臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)103年度訴字第187號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 103 年 08 月 28 日

臺北高等行政法院判決
103年度訴字第187號103年8月7日辯論終結原 告　臺灣化學纖維股份有限公司
代　表　人　王文淵（董事長）
訴訟代理人　張嘉真　律師（兼送達代收人）
白友桂　律師
翁乙仙　律師
被 告　公平交易委員會
代　表　人　吳秀明（主任委員）
訴訟代理人　陳浩凱
林金郎
洪萱（兼送達代收人）
上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國102 年12月12日院臺訴字第1020156678號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告根據檢舉調查結果，以原告斷絕供給芒硝予合一實業股份有限公司（下稱檢舉人）之行為，係屬獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以102 年8 月2 日公處字第102118號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）300 萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠原處分以其錯認之芒硝市占率認定原告獨占，有未依公平交易法第5 條第1 項之獨占要件，及同法施行細則第3 條規定之各款「獨占」認定審酌因素之違誤，且違反行政程序法第36條及第43條等規定之職權調查及採證原則，訴願決定予以維持，兩者均有違誤：
⒈產品市場之界定，並非以單一產品作為產品市場之產品範圍，而需考慮需求及供給之替代性，一切具有替代性之商品，均應納入產品市場範圍。芒硝為生產嫘縈棉所生之副產品，主要應用於紡織染整業、清潔劑業及玻璃業等，原告所生產之芒硝為生產嫘縈棉所生之副產品，其主要應用於紡織染整業、清潔劑業及玻璃業等，原告銷售於國內市場之芒硝，超過半數均用於紡織染整業，惟芒硝之用途，超過半數以上皆得以工業鹽替代之，甚至每月工業鹽之國內產量、進口數量均遠大於原告每月芒硝之平均產量，價格更是低於原告之芒硝售價，足證工業鹽對於原告所銷售之芒硝，不論在功能、用途及價格上，均具有高度替代性，按最高行政法院100 年度判字第1696號判決意旨，被告審查原告之芒硝是否構成獨占市場，於界定市場時，自應依照公平交易法施行細則第3 條第2 、5 款所定之「獨占」應審酌因素，應將國內及自國外進口之芒硝與其替代品考量在內，方屬適法，原處分既肯認工業鹽於紡織染整業可為芒硝之替代品，又於界定芒硝市場時不考量芒硝之替代性，實屬理由不備及理由矛盾。
⒉又公平交易法第5 條之1 所定事業於特定市場之占有率，乃認定事業構成獨占之市占率基本門檻，但非指只要符合該市占率之門檻，事業即屬獨占，而必須依照公平交易法第5 條第1 項規定之「獨占」要件及同法施行細則第3 條規定之共計5 款之「獨占」審酌因素，審酌確認「事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者」，方可謂為獨占，此有最高行政法院98年度判字第343 號判決可稽，原告並非國內芒硝需求市場唯一供應者，我國亦自日本、中國大陸及德國等進口為數不少之芒硝，且自價格視之，大陸進口之價格每公斤約3.4 元低於原告所生產每公斤平均單價4 元，具有強大競爭力。另查進口工業用粗鹽及國內工業鹽均可作為紡織染整業固定色彩之用，101 年間進口工業用粗鹽每公斤之平均單價約當1.5 元，平均每月進口之數量高達24萬8000餘噸，國內工業鹽每公斤平均單價約為1.9 元，南亞塑膠股份有限公司每月生產之數量也至少在3000至4000噸之間，原處分漏未依法審酌原告實面臨中國大陸進口芒硝與替代品工業鹽、進口工業用粗鹽之強烈價格競爭，原告絕無壓倒性之排除市場競爭地位，亦無影響特定市場之能力，絕不符合獨占之要件，被告仍僅以錯認之市占率唯一因素遽認原告之芒硝為獨占，應屬違誤，又被告所引原告於國內嫘縈棉市場之占有率為100 ％之資料實為94年之統計資料，不足以作為原告目前是否為獨占事業之依據；被告無據泛稱原告相較國外業者有較低之交易成本，且交易條件明顯優於大陸地區等進口業者，認定原告具相當市場優勢地位，其認定事實與採證亦有違反行政程序法第36條及第43條規定之違誤。
㈡原處分認定原告有所謂斷絕供給芒硝予檢舉人，符合違反公平交易法第10條第4 款禁止之濫用市場地位之行為，其認定事實及適用法律均有違誤，遽以處罰300 萬元，顯然過重而違反比例原則及適當裁量：
⒈原處分以原告於101 年7 月底向檢舉人表示暫無法供貨其零星訂單，及於101 年10月下旬未能接受檢舉人不符雙方交易模式之存證信函訂購等兩次偶發之事件，逕認原告已對檢舉人構成斷絕供給之行為，應構成認定事實與所憑證據不相適合之理由矛盾，因101 年上半年嫘縈棉及芒硝產量有限，致芒硝總庫存量逐漸減少，原告必須檢視訂單所欲購買之規格產品庫存是否足夠來判定，101 年7 月27日以前就該月出貨予檢舉人數量高達729 噸，接近檢舉人每月向原告購買之平均數量，惟因產銷安排因素，乃於101
年7 月27日依檢舉人訂單出貨，翌（28）日以電話口頭通知檢舉人，其餘尚未出貨之2 筆零星訂單（約50餘噸）暫無法供貨，並無斷絕供給之意；嗣檢舉人於101 年10月17日又以存證信函向原告訂購高達800 噸芒硝，檢舉人既未使用固定之訂單格式，更毫無說明所欲訂購之產品規格、出貨廠區、交貨日期及地點，原告無從受理此交易不明確之大量訂單，嗣檢舉人復以存證信函表示其先就800 噸中之50噸給付貨款，請求原告交貨，惟仍未使用先前雙方交易慣行使用之固定訂單格式，亦未敘明訂購規格及送貨地點，原告因無從調度出貨之正當商業理由，而向檢舉人表示不接受該筆存證信函之訂購而已，無從因此推論原告有斷絕檢舉人一切芒硝供給之意圖與行為，被告未經詳查雙方買賣交易事項，遽以前述2 次未能接受檢舉人之訂購，即構成斷絕供給之行為，洵非適法。
⒉本件檢舉人自行決定於101 年7 月28日後至102 年8 月原處分作出為止，未依雙方交易模式傳送訂單予原告，而改向其他供貨商下訂，實非原告所能控制或理解，更因檢舉人自101 年10月下旬之後即未再下訂，原告自無所謂拒絕訂單之斷絕供給行為，又原告的芒硝有4 種規格，檢舉人大部分是訂購其中CL1C之規格，原告之總庫存量於101 年7 月時雖然未明顯減少，但是檢舉人所要訂購的CL1C規格確實不足，已如前述。詎被告未詳上情，僅以原告101 年度總產量與其他年度相比未顯然降低，而忽略其總產量於同年上半年實大幅減少而有不足供應之疑慮，因芒硝有保存期間限制，故一旦有足夠數量可供銷售，原告當然會繼續銷售芒硝予下訂之客戶，本件確係檢舉人未依雙方交易模式向原告下訂單，原告當然無法交貨；又芒硝保存期間短，市場上貨源充足，經銷商彼此調貨之價差亦頗固定，故原告兩次偶發未能接受檢舉人之訂購，殊不致有排除檢舉人於芒硝市場外之可能性；另檢舉人於被告作成原處分後，即自行重新依據歷來交易模式填具「交運預定表」向原告訂購芒硝，足證檢舉人如欲向原告訂購芒硝，必須填載「交運預定表」，載明所需規格、各規格訂購之數量、出貨日期、客戶名稱等資訊，原告方得依其需求確認受訂並安排出貨，檢舉人實已知之甚詳，根本無需原告再提醒、通知補正；再查自中國大陸進口之芒硝貨源充足且價格低廉，檢舉人自得購買大陸進口之芒硝，並非一定需承擔更高之交易成本，原處分任指原告之其他交易相對人恐會避免涉入本件供貨爭議而驟然停止供應芒硝予檢舉人，更純屬臆測之詞，被告以推測臆想之詞，推論檢舉人應有斷絕供給之意圖與行為，嚴重違反證據法則，原處分及訴願決定構成未依證據認定事實之違法。
⒊查芒硝1 公斤4 元左右，原告因產銷調度暫無法於101 年7 月底出貨之約50公噸的芒硝，其貨款大約21萬元而已，但只要檢舉人繼續向原告訂貨，原告有貨即會再出，故此筆大約21萬元之訂購暫未出貨，對市場秩序絕無影響，也無濫用市場地位可言，被告於調查當時只要曉喻檢舉人再行對原告依往例下訂，或指導原告是否主動詢問檢舉人應依過往交易模式下訂，即可弭平檢舉人之爭議，但被告卻憾未能對檢舉人或原告為任何之指導與提醒，最後只獨獨苛求原告應對檢舉人未下訂致原告未出貨之行為處罰300
萬元，其罰鍰金額確實偏高，又被告僅援引公平交易法施行細則第36條之條文規定，遽認定應裁罰300 萬元，並未敘明具體理由，應構成理由不備，違反比例原則並有適用公平交易法第41條第1 項前段規定之錯誤；又訴願決定僅片面援引原處分、被告於訴願之答辯及被告代表之陳述，並未斟酌敘明原告所提有利事證如何不足採，遽認原告違法斷絕供給，明顯違反訴願法第89條第1 項第3 款之規定等情，並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯略以：
㈠原告於芒硝市場，確實屬於獨占事業：
⒈按公平交易法第5 條、第5 條之1 、第10條第4 款之規定可知，獨占事業濫用市場地位之行為，係指以維持或強化其獨占地位為目的之行為，亦即其係以獨占力量來防止、阻礙或封鎖競爭，而非從事競爭者；又獨占事業憑藉其獨占地位，在無正當商業理由之情形下，榨取其交易相對人之行為，亦構成濫用市場地位之行為。換言之，除前述所謂封鎖競爭之濫用外，以榨取、剝削其交易相對人為主要目標者，即所謂榨取之濫用，亦屬濫用獨占力量之行為態樣。有關榨取之濫用行為類型包含價格之濫用、交易條件之濫用、搭售或採取其他不公平競爭手段等。亦即，除前述對於商品或服務價格，為不當決定、維持或變更價格濫用之行為外，獨占事業倘利用其獨占優勢地位，要求其交易相對人接受許多苛刻、不公平之交易條件，即所謂賣方交易條件之濫用，即構成公平交易法第10條第4 款不得為「其他濫用市場地位之行為」。
⒉按芒硝（又稱無水硫酸鈉）係嫘縈棉製造流程中使用之副料硫酸及液鹼（氫氧化鈉）經酸鹼中和化學反應所衍生之副產品，主要應用於紡織染整業、清潔劑業及玻璃業，另工業鹽雖或可為芒硝之替代品，惟僅限於紡織染整之用途，非足以「完全」替代芒硝之功能及用途。且原告銷售之芒硝，仍有高達48.56 ％非用於紡織染整業，故工業鹽在功能、特性、用途或價格條件上，顯非可列為芒硝具有「高度」需求替代性之商品，被告將本件原告系爭行為所涉產品市場界定為「芒硝」市場並非無據。又依原告官方網站之資料顯示，其於國內嫘縈棉市場之占有率為100 ％，為製造嫘縈棉副產品芒硝之國內唯一製造業者，另依被告產業資料庫資料顯示，100 年度原告銷售金額占國內市場總銷售金額之比率為76.49 ％，排名第1 ，原告100 年度於國內芒硝市場之占有率已達二分之一以上，100 年度原告之營業收入為2,807 億8,700 萬元，其銷售金額已達列入獨占事業認定範圍之10億元以上，原告於芒硝市場核屬公平交易法第5 條所稱之獨占事業。
⒊被告於本件調查期間，函請原告提出書面答辯、並到被告處所作成陳述紀錄，已依法踐行調查程序並保障當事人權益，被告就本案調查事實及所獲之證據，依論理及經驗法則作成原處分，並無原告所訴違反行政程序法第36條、第43條規定之情況。復按原告所陳芒硝因產品之特性必須於出廠3 個月內售出可知，國內業者相較於國外業者因減少國際貿易之運送距離，享有較低之運輸與交易成本，原告面對前開大陸地區等進口業者之競爭，於國內芒硝市場卻仍能維持二分之一以上之占有率，顯示被告綜合上述情況，據此認定原告100 年度於國內芒硝市場屬獨占事業，應受公平交易法第10條各款禁制規定之規範，並無違誤。原告指稱被告逕以市場占有率認定原告100 年度於國內芒硝市場屬獨占事業，應不足採。
㈡原告無正當理由斷絕供給芒硝予檢舉人，構成獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定：
⒈原告自74年11月起即與檢舉人從事芒硝之交易，至101 年7 月止歷時近27年，考量交易期間及芒硝銷售金額等因素，檢舉人為原告芒硝最主要之交易相對人。雖原告主張其從未向檢舉人承諾保證供貨，係依個案議價，未簽署任何銷售合約，惟原告確於101 年7 月27日以電話通知檢舉人暫無法提供芒硝，且於同年10月18日接獲檢舉人訂購芒硝800 公噸之存證信函，亦復函表示無法提供，綜合雙方間有關芒硝交易之期間（歷時近27年）、數額（訂購金額占原告芒硝總銷售金額排名第1 名）及頻率（98年1 月至100 年12月各月份原告皆銷售芒硝予檢舉人）等因素，檢舉人於國內芒硝市場供需情形無劇烈改變之情況下，應持續有請求原告銷售芒硝之需求，且經檢視比較原告100 年度與101 年度各月份芒硝之生產數量，原告自101 年8 月1
日起停止銷售芒硝予檢舉人後原告芒硝之生產數量皆大於前一年度同月份，得知101 年度原告顯無芒硝供給減少之情形，輔以原告於101 年8 月1 日之後仍繼續銷售芒硝予其他主要交易相對人包含合禮企業股份有限公司、三德企業股份有限公司、台塑生醫股份有限公司及台灣玻璃工業股份有限公司等事業，該等事業亦未因原告指稱之重新安排產銷而停止芒硝之銷售，故原告斷絕供給芒硝予檢舉人之情事顯無正當之商業理由。
⒉又原告101 年10月8 日陳述書說明，原告與檢舉人從事芒硝交易之流程，係檢舉人先以電子郵件下訂單、依訂單數量匯款，再以電子郵件通知原告交貨數量、規格及交貨地址，查「交運預定表」僅屬交易相對人於原告接受芒硝採購訂單之後通知原告有關交貨數量、規格及交貨地址等交易資訊，非如原告所稱其與檢舉人間芒硝之採購程序係先以「交運預定表」下訂，亦即「交運預定表」之填報非屬原告接受交易相對人芒硝採購訂單之憑證。檢舉人為原告芒硝最主要之交易相對人，其訂購數量本就顯高於其他交易相對人；至於原告指稱檢舉人存證信函未敘明芒硝規格及交貨地點等資訊，亦未依固定格式云云，本可於復函中敘明並要求檢舉人事後提供即可，惟原告卻單獨以「產銷安排」之理由予以回絕，前開原告拒絕供貨之主張，顯不可採；又檢舉人確因原告自101 年8 月起斷絕供給芒硝之情事，導致芒硝銷售數量均呈現顯著減少趨勢，可知在芒硝尚無其他替代產品且原告拒絕交易顯以損害檢舉人為目的之情形下，確已致使檢舉人承擔更高之交易成本（進貨單價及運輸成本之提高導致檢舉人銷售芒硝每公斤成本增加13.74 ％）與風險承擔（例如該等芒硝經銷業者恐因為避免涉入檢舉人與原告間之供貨爭議而驟然停止供應予檢舉人），大幅增加排除檢舉人參與國內芒硝銷售市場競爭之可能性，是原告斷絕供給芒硝予檢舉人，構成獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定。
㈢被告依公平交易法施行細則第36條所定各款規定，審酌各項因素後，爰依公平交易法第41條第1 項前段規定，除命原告立即停止違法行為外，併處300 萬元罰鍰，並無不當：
⒈公平交易法施行細則第36條規定，被告在法定裁量範圍內，審酌系爭違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查態度等因素，據以裁罰。
⒉本件原告於國內嫘縈棉市場之占有率為100 ％，為國內製造嫘縈棉之副產品芒硝之唯一製造業者，且其銷售金額占國內市場總銷售金額排名第1 名，原告100 年度於國內芒硝市場之占有率已達2 分之1 以上，故原告就芒硝市場具有顯著之市場地位。查原告登記資本額為586 億1,186 萬2,910 元，審酌原告於原處分裁罰時之前二會計年度（即100 年及101 年）各年度之營業收入分別為2,807 億8,700 萬元及2,880 億2,487 萬1,000 元，其中芒硝銷售金額亦高達2 億7,600 萬元及3 億2,085 萬9,000 元，占各該年度營業收入比率之0.098 ％及0.111 ％；次查原告自101 年8 月1 日即停止銷售芒硝予檢舉人，至被告原處分作成前（102 年8 月2 日）皆未恢復供應芒硝予檢舉人，違法期間持續歷時長達1 年。前開期間，雖檢舉人可暫自原告之其他交易相對人間接取得芒硝並繼續銷售予下游需求業者，惟經檢視並比較檢舉人芒硝銷售數量與前一年度同期之變化情形，檢舉人自101 年12月起各月份芒硝銷售數量均呈現顯著減少趨勢，101 年12月至102 年5 月較上年同期平均減幅達23.38 ％，其中102 年5 月更減少達48.28 ％；另查檢舉人亦因前開間接取得芒硝情事承擔更高之交易成本及運輸成本之提高，造成檢舉人銷售芒硝成本之增加。原處分審酌上開情狀而為裁罰並無違誤等語，資為抗辯，並聲明請求判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
㈠按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1 項）本法所稱獨占，謂事業在特定市場處於無競爭狀態，或具有壓倒性地位，可排除競爭之能力者。（第2 項）二以上事業，實際上不為價格之競爭，而其全體之對外關係，具有前項規定之情形者，視為獨占。（第3 項）第1 項所稱特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」「（第1 項）事業無左列各款情形者，不列入前條獨占事業認定範圍：一事業在特定市場之占有率達2 分之1 。二事業全體在特定市場之占有率達3 分之2 。三事業全體在特定市場之占有率達4 分之3 。（第2 項）有前項各款情形之一，其個別事業在該特定市場占有率未達10分之1 或上一會計年度事業總銷售金額未達新臺幣10億元者，該事業不列入獨占事業之認定範圍。（第3 項）事業之設立或事業所提供之商品或服務進入特定市場，受法令、技術之限制或有其他足以影響市場供需可排除競爭能力之情事者，雖有前2 項不列入認定範圍之情形，中央主管機關仍得認定其為獨占事業。」「獨占之事業，不得有左列行為︰以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭。對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。無正當理由，使交易相對人給予特別優惠。其他濫用市場地位之行為。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……。」公平交易法第1 條、第5 條、第5 條之1 、第10條、第41條第1 項前段定有明文。次按「本法第5 條所稱獨占，應審酌下列事項認定之：事業在特定市場之占有率。考量時間、空間等因素下，商品或服務在特定市場變化中之替代可能性。事業影響特定市場價格之能力。他事業加入特定市場有無不易克服之困難。商品或服務之輸入、輸出情形。」「計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該特定市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。」公平交易法施行細則第3 條、第4 條第1 項亦定有明文。
㈡本件被告原處分認原告斷絕供給芒硝予檢舉人之行為，屬獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定，命原告自原處分送達之次日起，應立即停止該違法行為，並裁處原告300 萬元罰鍰，係以檢舉人主要業務係化工原料之銷售，原告（製造芒硝之化工原料）為檢舉人銷售化工原料之上游供應業者。原告憑恃其於該等化工原料市場之獨占地位，要求檢舉人先以現金匯款方式付款後方能供貨，且截至101 年7 月底，檢舉人已溢付貨款而尚未取得原告514,573 元等值之化工原料。詎料原告、台灣塑膠工業股份有限公司、台塑生醫科技股份有限公司及南亞塑膠工業股份有限公司等事業在檢舉人並未違反任何交易條件之情形下斷絕所有化工原料之供給，故認原告系爭行為涉有違反公平交易法規定。其理由略以，芒硝係嫘縈棉製造流程中使用之副產品，主要應用於紡織染整業、清潔劑業及玻璃業；另工業鹽可為芒硝之替代品，惟僅限於紡織染整之用途，故本件原告系爭行為所涉之產品市場界定為「芒硝」市場較為妥適。原告屬公平交易法第5 條所稱之獨占事業，應受公平交易法第10 條 各款禁制規定之規範。查原告確於101 年7 月27日以電話通知檢舉人暫無法提供芒硝並自承在案，且原告於同年10月18日接獲檢舉人訂購芒硝800 公噸之存證信函，亦復函表示無法提供，況綜合檢舉人與原告間有關芒硝交易之期間（歷時27年）、數額（訂購金額占原告芒硝總銷售金額排名第1 名）及頻率（98年1 月至100 年12月各月份原告皆銷售芒硝予檢舉人）等因素，檢舉人於國內芒硝市場供需情形並無劇烈改變之前揭下，應持續有請求原告銷售芒硝之需求，原告斷絕供給芒硝予檢舉人之情事顯無正當之商業理由。是原告為國內芒硝市場之唯一製造廠商，且檢舉人為原告芒硝最主要之交易相對人，惟原告憑恃其於國內芒硝市場之獨占地位，無正當商業理由單獨斷絕供給芒硝予檢舉人，構成獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款之規定，為其處分原告之主要論據。
㈢查被告原處分認原告有違反公平交易法第10條第4 款「其他濫用市場地位之行為」之規定，故予以裁罰。茲以獨占之事業以不公平之方法濫用其獨占地位之行為，故加以禁止，獨占事業本身並不違法，而獨占事業不正行為之類型，據公平交易法第10條規定可知，乃有4 款規定，第1 款為「以不公平之方法，直接或間接阻礙他事業參與競爭」；第2 款為「對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更」；第3 款為「無正當理由，使交易相對人給予特別優惠」；第4
款則為「其他濫用市場地位之行為」，而該第4 款規定，係屬概括性條款，主要在彌補同條前3 款之不足，是事業利用其在特定商品或服務市場之獨占優勢，而為妨礙市場競爭或攫取不當利潤之行為時，倘不屬公平交易法第10條前3 款之不正行為者，得依具體個案，認定是否屬其他濫用市場地位之行為。是本件主要爭執點在於原告是否有被告原處分所指之構成公平交易法第10條第4 款之獨占之事業違反「其他濫用市場地位之行為」。
㈣按證據評價、待證事實證明度之高低及舉證責任之分配，乃為影響上開爭點結論之重要因素。基於依法行政下之行政合法及合要件性之要求，行政罰之要件事實之客觀舉證責任歸於行政機關。被告既以原告違反獨占事業不正行為之禁止規定為由而裁處罰鍰，則原告之行為是否符合公平交易法第10條之構成要件，如經法院依職權調查，事實仍陷於真偽不明，其不利益即應歸於被告。而所謂「事實真偽不明」與否，則與事實判斷所要求證明度高低息息相關。行政訴訟法第189 條第1 項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信，此由現行行政實體法有一些釋明、估計或估算之降低證明度的規定即可推知。鑑於公平交易法對於獨占行為之證明並無特別規定，基此，獨占行為之各項要件成就與否之證明，自均同受上開證據法則之拘束。如經法院依職權調查證據，仍有待證事實真偽不明之情狀，被告即應負擔敗訴之風險。
㈤被告原處分認定原告涉及違反公平交易法第10條第4 款規定，乃以原告恃其於化工原料市場之獨占地位，要求檢舉人須先以匯款方式付款後方供貨，且截至101 年7 月底，檢舉人已溢付貨款而尚未取得原告514,573 元等值之化工原料。詎料原告在檢舉人並未違反任何交易條件之情形下斷絕所有化工原料之供給，且該斷絕供給之行為係由原告所發起，而認原告斷絕芒硝予檢舉人之行為，係屬獨占事業濫用市場地位之行為等情，固據檢舉人所提出予被告之檢舉函（參見原處分卷甲第1 至9 頁）為證。然查據檢舉函內容略載以：經查檢舉人為經營各種化工原料經銷代理，而檢舉人所銷售之化工原料芒硝，目前國內僅有原告製造，因此檢舉人長年來皆與原告購買上揭化工原料，在（再）經銷予檢舉人之客戶，維持檢舉人公司之營運，然原告利用渠為上開化工原料供應市場之獨占地位，要求檢舉人必須以現金匯款方式付款，且檢舉人須先行給付貨款後，原告使（始）願意提供貨物，否則原告不願意提供上開化工原料與檢舉人。次查，檢舉人於100 年底對於原告尚有563,713 元之貨物尚未取得，然檢舉人於101 年1 月向原告訂購化工原料芒硝，原告仍要求檢舉人先行支付貨款，是以，檢舉人於101 年1 月總計先行交付5,040,000 元之現金貨款，而原告竟僅提供價值3,674,160
元之芒硝原料予檢舉人，以致檢舉人尚有1,929,553 元之芒硝原料尚未取得。實因原告為我國國內唯一生產製造芒硝化工原料之供應商，利用渠於芒硝供應市場具有壓倒性地位以不平等方式進行交易，而檢舉人為使公司得以營運，僅能配合如此苛刻之交易模式，直至101 年7 月底，檢舉人仍有514,573 元之芒硝原料尚未取得。是以原告無任何正當理由，要求檢舉人溢付貨款，顯有公平交易法第10條第3 款之無正當理由，使交易相對人給予特別優惠之情事。末查，檢舉人於原告之苛刻交易條件下，為維持公司經營，每每遵照上開交易條件與原告進行交易歷經30年，以取得芒硝化工原料並予以經銷。詎料原告竟利用渠為上開化工原料供應市場之獨占地位，在檢舉人無任何違反交易條件之情形下，驟然同時全面拒絕提供該化工原料予檢舉人，進而嚴重損及檢舉人公司營運及員工生計，故原告有公平交易法第10條第4 款之濫用市場地位之情形等語，然查，原告否認其有斷絕供應檢舉人芒硝之行為，其主張略以，原告生產之芒硝乃伴隨主要產品嫘縈棉而產出之副產品，產量難控制，產品本身有易結塊難予保存長久之特性，故原告與買方進行芒硝買賣時，通常是買方有需求時才向原告下訂，故原告與客戶不會預先簽具訂定一定提貨量之銷售合約，而需填具訂定一定格式之訂單，填妥所需規格、訂購數量、出貨日期、客戶名稱，再以電子郵件或傳真方式，將訂單交付原告，並先將貨款匯入指定之帳戶，嗣經原告確認下訂者已匯入足夠貨款，且其訂購之規格產品於各該出貨廠區之庫存數量亦足夠後，原告始能按訂單內容，根據買方訂購之規格、數量，於其指定之時間運送至其指定之客戶處或買方自己之倉庫。如有因產銷安排、一時庫存不足、匯入貨款不夠或交貨量不足一車等因素而無法出貨之情形，原告會以電話聯繫無法接受該筆訂購出貨，如買方後續仍需向原告訂購，需視情形補足貨款或另行依其需求重新下單，原告不論與檢舉人或其他買方進行交易，皆採用相同之方式。101 年7 月底乃係因檢舉人所訂購之同一規格之產品（均為30公斤包裝）於同一月份已購得相當數量，原告基於該芒硝之庫存量，及主要客戶間之供貨量平衡考量，暫無法於月底供貨，但不排除檢舉人稍後依往例下訂貨量充足時予以供應，惟檢舉人未依往例下訂，忽然於101 年8 月向被告提出檢舉，又於101 年10月提出格式不符及資訊不足之存證信函訂單（未指明規格、出貨廠區、交貨地點與時間、亦未付足貨款等等），致原告無法依該存證信函內容憑以確認庫存及安排出貨，而以產銷安排暫無法出貨回覆，並無任何義務之違反等語。參諸前揭檢舉函內容，檢舉人已陳明其與原告間之交易，須以現金匯款方式付款，且檢舉人須先行給付貨款後，原告始提供貨物，此與原告所述其相互間歷來之交易模式相符。而稱「買賣」者，依民法第345 條規定可知，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。另依民法第367 條規定可知，買受人對於出賣人，有交付約定價金及受領標的物之義務。是原告與檢舉人間多年交易模式，既為先以現金匯款方式付款，原告始提供貨物，且據原告陳稱其與其他客戶亦長久以來，亦係同此交易條件，尚難認此交易方式有何不法之處。雖檢舉人謂其於101 年7 月份有向原告訂貨，並已支付貨款，然原告卻有部分貨物未予出貨云云，然此情縱屬實在，則以原告與檢舉人雙方間既屬多年交易關係，原告除檢舉人外，尚有其他客戶，而於101 年7 月27日以前，原告業已出貨予檢舉人達729
噸數量之芒硝，而該數量，參諸原告101 年1 月份起至同年7 月份出貨予檢舉人之數量加以比較，並無顯著減少之情形，此據原告提出檢舉人101 年1 月份起至同年7 月份止之訂貨交運預定表可稽（參見本院卷第60至73頁），足見原告於101 年1 月份至同年7 月份均有出貨予檢舉人，雖於101 年7 月27日之後，原告有一部分之貨物暫無法供貨予檢舉人乙節屬實（約50餘噸之數量），然此是否如原告所稱之產銷安排因素，被告並未予究明，即認原告有利用其芒硝市場之獨占優勢，為斷絕供給芒硝予檢舉人之不法行為，尚嫌速斷。且原告既與檢舉人為多年交易關係，倘原告一時無法出貨，其認原告確有違反雙方預訂買賣契約之情事，亦非不得循民事債務不履行之方式，請原告履約；或再另行向原告要求繼續履約。然檢舉人於原告未能依約定履約後，並未再向原告請求繼續履約或於101 年8 月份要求與原告繼續供貨，卻於接近1 個月之時間內，即於101 年8 月24日（被告於27日收文）逕以原告違反公平交易法規定，向被告提出檢舉，則原告上揭於101 年7 月份之部分芒硝未能供貨，既僅有一小部分，且原告已敘明其未能供貨之原因，尚難以此部分事證，即認原告有斷絕供應芒硝予檢舉人之情事。至檢舉人雖於檢舉函表示其曾於101 年10月17日以存證信函向原告要求供貨800 公噸遭拒，故認原告有斷絕供應芒硝情事，並提出存證信函1 紙為證（參見本院卷第84頁），然觀諸該存證信函內容乃要求原告於101 年10月18日起即提供800 公噸之芒硝等語，且依該存證信函內容可知，其當時亦未為循彼此間先行匯款之交易模式辦理，則原告陳稱檢舉人並未使用固定之訂單格式，更毫無說明所欲訂購之產品規格、出貨廠區、交貨日期及地點，原告無從受理此交易不明確之大量訂單，並發存證信函（參見本院卷第85頁）略以因產銷安排，無法提供該項產品等語，回覆檢舉人，核非無憑。又參諸檢舉人於101 年10月23日以存證信函向原告表示其先就800 噸中之50噸給付貨款，請求原告交貨，此有該存證信函在卷可按（參見本院卷第86頁），惟觀諸上揭存證信函內容可知，檢舉人僅以存證信函向原告表示訂購貨物，並謂已於10月19日匯出50公噸貨款210,000 元，卻未使用先前雙方交易慣行使用之固定訂單格式，亦未敘明訂購規格及送貨地點，則原告謂其因無從調度出貨之正當商業理由，而向檢舉人表示不接受該筆存證信函之訂購，並發存證信函（參見本院卷第87頁）略以其與檢舉人目前並無任何交易，亦無其他債權債務關係，因此已將該筆款項匯還檢舉人等語，則以原告因檢舉人101 年8 、9 月均未訂貨，卻於同年10月中旬以後，始以與其之前迥不相同之交易方式向原告訂貨，並要求原告於翌日起馬上供貨，確與其原本之交易往來模式不符，且因檢舉人已隔2
個月未向原告訂貨，則原告另有產銷安排，亦屬合理，故原告因此未能答應供應，亦難謂無正當理由，難認有何違反公平交易法所維護之立法意旨。被告以原告於101 年7 月下旬因部分貨物未供應，及於101 年10月下旬未能接受檢舉人不符雙方交易模式之存證信函訂購等兩次偶發之事件，逕認原告已對檢舉人構成斷絕供給檢舉人一切芒硝之意圖與行為，亦屬武斷。被告未就原告與檢舉人之間之交易模式及原告是否確有利用其優勢獨占地位，惡意斷絕供給檢舉人芒硝之意圖加以考量及調查，即遽為原告違法之認定，洵非適法。
㈥再者，本件檢舉人自101 年11月份以後至被告為本件原處分（102 年8 月2 日）前，均未有再向原告為任何訂購芒硝之行為，此為兩造所不爭，則檢舉人自101 年10月份發存證信函之後，既均未有向原告為訂購芒硝之要約，則以買賣契約須雙方合意始能成立，原告自屬無從承諾與檢舉人成立買賣契約。經查本件卷內並無原告自101 年11月份起至102 年8
月份止，拒絕出售芒硝予檢舉人之任何事證，縱然檢舉人或許自己認為原告不會再予供貨予己而未下訂，然此係其主觀推測之見解，在未有積極事證證明之下，尚難因此即遽認原告確有斷絕供貨予檢舉人之意圖與行為。被告認定原告自101 年8 月1 日起停止銷售芒硝予檢舉人，至被告就本案作成處分前皆未恢復供應芒硝予檢舉人，違法期間持續歷時長達1 年等語（參見本院卷第233 頁反面），亦屬無據。
㈦又查原告陳明檢舉人與其訂購芒硝之交易模式，必須填載「交運預定表」，載明所需規格、各規格訂購之數量、出貨日期、客戶名稱等資訊，原告方得依其需求確認受訂並安排出貨，檢舉人實已知之甚詳，根本無需原告再提醒、通知補正。檢舉人於被告102 年8 月2 日作成原處分後，即自行重新依據歷來交易模式填具「交運預定表」向原告訂購芒硝等語，並提出「交運預定表」在卷可按（參見本院卷第46至59頁、第202 至203 頁、第241 至257 頁），衡諸雙方此部分事證，可知原告所述，並非無憑。則檢舉人先前於101 年10月份，以存證信函向原告訂貨，確難認符合彼此間之交易常情。原處分僅以檢舉人之書面陳述，而在原告否認有斷絕供給芒硝予檢舉人之情形下，並未再進一步請檢舉人到會說明，調查並釐清原告主張是否可採，逕予推論原告有斷絕供給芒硝予檢舉人之濫用市場地位之意圖與行為，核屬推測臆想之詞，違反證據法則，難認適法。
㈧綜上所述，被告認定原告斷絕供給芒硝予檢舉人之行為，係屬獨占事業濫用市場地位之行為，違反公平交易法第10條第4 款規定，而命原告自原處分送達之次日起，應立即停止該違法行為，並處以300 萬元罰鍰，即有未合，訴願決定亦疏未予以糾正，亦嫌未妥，原告起訴指摘原處分及訴願決定於法有違，為有理由，自應由本院予以撤銷。
㈨本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　28　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　王碧芳
法 官　高愈杰
法 官　陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人　 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　103　 年　　8　　 月　　28　　日書記官 黃玉鈴