臺北高等行政法院判決

104年2月11日辯論終結

原告

寶島菸酒有限公司

代表人

王石安（董事）

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

余曉姍

　張十力

上列當事人間菸害防制法事件，原告不服行政院衛生署中華民國102 年2 月5 日衛署訴字第1010026988號訴願決定，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第395 號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，案經最高行政法院廢棄原判決，發回本院重行審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣改制前行政院衛生署國民健康局（下稱國民健康局，因配合行政院組織改造，於民國102 年7 月23日改制為衛生福利部國民健康署）抽驗原告自柬埔寨輸入之LOOK 5菸品（下稱系爭菸品），以該菸品容器上印有「Taiwan only,beautiful only南投日月潭Taiwan」等非屬菸品包裝之必要文字及圖片，其整體表現已涉及對不特定消費者為菸品宣傳及促銷之意涵，乃於101 年6 月25日移請被告衛生局查處，案經被告審認原告為系爭菸品輸入業者，違反菸害防制法第9 條第1款（被告誤載為第9 條第1 項）規定，爰依同法第26條第1項規定，以101 年10月29日北府衛健字第1012749649號行政處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）500 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。經本院以102 年度訴字第395 號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，向最高行政法院提起上訴，案經最高行政法院以103 年10月9 日103 年度判字第546 號判決將原判決廢棄，發回本院重行審理。

二、原告主張略以：（一）依菸害防制法第1 條規定及最高行政法院101 年度判字第443 號判決、95年度裁字第142 號裁定意旨旨所示，菸害防制法之立法目的在於「防制菸害，維護國民健康」，則同法第9 條規定自不得逾越此立法目的而任意適用；而該條第1 款所規定之以「文字、圖畫」為宣傳等語，應認為該「文字、圖畫」除能促銷菸品外，應以足以達到侵害國民健康之結果為要件。原告所代理進口之系爭菸品上雖印有「Taiwan only,beautiful only」及「南投日月潭」、「花蓮太魯閣」、「墾丁鵝鑾鼻燈塔」、「嘉義阿里山神木」、「臺北野柳」等文字及圖畫，然與宣傳菸品本身特性毫無關係，並未強調菸品香味芬芳、菸品用料高級、抽菸是一種享受等情事。有抽菸習慣者若因前揭之文字及圖畫而選擇購買系爭菸品，為菸品包裝設計精美之結果，當為合法之促銷手段，至於對不具抽菸習慣者而言，不論菸品包裝多精美亦不會因此而想抽菸，或許會因包裝精美而購買菸品以收集或送禮，此亦為菸品合法之促銷手段，自無違反菸害防制法第9 條第1 款可言。（二）臺灣菸酒股份有限公司亦曾推出以印有「日月潭SUNMOON LAKE」文字、日月潭圖樣及印有「臺灣阿里山ALISHAN 」文字、阿里山小火車圖樣之菸品，未見其受主管機關以菸害防制法第9 條第1 款規定裁罰。原告因信賴上開事實狀態而推出系爭菸品，其信賴利益既非以不正當之手法取得，亦非單純之願望或期待，自應受信賴保護原則所保障等語。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：原告所販售之系爭菸品容器上印有「Taiwan only,beautiful only」及臺灣5 大知名景點等文字和圖畫，極易引發接觸者好奇心而提升購買慾望，亦經原告於起訴狀中自承，已符合菸害防制法第2 條第4 款「菸品廣告」定義；信賴保護之首要條件，須有受處分人因信賴行政處分或法規變動之信賴基礎始足當之，觀諸司法院釋字第525 號、第589 號解釋自明，原告所稱之信賴僅係對他人行為是否受罰之觀望，尚無信賴基礎，難謂有信賴保護原則之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有國民健康局101 年6 月25日國健教字第1010760018號移送查處函暨系爭菸品包裝圖（原處分卷第7至8頁、本院前審卷第101 至102 頁）、原告接受被告衛生局訪談紀要（原處分卷第13至15頁）、系爭菸品進口報單（原處分卷第22至23頁）、原處分及訴願決定等件在卷可稽，其事實堪予認定。又歸納兩造前開主張及陳述，可知本件之主要爭執在於：系爭菸品包裝上標示之圖案及文字，究屬菸品容器之包裝設計，抑或屬菸害防制法第9 條第1 款所禁之菸品廣告？被告以原告在其所輸入之系爭菸品包裝容器上印載上開文字與圖片，係以文字及圖畫為菸品宣傳及促銷，違反菸害防制法第9 條第1 款規定，並依同法第26條第1 項規定裁處罰鍰500 萬元，有無違誤？

五、本院之判斷：

（一）按菸害防制法第1 條規定：「為防制菸害，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2 條規定：「本法用詞定義如下：……三、菸品容器：指向消費者販賣菸品所使用之所有包裝盒、罐或其他容器等。四、菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。……」第9 條規定：「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：一、以廣播、電視、電影片、錄影物、電子訊號、電腦網路、報紙、雜誌、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫、物品或電磁紀錄物為宣傳。……」第26條第1 項規定：「製造或輸入業者，違反第9條各款規定者，處新臺幣500 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並按次連續處罰。」

（二）又前開菸害防制法第9 條係96年7 月11日所修訂，其立法理由載明：「一、依菸草控制框架公約第13條規定意旨，締約國應廣泛禁止菸品廣告、促銷及贊助，如依憲法規定不能廣泛禁止，則應予限制。鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，爰參酌前揭公約規定，仍採列舉方式就菸品之廣告、促銷更為嚴格限制，以維護國人健康。二、參考英國及加拿大禁止菸品雜誌廣告之作法，並參酌刑法第201 條之1 與兒童及少年性交易防制條例第29條法例，於第1 項第1 款增列各種廣告、促銷方式之禁止規定。……」而「世界衛生組織菸草控制框架公約」係世界衛生組織於92年5 月21日在日內瓦舉行第56屆世界衛生大會時所通過，自94年2 月28日生效，並為我國所接受，由總統於94年3 月25日予以批准且備具加入書，自94年3 月25日生效。該公約第13條規定：「菸草廣告、促銷和贊助：1.各締約方認識到廣泛禁止廣告、促銷和贊助將減少菸草製品的消費。2.每一締約方應根據其憲法或憲法原則廣泛禁止所有的菸草廣告、促銷和贊助。根據該締約方現有的法律環境和技術手段，其中應包括廣泛禁止源自本國領土的跨國廣告、促銷和贊助。就此，每一締約方在公約對其生效後的5 年內，應採取適宜的立法、實施、行政和（或）其他措施，並應按第21條的規定相應地進行報告。3.因其憲法或憲法原則而不能採取廣泛禁止措施的締約方，應限制所有的菸草廣告、促銷和贊助。根據該締約方目前的法律環境和技術手段，應包括限制或廣泛禁止源自其領土並具有跨國影響的廣告、促銷和贊助。就此，每一締約方應採取適宜的立法、實施、行政和（或）其他措施並按第21條的規定相應地進行報告。4.根據其憲法或憲法原則，每一締約方至少應：(a) 禁止採用任何虛假、誤導或欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物產生錯誤印象的手段，推銷菸草製品的所有形式的菸草廣告、促銷和贊助；(b) 要求所有菸草廣告，並在適當時包括促銷和贊助帶有健康或其他適宜的警語或資訊；(c) 限制採用鼓勵公眾購買菸草製品的直接或間接獎勵手段；(d) 對於尚未採取廣泛禁止措施的締約方，要求菸草業向有關政府當局披露用於尚未被禁止的廣告、促銷和贊助的開支。根據國家法律，這些政府當局可決定向公眾公開並根據第21條向締約方會議提供這些數位；(e) 在5 年之內，在廣播、電視、印刷媒介和酌情在其他媒體如網際網路上廣泛禁止菸草廣告、促銷和贊助，如某一締約方因其憲法或憲法原則而不能採取廣泛禁止的措施，則應在上述期限內和上述媒體中限制菸草廣告、促銷和贊助；以及（f)禁止對國際事件、活動和（或）其參加者的菸草贊助；若締約方因其憲法或憲法原則而不能採取禁止措施，則應限制對國際事件、活動和（或）其參加者的菸草贊助。5.鼓勵締約方實施第4 款所規定義務之外的措施。6.各締約方應合作發展和促進消除跨國界廣告的必要技術和其他手段。7.已實施禁止某些形式的菸草廣告、促銷和贊助的締約方有權根據其國家法律禁止進入其領土的此類跨國界菸草廣告、促銷和贊助，並實施與源自其領土的國內廣告、促銷和贊助所適用的相同處罰。本款並不構成對任何特定處罰的認可或贊成。8.各締約方應考慮制定一項議定書，確定需要國際合作的廣泛禁止跨國界廣告、促銷和贊助的適當措施。」

（三）據上可知，菸草的廣泛流行係對公眾健康及對社會、經濟、環境具有嚴重後果的全球性問題；科學證據亦確切證明菸草菸霧會造成死亡、疾病與殘疾暨孕婦接觸菸草為兒童健康和發育的不利條件，且兒童和青少年吸菸消費逐漸增加、開始吸菸的年齡也愈來愈小；我國為維護國民健康，乃制定菸害防制法，就菸品之管理、吸菸場所之限制及兒童、少年、孕婦吸菸行為之限制等分設專章加以規範。96年7 月11日修正公布菸害防制法時，並援引前揭菸草控制框架公約第1 條關於「菸草廣告」術語的使用，增列「菸品廣告」之定義。復參酌該公約第13條規定意旨，及鑒於菸品之廣告性質雖屬商業活動，仍涉及憲法表見自由之基本權利保障問題，遂採列舉方式，就菸品之廣告、促銷予以嚴格限制，冀符合並落實維護國人健康之立法目的。申言之，立法者於制定菸害防制法第9 條時，已衡酌本法所欲保護之公共利益及憲法表見自由基本權等法益衝突情形，在符合憲法第23條之規定下，就菸品之廣告、促銷等行為進行較嚴格之限制，以維護全體國民之健康。菸害防制法第9 條第1 款「其他文字」關於菸品廣告之規定，雖屬不確定法律概念，然本法第2 條第4 款已就「菸品廣告」用詞定義明定：「指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。」菸品製造或輸入業者，自得經由菸害防制法對於菸品廣告之定義了解、知悉其所為有關菸品標示之「文字」是否屬於菸品廣告之範疇，負其菸品製造或輸入業者應盡之義務，是上開菸品業者倘有故意或過失違反前揭應盡之義務，即應受處罰，合先敘明。

（四）經查，本件原告輸入之系爭菸品，其菸品容器即包裝盒上印有「Taiwan only,beautiful only南投日月潭Taiwan」等文字及日月潭風景圖片，業經本院於更審前案件審理時勘驗屬實，有系爭菸品容器勘驗照片在卷可稽（本院前審卷第77至81頁）。查「LOOK 5」菸品乃原告系爭菸品商標，而就系爭菸品容器（包裝盒）各面（正、背面；左、右面；頂、底部6 面）印製之文字、圖畫，其正、背面之背景皆為日月潭實景相片；文字（橫寫）第1 行記載「LOOK5 Taiwan only,beautiful only 」（譯為：「LOOK 5 台灣唯一、美麗唯一」）、第2 行記載「南投日月潭Taiwan」。左、右兩側盒蓋之第1 行文字記載：「LOOK 5」；第2 行記載「Taiwan only, beautiful only 」（僅文字橫寫記載，無圖片）。頂、底部（上、下部）背景為風景圖畫（未載明地點），文字記載為「台灣（以中文楷書之毛筆字體書寫）Taiwan only,beauti fulonly.LOOK 5 」（見訴願卷第15頁、本院原審卷第77至81頁）。依據系爭「LOOK 5」菸品上開容器（包裝盒）文字記載觀之，無論係包裝盒各面或整體，其所欲表達之意涵均為系爭菸品「LOOK 5 Taiwan only,beautiful only 」（LOOK 5台灣唯一、美麗唯一」）與「台灣Taiwan only,beautiful onlyLOOK 5（台灣唯一、美麗唯一LOOK 5）」，並以臺灣著名景點南投日月潭等圖片為背景，以強化（美化）系爭「LOOK 5 Taiwan only,beautiful only」（LOOK 5台灣唯

一、美麗唯一」）與「台灣Taiwanonly,beautiful　only. LOOK 5（台灣唯一、美麗唯一LOOK 5）」之真意。衡諸日月潭、太魯閣、墾丁鵝鑾鼻、阿里山、野柳等均係臺灣享譽國際之知名景點，風景優美，清新自然，觀賞此等美景令人心曠神怡，是系爭菸品藉由品名「LOOK 5」與前揭臺灣五大美景的連結，自有增加消費者購買之慾望。是被告原處分認系爭菸品容器（包裝盒）上的文字、圖畫整體表現，已涉及對不特定消費者為菸品宣傳及促銷之意涵，乃依上述菸害防制法第9 條第1 款（原處分誤載為第1 項）及第26條第1 項規定裁處原告系爭罰鍰，洵無違誤。

（五）又按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上之平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。因此，行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。故行政先例必須合法，乃行政自我拘束原則之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院92年度判字第275 號判決、93年判字第1392號判例意旨參照）。另行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之之謂。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。本件原告雖主張其他菸品公司亦曾推出以印有類似本案圖案之菸品，未見主管機關加以裁罰，原告因信賴上開事實狀態而推出系爭菸品，應有信賴保護原則之適用云云。惟查信賴保護之首要條件，須有受處分人因信賴行政處分或法規變動之信賴基礎始足當之，觀諸司法院釋字第525 號、第589 號解釋自明，原告所稱之信賴僅係對他人行為是否受罰之觀望，尚無信賴基礎，難謂有信賴保護原則之適用；縱使其他公司菸品包裝上之文字圖案確已違反菸害防制法之規定，基於前開說明，原告亦難據此主張不法平等而有信賴保護原則之適用，併予敘明。

六、綜上所述，本件被告以原告於系爭菸品上所刊登「Taiwanonly,beautiful only 南投日月潭Taiwan」之文字，已違反菸害防制法第9 條第1 款規定，乃依同法第26條第1 項規定，處原告法定最低額罰鍰500 萬元，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無不當，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭