之規定核定，請予備查」。是中和都市計畫案依62年9 月6 日修正之都市計畫法由前臺灣省政府核定，並送輔助參加人備查有案；且案查前臺灣省政府上開函說明四載以「檢附圖說（計畫圖、說明書）2 份」，分存輔助參加人及輔助參加人所屬營建署。依62年9 月6 日修正之都市計畫法第16條之規定，本件輔助參加人同意被告主張中和都市計畫為主要計畫兼具細部計畫性質等語。

六、本件如事實欄所載之事實，為兩造所不爭，復有系爭土地週邊照片、被告100 年4 月11日北工養一字第1000328726號函暨會議紀錄、系爭土地所有權狀影本、土地登記謄本、地籍圖謄本、訴願決定書等在卷可按（參見原處分卷第5 至10頁、第22至25頁、本院卷1 第172 至229 頁、第19至24頁），為可確定之事實。本件主要爭執在於本件原告起訴是否合法；原告所有之系爭土地是否為被告所指之中和都市計畫案（62年10月5 日）都市計畫道路之道路用地？被告於100 年4月間在系爭土地上劃設禁止臨時停車紅線及行人專用道之處分，有無違法等問題。

七、本院判斷如下：

甲、程序部分：

㈠按「（第1 項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」行政程序法第92條定有明文。次按：「本條例所用名詞釋義如下：……標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」道路交通管理處罰條例第3 條第6 款定有明文。再按「標誌、標線及號誌之定義如左：……標線以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通管制設施。」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」「標線依其功能分類如左：……禁制標線用以表示道路上之遵行、禁止、限制等特殊規定，告示車輛駕駛人及行人嚴格遵守。……」道路交通標誌標線號誌設置規則第3 條第2 款、第146 條、第148 條第2 款亦定有明文。準此以論，劃設行人專用道及禁止臨時停車之標線係屬禁制標線，其在對用路人之行止有所規制，課予用路人一定之作為、不作為義務，為具有規制性之標線。禁制標線雖非針對特定人，然係以該標誌效力所及之行人、車輛駕駛人為規範對象，乃屬可依一般性特徵確定其相對人，且係就行人、車輛駕駛人之用路權、停車等事項予以規範，核其性質應認為對人之一般處分。又其既屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。

㈡另按訴願法第14條第2 項規定「利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者，不得提起。」查本件被告係於100 年4 月間於系爭土地上劃設行人專用道及禁止臨時停車紅色標線，惟被告於劃設系爭行人專用道及禁止臨時停車紅色標線時，並未以適當方法通知原告或使其知悉，亦未能舉證證明劃設當時有以公告或刊登政府公報或新聞紙等方式公示之，此為兩造所不爭，為可確定之事實。從而原告係系爭土地之所有權人，主張原處分違法侵害彼等權益，於其等知悉前開處分後之100 年12月24日提起訴願，訴願期間依訴願法第14條第2 項，自知悉時起算，未逾自行政處分達到或公告期滿後3 年期間。嗣訴願決定於101 年12月22日送達予原告代理人（參見訴願卷第243 頁），原告於102 年1 月29日提起本件行政訴訟，未逾越法定期間，其起訴應屬合法。被告抗辯本件處分應僅屬「重複處分」性質，其救濟期間應自第1 次劃設人行道之68年時起算，業已逾救濟期間，縱認屬獨立之行政處分，亦已逾1 年救濟期間，難認起訴適法云云，惟此據原告予以否認，且被告自承該系爭土地人行道部分，雖於68年劃設，但其間曾遭人佔用營業使用，比照被告所提照片顯示，確有其事（參見原處分卷第5 至10頁），其所謂之68年所為之處分是否尚屬持續有效，亦有疑義，被告復未就上情舉證以實其說，難認本件有重複處分情形。再參以被告所提出之新北市政府函、被告100 年1 月21日函、被告100 年3 月18日函、被告100 年3 月18日公告、被告100 年4 月11日函暨會議紀錄（參見原處分卷第11至25頁）顯示，被告確於100 年4月間有於系爭土地上劃設禁止臨時停車紅色標線及行人專用道之一般處分，是原告就此處分，提起訴願期間並無逾期情事，是被告此部分所辯，殊無足採。

乙、實體部分：

㈠按「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」「市區道路，指下列規定而言：都市計畫區域內所有道路。直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路……。」「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」「（第1 項）市區道路之修築，其系統及寬度，應依照都市計畫之規定辦理，未有都市計畫者，應依據第三十二條所訂定之市區道路工程設計標準，參酌當地實際需要及可能發展，擬訂道路系統圖，並註明寬度，連同修築計劃，經報上級市區道路主管機關核定後，公布施行。（第2 項）前項道路系統圖經核定公布施行後，建築主管機關應即規定建築物之境界線。」「修築市區道路所需土地，得依法徵收之。」「直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」市區道路條例第1 條、第2 條、第4 條、第6 條、第10 條、第32條第2 項亦定有明文。次按「本條例所用名詞釋義如下：……人行道：指為專供行人通行之騎樓、走廊，及劃設供行人行走之地面道路，與人行天橋及人行地下道。……標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。……臨時停車：指車輛因上、下人、客，裝卸物品，其停止時間未滿三分鐘，保持立即行駛之狀態。」「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。劃定行人徒步區。」道路交通管理處罰條例第3 條第3 款、第6 款、第9 款、第5 條定有明文。再按「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於路面或其他設施上。」「禁止臨時停車線，用以指示禁止臨時停車路段，以劃設於道路緣石正面或頂面為原則，無緣石之道路得標繪於路面上，距路面邊緣以三○公分為度。本標線為紅色實線，線寬除設於緣石，正面者以緣石高度為準外，其餘皆為一○公分。本標線得加繪紅色「禁止臨時停車」標字，三○公分正方，每字間隔三○公分，沿本標線每隔二○公尺至五○公尺橫寫一組。本標線禁止時間為全日廿四小時，如有縮短之必要時，應以標誌及附牌標示之。……」道路交通標誌標線號誌設置規則第2 條、第4 條第1 項、第5 條、第146 條、第169 條定有明文。復按「面臨計畫道路之建築基地設置騎樓或庇廊或無遮簷人行道規定辦理。商業區面臨七公尺以上計畫道路之建築基地應一律設置騎樓或庇廊。但讓出其寬度作為無遮簷人行道退後建築，經縣市政府許可者不在此限。商業區內因地形特殊及都市景觀上之需要，經縣市都市計畫委員會審議通過並報省主管建築機關核定者，得免設置騎樓、庇廊或無遮簷人行道。商業區以外地區面臨計畫道路之建築基地，其騎樓、庇廊或無遮簷人街道之設置，得由縣市政府依據地方實際情形訂定，並報經省主管建築機關備案後發布實施。但都市計畫說明書內另有規定者從其規定。」94年6 月20日發布廢止之臺灣省建築管理規則第20條定有明文。又按「本標準依建築法第四十三條及建築技術規則建築設計施工編第五十七條規定訂定之。」「實施都市計畫地區建築基地面臨之計畫道路寬度符合下列標準者，應設置騎樓或無遮簷人行道：一住宅區十公尺以上，商業區七公尺以上，市場用地七公尺以上應設置騎樓。但建築基地面臨人行廣場時，免留設騎樓。二下列情形應設置無遮簷人行道：（一）公共設施用地：除市場用地外，應退縮三點五二公尺以上設置。（二）其他使用分區，應退縮三點五二公尺以上設置。（三）建築基地與計畫道路之間夾有經指定建築線之現有巷道或排水溝、灌溉水圳，應自計畫道路境界線退縮三點五二公尺以上設置。」新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準（100 年2 月18日發布施行，原名稱為臺北縣騎樓及無遮簷人行道設置標準）第1 、2 條亦定有明文。另按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買：其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。區段徵收。市地重劃。」「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」都市計畫法第32條第1 項、第38條、第48條、第51條亦定有明文。

㈡原告質疑其所有之系爭土地究是否經被告所指之中和都市計畫案編為都市計畫道路，且縱系爭土地於62年間被編定為「公共設施保留地」，依都市計畫法第48、49、51及52條規定，應予以徵收系爭土地，否則不得認定為「都市計畫道路」，並無市區道路條例第16條之適用云云，然查原告所有之系爭土地，係屬中和都市計畫案（62年10月5 日）都市計畫道路之道路用地，此經被告陳明在卷，並據被告提出城鄉發展局103 年1 月6 日函、中和地政事務所103 年1 月7 日函、新北市政府都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書、城鄉發展局103 年2 月20日函及附圖、城鄉發展局103年6 月4 日函暨相關文件、現今地籍圖謄本、62年之土地分割圖、62年都市計畫圖節錄本、被告對照繪製圖、62年都市計畫圖原本翻拍之「信義街計畫道路」節錄、62年中和都市計劃說明書、81年變更中和都市計畫（第一次主要計畫通盤檢討）計畫書、信義街道路google圖在卷可按（參見本院卷1 第366 頁、第368 頁、第370 頁、第394 頁、第398 至400 頁、第443 至446 頁、本院卷2 第563 至698 頁）；且據本件輔助參加人表示臺灣省政府62年9 月24日函以臺北縣中和鄉修訂都市計畫，業經該府依新修正都市計畫法第20條第1 項第4 款之規定核定，請予備查。是中和都市計畫案依62年9 月6 日修正之都市計畫法由臺灣省政府核定，並送參加人備查有案；復依62年9 月6 日修正之都市計畫法第16條之規定：「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第一項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」本件補助參加人同意被告主張中和都市計畫為主要計畫兼具細部計畫性質，系爭土地為公共設施用地等語；再據被告陳明略以，系爭土地於66至70年間，分別為林永祥、林添財、游景炭、九鼎公司持有，併參酌現存之建照執照案件申請文件，建造執照案號68中4260號之內容，由游景炭等2 人為起造人，於○○小段76-3地號興建，位於本件系爭○○段23地號（原地號為○○小段76-4 ） 後方，依建築線指示圖所示，興建建物時，已自行退縮至道路邊緣（公共排水溝後方），興建建物；建造執照案號66 中1641 號、67中695 號之內容，由林添財、林永祥等人共同於○○小段79、79-1等土地興建房屋，位於系爭○○段15、18、46地號後方（當時地號為○○小段79-23 、○○小段64-76 ），並有林永祥、林添財出具同意開闢道路使用之同意書，依建築線指示圖所示，興建建物時，已自行退縮至道路邊緣，興建建物；建造執照案號77中163 之內容，九鼎公司於77年間有於系爭道路旁橫向位置（75-8、75-36、75-35 、77-1、75-40 、77-22 ）申請興建停車場，於當時之申請文件中，私設道路產權業已檢附（產權為起造人自有），系爭停車場位於○○段24地號（原地號為77-3）旁，雖當時同意文件未能尋獲，惟可推知九鼎公司亦有同意上開土地作為道路使用。是以本件系爭道路左側部分，乃據當時建商林永祥、林添財興建房屋而提供「○○小段79-23 、64-76 」作為計畫道路使用；右側部分係由九鼎公司於65中2704號建造執照節錄資料所示，興建興南市場時，其為取得建築線而自行於○○小段76-1、77地號部分土地私人開闢計畫道路等語，並提出「臺北縣中和鄉○○○段○號」土地分割圖予以對照，而經原告訴訟代理人確認在案，有地籍圖謄本、土地分割圖、林添財、林永祥出具之同意書、系爭土地相關地籍沿革土地登記第二類謄本、相關土地登記簿影本、68中4260建造執照案節錄影本、66中1641號、67中695 號建造執照節錄影本、77中163 號建造執照節錄影本、言詞辯論筆錄、65中2704號建造執照案節錄資料、臺北縣中和市公所69年11月8 日69北縣中民字第5390 6號函等在卷可按（參見本院卷2 第564 、565 頁、第735 頁、第741 至779 頁、第780 至797 頁、第801 至802 頁、第822 至828 頁、第830 頁）。是依此可證當時系爭土地之地主係上開道路後方房屋之起造人，並退縮至道路邊緣指定建築線，而該道路用地為其等所有，應可作為當時地主有同意系爭土地作為道路使用之佐證。綜上，堪認系爭土地確屬中和都市計畫案中已編為都市計畫道路之公共設施保留地。又該中和鄉都市計畫為「鄉街計畫」，該計畫為「主要計畫兼及細部計畫」，且該道路係中和都市計畫書中道路編號Ⅲ-12 之計畫道路，符合53年9 月1 日修正公布之都市計畫法第6 條：「都市計劃分為左列四種：市（鎮）計劃、鄉街計劃。特定區計劃。區域計劃。」及第14條：「（第1 項）都市計劃應擬訂主要計劃，表明左列事項，並應繪製主要計劃圖及編具說明書：……主要道路及排水系統。公共設施保留地。……（第2 項）前項各款應儘量以圖表表明之；其第四款至第六款之詳細規劃，應另訂細部計劃。」關於道路系統應訂細部計畫之規定。則系爭土地屬中和都市計畫案之計畫道路，可堪認定；又該土地固未經辦理徵收，仍屬原告等私人所有，但因前已由當時土地所有權人出具同意書同意開闢道路；或由當時興建人為取得建築線而自行劃設道路；復參以當時興建之建築物有自行退縮至道路邊緣而興建等情觀之，雖因時間已隔久遠，資料保存容有未盡完備情事，然徵諸上情，堪認被告此部分所辯系爭土地屬都市計畫公共設施保留地，已作計畫道路使用乙節，應屬實在。又系爭土地既早已經該土地原所有權人、興建建築物之建商等同意供作道路或自行劃設道路使用，自可認已有同意系爭土地供作道路使用之意，原告縱為該土地之繼受人，嗣後始取得系爭土地，自應繼受前手之權利、義務，是關於此部分亦應受拘束。原告否認系爭土地係都市計畫道路用地；復主張前揭地主同意之效力不及後手之原告云云，委不足採。

㈢次查本件系爭土地既為都市計畫道路，且業經開闢完成作道路使用，自屬市區道路條例所規範之市區道路。則被告依前揭市區道路條例、道路交通管理處罰條例、道路交通標誌標線號誌設置規則、新北市騎樓及無遮簷人行道設置標準等規定，為維護道路交通安全與暢通，而於必要時，指定一定道路區段禁止或限制車輛、行人通行等而為規制性之處分，核非無據，原告主張其所有系爭土地未經徵收，不得作為道路使用云云，殊不足取。

㈣惟按「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文，是為行政法上之「比例原則」。而國家對人民基本權之限制，倘與憲法第23條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖於比例原則，復經司法院釋字第476號解釋意旨揭櫫甚明。且司法院釋字第544 號、第554 號、第575 號、第577 號解釋理由書進一步指出比例原則之內涵：①目的正當性：指限制基本權之目的必須具有憲法正當性，可自憲法第23條「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之公益目的加以探究。②手段適合性：即限制基本權之手段必須適合於公益或立法目的之達成。③手段必要性：須無其他侵害較小亦能達成相同目的之手段可資運用，相當於司法院釋字第436 號解釋所謂之「最小侵害手段」。④狹義比例原則：即手段是否與所追求之目的合乎比例，亦即限制基本權之手段所追求或增進之公益，是否大於對私人所造成之損害或不利益。查依前揭都市計畫法第51條規定可知，土地依都市計畫法指定為公共設施保留地者，土地所有權人不得為妨礙其指定目的之使用，但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。茲以都市計畫公共設施保留地因限制土地所有權人就其土地所有權之使用，與土地未被指定為公共設施保留地之其他所有權人比較，乃對其所有權之使用上予以限制，故對彼等而言，形成「特別犧牲」之情形，此種「特別犧牲」之損失，雖部分以土地稅之減免予以補償，但要求彼等無期限承擔此種「特別犧牲」，實已嚴重限制其等對土地之利用權。雖以國家財政考量之因素，無法進行公共設施保留地之徵收補償及建設，復因都市計畫又須維護其完整性，然長期放任公共設施保留地延長保留期限而不進行取得，土地所有權人就其土地利用所受限制之損失，隨著時間之延長而遞增，現行法對此遞增之損失並未予以補償，則長期下來，實令名義上雖擁有該土地所有權，實質上卻被限制彼等使用之所有權人而言，已達有不能合理期待仍應忍受之程度，容有加速尋找適當方式解決，始足以保障人民之財產權。是在此情形下，系爭土地現雖供都市計畫道路使用，然因該土地仍屬原告等私人所有，使用機關並未踐行徵收程序予以徵收，是就該道路之使用上欲加以限制，對於系爭土地所有權人而言，據原告陳明彼等為興南夜市商家，系爭土地多年來均在每日下午3 點至凌晨3點左右擺攤作生意、日間提供予私人停放汽機車及攤車之用等語，此雖與前揭都市計畫法第51條之規定不符而難認可採。然以系爭土地固供道路使用，不得為妨礙其指定之目的使用，但該供作道路使用，究應如何使用較為妥適，主管機關仍應依該土地所在地區之現況，顧及當地使用現狀之需求及用路權人之交通安全等之多方考量下為妥適之處分。查被告在系爭土地上作劃紅線禁止臨時停車及劃設行人專用道就部分道路專供行人通行等為一般處分之限制，因該地屬一定時段之商圈，據卷內現場照片顯示，系爭土地之兩旁均為商家，是為作生意之需求，必有臨時停車、上下貨物之實際需要，如整條道路均劃設紅線，未有適當路段給予上、下貨之時間，是否迫使商家勢必要違規才能作生意；又該商圈既屬夜市性質，可見作生意之時間並非全天候24小時，是在該商圈之營業時間以外，是否該道路上均因有大量之人群需通行，而為顧及交通安全之考量，需有全時段劃設行人專用道使用及全時段均限制臨時停車之必要，此非無疑義。則系爭土地雖為原告等私人所有，被告以系爭土地已供作道路使用，依前揭都市計畫法第51條規定，土地所有權人不得為妨礙其指定目的之使用乙節，固屬可採。然苟在不妨礙系爭土地仍供道路使用目的之情形下，被告就該道路為劃設紅線、劃設行人專用道等一般處分時，即應就多方面之因素予以權衡考量，以尋求較為妥適之處理方式，始符比例原則。是以，被告所為上揭一般處分，因涉及該等土地所有權人及一般用路權人之用路權益及交通安全等事項，自應就多方面之因素均予考量，始可認為已作適當、合目的性之裁量。然以被告並未參酌上揭所指情形，遽就系爭土地作全時段及全面性之劃設紅線及劃設行人專用道之處分，即有裁量怠惰之違誤及違反比例原則，原處分自難謂為適法。

㈤綜上所述，本件原處分之作成有裁量怠惰及違反比例原則之違誤，核屬於法未合，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。

㈥本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，認與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭