臺北高等行政法院判決

103年5 月15日辯論終結

原告

孫種秧

原告

杜津杭

原告

林許碧蓮

原告

湛興之

原告

伍幼惠

原告

胡大中

原告

胡大為

原告

胡大剛

共同訴訟代理人

吳玲華 律師

共同訴訟代理人

蘇柏瑞 律師

被告

國防部

代表人

嚴明（部長）

訴訟代理人

陳君漢 律師

　陳玫瑰　律師

　黃朗倩　律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年8 月25日院臺訴字第1000101246號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、湛興之所有分別坐落於門牌號碼臺北市○○○路○○巷○○○○ 號1 樓、同巷弄3 號2 樓、同巷弄8 號及同路32巷7 號房舍（下分別稱3號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號房舍），原告伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛於先前共有坐落於門牌號碼同巷弄6 號房舍（下稱6 號房舍，於民國99年7 月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦），均係坐落於臺北市○○區○○段○ ○段121 及122 地號（下簡稱121 、122 地號土地，合稱系爭土地）即被告所稱「陳載熙等散戶」土地上之臺北市○○○路房舍（上開房舍，以下合稱系爭房舍）。系爭房舍基地，係經前被告所屬總政治部（下稱前總政治部）49年1 月11日以（49）詳議部字第0041號令（下稱49年撥地令）核准撥用後，提供由眷戶自費興建。嗣被告規劃改（遷）建臺北市平安新村（下稱平安新村），並於98年10月8 日辦理現勘結果，以系爭房舍確實坐落「陳載熙等散戶」土地眷舍用地，符合國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3 條第1 項第3 款規定之軍眷住宅，系爭房舍所有人得申請補建列管為原眷戶或比照原眷戶資格。被告為舉辦國軍老舊眷村改建（下稱眷改）事宜，於99年1 月22日以國政眷服字第0990001093號公告（下稱被告99年1 月22日公告）陳載熙等散戶內違占建戶自99年1 月20日起至同年7 月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由被告收回土地，並移送法院裁定後強制執行；被告所屬後備司令部（下稱後備司令部）復以99年11月8 日國後政眷字第0990003633號函（下稱後備司令部99年11月8 日函）請原告於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合眷改條例辦理遷建。原告均未據辦理，經後備司令部以99年12月1 日國後政眷字第0990003958號呈報被告於100 年1 月12日以國政眷服字第1000000641號書函通知原告，以原告領有前總政治部49年撥地令，系爭房舍依眷改條例第3 條第1 項第3 款規定，符合政府提供土地由眷戶自費興建之軍眷住宅要件，惟原告迄未配合辦理改建事宜，屬不同意改建住戶，乃註銷前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係（下稱原處分）。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第1811號判決「原告之訴駁回。」（下稱前程序判決）原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第818 號判決將本院前程序判決廢棄發回本院審理。

二、原告起訴主張略以：

（一）本件原告等人，係分別基於繼承、贈與及買賣之法律關係而取得系爭房舍之所有權。經查，原告等人對於系爭房舍所有權取得之事實及法律上原因為：第一、系爭登記原告所有房舍，其中3 號1 、2 樓房舍，係撥地予故退役上校倪光宗自費興建，嗣由倪光宗之配偶孫種秧（即原告）於69年4 月29日繼承取得，後於92年3 月27日將該1 、2 樓分割，並於92年4 月25日將分割出之該3 號2 樓所有權贈與原告杜津杭。第二、登記原告林許碧蓮所有8 號房舍，係撥地予中校霍劍平自費興建，由上訴人林許碧蓮於74年8 月28日買受取得該房舍所有權。第三、登記原告湛興之所有系爭32巷7 號房舍，係撥地予故退役上校夏諭自費興建，於73年5 月5 日由訴外人湛榮金買受取得後，復於98年10月30日出售予原告湛興之取得。第四、系爭6 號房舍，係撥地予故退役少將胡會俊自費興建，於80年3 月28日由原告伍幼惠（胡會俊之配偶）、胡大中、胡大為、胡大剛繼承取得系爭房舍所有權後，再於99年7 月27日出售予訴外人伍琦取得。本件原告為原處分之相對人，故依相對人理論，具原告之當事人適格。按撤銷訴訟中，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，此即學說上所謂之「相對人理論」（最高行政法院100 年度判字第772 號判決、100 年度判字第271 號判決參照）。準此，原處分函中之「註銷本部前總政治部49年1 月11日（49）詳議部字第0041號撥地令」行政處分即原處分（行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項），其相對人（即受文者）既是原告孫種秧、杜津杭、林許碧蓮、湛興之、伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛等八人，故依相對人理論，本件原告具當事人適格應屬無疑。又，雖49年撥地令之相對人係訴外人倪光宗、霍劍平、夏諭及胡會俊，從而註銷49年撥地令之行政處分實應以前揭四人為相對人方屬適法，惟此乃註銷撥地令是否適法之問題，屬本件訴訟實體上有無理由之問題，而非程序上當事人適格與否之問題，故仍無礙本件原告之當事人適格。

（二）本件應釐清之法律關係為，註銷撥地令應係針對建屋權人所為之建屋行為，而終止使用借貸關係則係針對使用權人之使用行為，二者所涉之相對人及行為均有所別。原處分函主旨即表明：「註銷本部前總政治部49年1 月11日（49）詳議部字第0041號撥地令暨終止使用借貸關係案……」，是故該函所欲為之法律行為有二，即「註銷撥地令」與「終止使用借貸關係」。經查，依所示49年撥地令之「受文者」、「事由」與「內文」觀之，其中所載僅係將土地交由訴外人倪光宗、霍劍平、夏諭及胡會俊自費建築眷舍之用，至於使用借貸關係之部分，則非49年撥地令中所明文記載。另一方面，按最高行政法院原廢棄判決關於使用房舍坐落之土地者，應屬使用借貸關係；從而，本件原告等八人，因為系爭房舍之所有權人，即房舍坐落土地之使用權人，故始涉使用借貸關係終止之爭議。

（三）依最高行政法院原廢棄判決意旨，原處分關於「終止使用借貸關係」與「註銷本部前總政治部49年1 月11日（49）詳議部字第0041號撥地令」二部分，因前者為私法事件，非行政法院所得審判者，故原告僅針對行政法院得審判之「註銷本部前總政治部49年1 月11日（49）詳議部字第0041號撥地令」之部分，請求予以撤銷。

（四）本件註銷撥地令之行政處分，其性質係廢止授益行政處分之行政行為：

１、按行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1項之規定，本件49年撥地令乃係國防部前總政治部就代管之系爭土地准予撥給相對人自費建屋之決定，並使相對人享有在國有土地上建屋之合法權源。準此，本件系爭49年撥地令之性質應屬行政處分。又，該處分之內容因為授予相對人得以在國有土地上建屋之合法權源，故屬授益之行政處分。復按，行政機關就違法行政處分應以「撤銷」為之，而合法行政處分則應以「廢止」為之，二者行使之要件、效力、期限等均不相同，此觀行政程序法第117條至第126條自明（參最高行政法院96年度判字第449號判決）。準此，參卷內相關資料，本件49年撥地令之行政處分作成應屬合法，係一合法之授益行政處分，故今被告所為之「註銷」撥地令之行政處分（即原處分），核其性質應屬「廢止」授益行政處分之行政行為。

２、按最高行政法院101年度判字第812號判決意旨，撥地令既為行政處分，而本件撥地令又係以「無償提供國有土地供處分相對人興建眷舍」為內容，故其「授益行政處分」之性質，實已灼然自明。被告認撥地令法律性質為國庫行為之一種私法關係並非授益行政處分，此不僅與前揭最高行政法院之意旨相悖，更是於法無據。蓋倘撥地令確為私法關係，則被告以系爭行政處分（即被告100年1月12日國政眷服字第1000000641號之書函）註銷私法關係，其法律依據為何？被告在無法依據的情況下，如何能逕自以公法行為消滅私法關係？如就被告所指之眷改條例第22條第1 項規定觀之，事實上根本未就註銷撥地令乙事予以規定，從而實難謂該規定為註銷撥地令之法律依據。至於倘被告強將「註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益」等同於「註銷撥地令」做解釋，則此即是誤將「私法使用借貸關係」與「公法行政處分」混為一談。

（五）註銷撥地令之行政處分，其所依據之法律有所違誤，亦違反行政程序法第123 條關於廢止授益行政處分之規定，故該行政處分違法而應予撤銷：

１、撥地令係授益行政處分，已如前述。而本件被告註銷撥地令所涉之眷改條例第22條第1 項、眷改條例施行細則第13條第1 項、眷改注意事項第伍之三，核其法條文字、規範對象與事項，均與註銷撥地令之行政處分有間，難以為其法律依據。

２、進一步言，行政機關為授益行政處分之廢止時，在法律無特別規定的情況下，即應依行政程序法第123 條之規定為之。職此，本件被告為註銷撥地令之行政處分，核其性質實為授益行政處分之廢止，故在法律無特別規定，亦無行政程序法第123 條各款之情況下，系爭行政處分乃為違法之行政處分而應予撤銷。

（六）原告之房屋非「陳載熙等散戶」之範圍，且被告未通知原告使其實質參與建改之討論，故該註銷撥地令之行政處分係屬違法：

１、原告自始均否認其房屋係「陳載熙等散戶」之範圍，而被告至今亦無證據可證明原告房屋確屬「陳載熙等散戶」之範圍。是故，被告房屋是否為「陳載熙等散戶」之範圍內，是否屬平安新村改遷（建）計畫，就此在在均有可疑，從而被告以此為前提所為之後續行為，即均屬可議。

２、退萬步言，縱認原告等人房屋座落之土地載於平安新村計畫之中(原告否認之)，依被告上開答辯內容可知，當時被告並未經由會勘等方式向原告等人確認其等之房屋確實屬於陳載熙散戶等範圍，原告等人自不可能參加任何聽證會或是說明會，也沒有機會對於是否參與改建表示意見，被告遲至98年系爭改建已經完成之後，才進行會勘，而強制要求於改建過程中根本沒有使用到的原告等人房屋座落土地，必須返還予被告，被告明顯未依法定程序讓原告實質參與改建之討論。因此，原告既未實質參與改建計畫，自非眷改條例第22條、辦理國軍老舊眷村改建應注意事項第伍之三規定之不配合辦理遷建者，被告即無由註銷撥地令。準此，被告註銷撥地令之行政處分於法無據，故為違法之行政處分。

（七）綜上，本件原處分違法之處已詳如前述，故應予撤銷，而訴願決定未予詳察而為不利於原告之決定，亦應一併撤銷。原告依法提起訴訟並聲明：１、訴願決定、原處分關於註銷原始撥地令部分均撤銷。２、第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯略以：

（一）按最高行政法院發回理由略謂，按102 年10月22日庭長法官聯席會議決議之見解，被上訴人原處分註銷前總政治部49年撥地令暨終止使用借貸關係，系爭房舍是否仍屬眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅? 且上訴人是否為適格之當事人? 被上訴人以上訴人為相對人所為處分是否合法? 然依照眷改條例第3 條第1 項第3 款、同條例第4 條第1 項及第2 項規定，是以，被告進行國軍老舊眷村改建計畫，相關土地均報經行政院核定，而軍眷住宅認定亦以眷改條例之規定為依據。故原告等以49年1 月11日（49）詳義部字0041號撥地令取得前開國有土地自費興建眷舍，自符合眷改條例第3 條第3 款規定之軍眷住宅，而有眷改條例之適用，嗣後被告註銷系爭49年撥地令，亦不過使原告不再享有眷改條例所訂眷戶之權益而已，系爭房屋本為軍眷住宅之事實，並不會有所改變。且既因系爭土地納入眷改計畫範圍內，原告等自有義務配合被告為眷村改建，否則原告等人不配合改建，復又繼續占用眷村改建土地，對於眷村改建之目的自有妨害。因此，原告人拒絕辦理原眷戶或比照原眷戶資格之補建作業，顯可認為原告等人並無配合改建之意願，被告因而依據眷改條例第22條第1 項之規定，註銷原告所持有之撥地令以及原眷戶權益，自無違誤。

（二）次按眷改條例第22條第1 項、第26條規定，被告依據前開條文係在眷改條例規範之公法關係上，賦與被告之權責。被告要求原告等人應配合改建，乃為執行平安新村改遷（建）計畫，而該改建計畫於99年1 月24日辦理交屋，系爭土地則屬平安新村改遷（建）計畫內之未使用土地，原眷戶應於99年12月31日前完成拆除地上物，原告等當然有配合之義務。被告一再去函要求原告等人提供資料配合補建為「原眷戶」或「比照原眷戶」，其中原告之孫種秧、杜津杭依據系爭49年撥地令，為原核定准予建物興建人倪光宗之繼承人，伍幼惠、胡大中、胡大為、胡大剛則為胡會俊繼承人，原得依據眷改條例第5 條之規定，因權益承受而享有原眷戶之權益，則如註銷原眷戶權益，自應以之為處分對象；另林許碧蓮向原系爭建物原始興建人霍劍平買賣取得房屋所有權、湛榮金向原系爭建戶原始興建人夏諭依買賣關係取得房屋所有權後又依買賣關係讓予湛興之，且領有所有權狀，故林許碧蓮、湛興之依照眷改條例第26條規定，取得比照原眷戶之資格，則原告林許碧蓮與湛興之二人，既取得比照原眷戶之資格，則亦當然有配合改建之義務，如拒予配合，被告亦當然可註銷其所比照之原眷戶權益。本件原告等人均不願意配合，為不爭之事實，系爭土地既納為平安新村改遷（建）範圍內，於平安新村完成改遷（建）計畫後，屬於眷村改建剩餘土地，原告等自有義務應配合遷出並騰空土地交還被告。因此，依照眷改條例第22條第1 項、辦理眷改注意事項第伍之3 規定，被告對原告等人註銷原撥地令以及原眷戶資格，自屬於法有據。

（三）原告等再三主張非屬被告規畫之陳載熙散戶，惟其所使用土地於85年間即納入眷改土地總冊內係屬陳載熙散戶，亦經行政院核定通過，而92年間除原告等人之外，其餘陳載熙散戶均同意改遷建平安新村。然原告自始否認屬被告規畫之得參與改建眷村計畫範圍內，且因於85年初進行眷村改建業務時，並未精準測量原告等所有建物之坐落基地，而92年間被告或下轄機關派員持續向原告等溝通因系爭土地納為陳載熙散戶範圍，依法得參與眷改，此為原告所自承，遲至98年間被告才邀集原告等進行測量後，確認原告等所有建物確實應劃歸為陳載熙散戶範圍內，嗣後一再請求原告提供資料補建為原眷戶或得比照原眷戶之資格，惟原告等均不願配合，並否認為原眷戶，卻又主張依照眷改條例第11條第1項第6款規定欲參與都市更新等云云，顯屬自相矛盾，是以被告不得已註銷原撥地令並終止與原告等間民事法律之使用借貸關係，收回土地並無疑問。況與原告等位於系爭土地之有門牌號碼為台北市○○○路○○巷○○○○號1樓，原眷戶劉仲榮之第二代子女劉霓經被告重新測量後及說明後，即向被告申請補建列管為原眷戶，嗣後渠即依照眷改條例享有原眷戶權益。惟原告等均不願意配合，被告僅得依照眷改條例、改建注意事項等規定，依法註銷原撥地自建令，並無違反行政程序法規定比例原則。

（四）再按最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議，雖僅論及眷改條例第3 條第2 項及第22條第1 項之註銷居住憑證與原眷戶權益屬於侵益行政處分，然關於本件系爭49年撥地令屬於眷改條例第3 條第1 項所指之公文書，而該公文書之性質業經最高行政法院統一見解，應屬由主管機關配住而來，此配住機關為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用，故不應認定為行政處分，自亦非授益行政處分。蓋配住公有眷舍與提供公有土地自費興建，均屬眷改條例所稱之軍眷住宅，而有眷改條例之適用，如僅認公有眷舍配住行為非行政處分，惟公有土地提供眷戶自費興建卻認為係授益處分，其論理上顯有不一致之情形，自無足取。

（五）末如依原告主張適用眷改條例欲參與都市更新，然依眷改條例第11條第1 項第6 款規定，原告人等欲依照都市更新條例辦理都市更新，需系爭土地經被告核定不辦理眷村改建，然系爭土地納入平安新村改遷（建）計畫內，且該計畫業已於99年1 月24日辦理交屋，並無眷改條例第11條第1 項第6 款所稱不辦理改建之情形。況被告於註銷原核發之撥地令前，不斷要求原告等配合補建為原眷戶，即可享有原眷戶或比照原眷戶等相關權益，故被告業已提供原告等可有不同選擇，以確保原告等可享有相關眷改權益，已善盡機關教示之責。另就原告再三主張被告曾與訴外人財團法人基督教信義會提出自辦都市更新等云云，經查該都市更新案實施者為日觀實業股份有限公司（下稱日觀公司），被告曾於99年6 月21日接到日觀公司來函希冀依照眷改條例及都市更新條例辦理，惟被告於99年11月10日以國政眷服字第0990015476號函明確回覆不同意參與日觀公司之都更案，況台北市都市更新處亦曾於100 年2 月23日以北市都新事字第09932414010 號函，詢問被告是否同意參與日觀公司所提出的都市更新計畫，被告於100 年3 月31日亦以國政眷服字第1000004680號函覆日觀公司及台北市政府都更處，系爭土地業已納入內政部營建署公辦都更範圍，無法參與。內政部營建署城鄉發展分署亦於100 年8月2 日以城更字第1000006143號函覆日觀公司說明系爭土地業已納入公辦都市更新範圍，特此說明。

（六）另按司法院釋字第443 號解釋理由書，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，此與法律保留原則並不違背。故立法者基於社會政策考量制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民權益，眷村改建係屬給付行政範疇，原眷戶權益依照前揭釋字第443 號解釋理由書所述，應屬於低密度法律保留規範。依照眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改各項措施除本基於行政積極性、公益性外，更應衡酌財政收支情形、社會發展等，除涉及公共利益重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，亦應有整體性考量之行政裁量空間。核諸前述注意事項、處理原則等，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性之規定，乃屬規範法律授權範圍事項之行政命令，均無悖於法律保留原則，被告依此行政，即屬合法。綜上所述，眷改條例第22條第1 項規定目的，在於被告所規劃之眷村改建已有大多數眷戶同意時，為避免少數眷戶不同意主管機關規劃之眷村改建作業致妨礙整體眷村改建作業之推動或影響眷村土地收回而無法辦理改建或處分，賦予被告得註銷不同意原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並令其遷離眷舍之權限，因此，前揭國軍老舊眷村改建注意事項及國軍老舊眷村改建基地完工無法辦理交屋處理原則，係在符合眷改條例第22條第1 項規範意旨之目的下，由被告發布行政命令規範不同意改建眷戶之意涵，以及如何註銷不同意眷戶眷舍居住憑證、原眷戶權益及原撥地命令之行政程序，並無與眷改條例第22條第1 項規範目的相違背，亦無違反法律保留原則、法律優越原則。則原告既然未依規定配合於期限內完成搬遷作業，顯然影響眷村改建作業之進行，被告因而認定其拒絕，故為不同意改建之眷戶，確實於法有據。

（七）另按司法院釋字第557 號解釋理由，基於同一法律上理由，國防部對於軍眷眷舍房地管理及處理，本得發布相關規定為合理之規範。眷改條例雖係因立法者基於社會政策考量而制定保障原眷戶優於其他一般國民權益，然國軍老舊眷村改建，本質上仍係以國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例抵觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且眷改條例所創設原眷戶之法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性之自由形成空間，更無違反任何法律保留或法律優位原則。

（八）綜上所述，本件原告等不願配合參與眷村改建，被告依法註銷原撥地令並終止使用借貸關係，於法有據，原告所提請求，顯無理由。為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。

２、訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之聲明陳述及事實概要欄記載同前，被告以本件系爭49年撥地令，非授益行政處分，而為國軍老舊眷村改建條例第3 條第1 項所指之公文書，而本件系爭土地已納入國軍老舊眷村改建計畫，原告負有義務配合眷村改建，原告不願配合，被告原處分乃依眷改條例第22條第1 項「不同意改建」，再依辦理「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5 條第3項「其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業」規定，註銷撥令。因此本件首要爭點厥為：系爭49年撥地令是否為行政處分？是否為眷改條例第3 條第2 項，由主管機關等核發用以證明原眷戶之公文書？及本件原告註銷系爭49年撥地令（即原處分）之理由是否合法？

五、本件應適用之法律及本院見解：

（一）按：

１、國軍老舊眷村改建條例第1 條（96年12月12日修正前條文）、第2 條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1 項）本條例主管機關為國防部。（第2 項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」第3 條規定：「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5 條第1 項、第6 條第1 項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第20條（100 年12月30日修正前條文）、第21條規定：「（第1 項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2 項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3 項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4 項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第22條（96年1 月3 日修正前條文）、第23條（96年1 月24日修正前條文）規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「（第1 項）改建、處分之眷村及第四條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。（第2 項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3 項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，六個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」第26條規定：「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」

２、國軍老舊眷村改建條例施行細則第9 條第1 項（95年10月20日修正前條文）規定：「改建基金對原眷戶承購依本條例興建之住宅或依第十九條第五項購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅而依本條例第二十條第一項、第二項應自行負擔部分，或自願領取輔助購宅款而向主管機關申請核准購置民間興建住宅之差額款，於辦理貸款時，比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，其貸款總額每戶以新臺幣一百萬元為限，貸款期限三十年，按月平均攤還本息。」第13條第1 項、第20條（96年5 月29日修正前條文）規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第二十二條規定處理。」「（第1 項）原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2 項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」第22條規定：「（第1 項）主管機關依本條例第二十三條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。（第2 項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以一戶為限。（第3 項）主管機關存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第二十三條第一項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益。（第4 項）第二項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」

３、依據上開規定，可知：

⑴國軍老舊眷村改建條例（下稱本條例）所稱「國軍老舊眷村」，係指於69年12月31日以前興建完成，由：「一、政府興建分配；二、中華婦女反共聯合會捐款興建；三、政府提供土地由眷戶自費興建；四、其他經主管機關（國防部--下同）認定」之軍眷住宅。所稱「原眷戶」，則指領有國防部或其所屬權責機關核發之國軍眷舍「居住憑證」或「公文書」之國軍老舊眷村住戶而言。

⑵「原眷戶」享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益；就其應負擔之自備款部分，並得比照中央公教人員輔助購置住宅貸款利率，辦理優惠利率貸款。而本條例第3 條第1 項第3 款「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，亦比照原眷戶規定辦理之。

⑶規劃改建之眷村，應有原眷戶四分之三以上同意，始得辦理改建；對不同意改建之眷戶，主管機關得「逕行『註銷』其『眷舍居住憑證』及『原眷戶權益』，收回該房地」。於本條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶（建築物占有人），主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之；該存證有案之建築物占有人在二人以上者，主管機關應以書面通知占有人自收受通知書之日起三個月內，以書面協議，並經法院或民間公證人認證，向主管機關表示由其中一人承受本條例第23條第1 項所定權益；占有人逾期未表示者，喪失其承受之權益；倘存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。

⑷原眷戶（含比照原眷戶規定之前開「不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者」）依眷改條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。

（二）次按；國防部「為安定國軍在臺眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力」，於45年1 月11日制定發布「國軍在臺軍眷業務處理辦法」一種，此後歷經多次修正，迄於86年1 月20日修正發布名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」，全文40條，嗣因行政程序法自90年1 月1 日實施，而該「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，國防部乃依行政程序法第174 條之1 規定意旨，於91年12月30日以鐸錮字第0910001734號令發布廢止，並依行政程序法第159 條規定訂定發布「國軍軍眷業務處理作業要點」取代適用；另於89年6 月23日國防部（89）祥祉字第07351 號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」。上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」修正及「國軍軍眷業務處理作業要點」、「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」，分別有如下相關規定：

１、57年5月27日修正發布（自發布日施行，全文146條）前揭「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（下稱業務處理辦法）第一章「總則」規定：軍眷業務之政策規劃，由國防部負責，其業務之執行，交聯合勤務總司令部留守業務署（以下簡稱聯勤留守署）為之【本辦法（下同）第2 條】；而本辦法所稱國軍官、士、兵，係指經人事權責單位核定有案包含「因作戰立功經奉特准結婚之官、士、兵，及特別規定之人員而言（第4 條）；軍眷依本辦法之規定享有下列權益：「一、發給眷補……。二、配住眷舍……」（第5條）。第五章「營舍分配管理與眷村組織及福利」第一節「一般規定」第58條、第59條規定：「本辦法關於眷舍管理與眷村組織及福利各項規定，僅適用於軍眷區之自治與管理，至各眷區眷戶及軍眷有涉及地方組織與人民權利義務事項者，依其他法令辦理之。」「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，其產權屬於國有分由本部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」第二節「權責區分」第61條至第63條規定：「本部權責如下：一、總政治作戰部策劃國軍眷舍分配管理與眷村組織管理政策。二、……。」「陸海空軍聯勤警備各總司令部，及本部總務局權責如下：一、本軍種（本部）眷舍修建、分配、管理、維護。二、本軍種（本部）眷村之管理（含散戶）。三……。」「聯勤留守署權責如下：一、眷村自治及福利工作之協助。二、……四、負責提供各軍種眷舍管理單位需要之眷戶資料。」第67條規定：「眷村住戶義務如下：一、配住眷舍之保養、維護及清潔衛生之保持。二、協助美化眷村環境。三、按月繳納水電費、眷舍租金，並遵守上級規定事項。四、眷舍因不可抗力或因超過保固年限致有損壞者，應依規定程序報請修繕恢復完整。」第70條規定：「各產權管理單位之零星散戶，應申請參加鄰近之眷村，納入管理。」第三節「眷舍分配管理及房租補助費」第73條、第74條、第77條規定：「眷舍分配，由本部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部（含本部總務局），各總部得參照本辦法第77條所定原則視本軍種實際情形，依據需要，訂定配住原則及優先順序。」「立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前條之限制。」「眷舍配住原則如下：……。」第四節「眷村組織」第101 條規定：「軍眷集居眷戶五十戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，下設若干鄰（以十五戶至二十戶編為一鄰），實施自治管理，其他散戶軍眷得按下列規定辦理之：一散戶軍眷，得向其鄰近之眷村申請參加眷村自治會，受申請之眷村，不得藉故拒絕。二各軍種總部於眷村建成後，應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之，並呈報本部備查，副知聯勤留守署登記。」

２、71年6 月8 日修正發布之業務處理辦法（自發布日施行，全文168 條）第六章「眷舍分配與眷村組織」第一節第122 條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」第三節「眷舍管理」第一款「眷舍分配」第13 3條第1 項、第137 條規定：「現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍。但軍事學校學生及退伍除役人員暨撫卹屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。」「遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女仍需繼續居住者，不在此限。」第三款「眷舍調整異動」第142 條規定：「凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立『國軍眷舍管理表』……，並配發給眷戶居住證，……。」第四款「眷舍自行整（增）建」第151 條、第152 條規定：「（第1 項）已配舍之眷戶，如因人口增加等事實，需要自費修建、增建房舍及圍牆等設施，應將建築物之種類數量及需用之土地，連同圖說，先行報請軍種單位核准，依照下列規定辦理：……凡未經申請核准自行加建之建築物，一律視為違章建築，由眷村自治會長，及軍種單位會同取締，或視情節報請軍眷管理單位協調憲警機關處理，……。（第2 項）前項建築物如奉准自費增建完成後，遷離時不得擅自拆除，如奉准拆除時，不得損及公建眷舍，否則，應負賠償責任。眷村內嚴禁違章建築，凡未經申請核准自行加建之建築物悉依『國軍眷區違章建築取締辦法』……之規定處理。」「（第1 項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2 項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」第五款「眷舍收回」第154 條規定：「有下列情形之一者，應收回其配住之眷舍：一、無子女之遺眷改嫁非軍人者。

二、當事人、眷屬均死亡者。三、出租、頂讓者。四、眷舍未予進住或空置三個月以上者。五、當事人因叛亂罪、貪污罪判處有期徒刑以上之刑（不含緩刑），或交付感化教育裁判確定者。六、當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷舍，或申購政府貸款住宅，或支領房補費者。七、其他有違反眷管規定情節重大者。」第156 條、第157 條規定：「（第1 項）現役及退役人員有第一百五十四條第五款之情形者，撤銷其眷舍居住權，應於撤銷其眷舍居住權三個月內遷出，但其同居之眷屬為志願役現役軍人時，改配其具有軍人身分之眷屬居住。（第2 項）遺眷、無依軍眷及外職停役人員，比照前項規定辦理。」「退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷舍或支領房補費者，應予收回。」第七款「眷舍列管」第16 3條規定：「公（營）地自費興建之眷舍申請列管，應提供下列資料：一、撥地命令影印本乙份。二、建築平面關係位置圖乙份（註明長寬尺寸及增建坪數）。三、營產單位建卡（獲得）通知單。」

３、國軍軍眷業務處理作業要點有如下相關規定：「壹、目的：一『行政程序法』自90年1 月1 日公布實施後，因『國軍軍眷處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174 條之1 規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159 條規定，訂頒行政規則以利工作推展。二為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。……伍、眷村組織工作：……二、本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。……陸、眷舍分配工作：……四、當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為權益承受人，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，保留其輔助購宅權益，收回眷舍封存不得再行改配。……捌、眷村管理工作：……二、在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。玖、眷舍收回工作：一、有下列情形之一，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：……（三）將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。二、……。三、退伍除役及外職停役人員，仍可繼續住用原有眷舍，但如新單位配有眷（宿）舍或輔助貸款、購宅者，應予收回。」

４、89年6月23日國防部（89）祥祉字第07351號令訂定發布「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第三條部分：一、第二項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。二、一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶。原眷戶不得兼為違占建戶，若有自行增、加、修建部分，概屬原眷戶自增建部分，並依相關規定辦理。三、原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定。四、……六、眷戶所領有之居住憑證或公文書載明係因特定目的或任務需要而訂有期限或暫時居住者，非屬本條例所稱之原眷戶。七、……。肆、國軍老舊眷村改建條例第21條部分：……二、原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願……。伍、國軍老舊眷村改建條例第22條部分：一、因不同意改建而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益。但原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。上述費用若未於主管機關所通知之期限內具領者，應將款額向法院提存之。二、眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。三、凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』。」

５、綜合前揭規定，可知：

⑴「軍眷」享有配住「眷舍」之權益；眷舍分配，由國防部總政治作戰部，依照三軍單位有眷無舍官兵比例，分配各總司令部，立有功績或特殊情形奉准優先撥配者，不受前開業務處理辦法第73條配住原則及優先順序之限制。各軍種眷舍均應由各該軍種聯勤警備總司令部列入管理；「各產權管理單位之『零星散戶』，『應申請』參加鄰近之眷村，納入管理」。軍眷集居眷戶50戶以上者，均應成立眷村，並組織眷村自治會，實施自治管理；散戶軍眷，「得」向其鄰近之眷村「申請參加『眷村自治會』」，受申請之眷村，不得藉故拒絕。而各軍種總部於眷村建成後，均應冠以名稱，其名稱由軍眷管理單位定之。

⑵前開所稱「眷舍」，係指由「公款所建」及「產權屬於國（公）有」，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者而言；配住眷舍之眷戶，由各總部軍眷管理單位建立卡片，發給眷舍居住憑證（眷舍居住權）。而凡在公有土地上「『自費興建』之建築物」經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款；該建築物應比照公產管理（71年6 月8 日修正發布之前開業務處理辦法第152 條係規定「應列為公產管理」），不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業，於嗣後土地變更用途處理時，並應配合實施，不得異議；倘將眷舍出租、出借、經營工商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋，經列管單位給予一個月改善期限，仍未予改善者，「撤銷其『眷舍居住權』，收回眷舍」；若限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以「撤銷『眷舍居住權』，收回眷舍」。

⑶退伍除役人員，仍可繼續住用原有眷舍（57年5 月27日修正發布上開處理辦法第87條第1 項、71年6 月8 日修正發布同處理辦法第157 條）。惟依前揭國軍軍眷業務處理作業要點「陸『眷舍分配工作』四」規定：「當事人亡故，其父母、配偶或子女經核定為『權益承受人』，仍需住用原公有眷舍者，應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，未再簽訂眷舍契約者，『保留其輔助購宅權益』，收回眷舍封存不得再行改配」，顯見獲配住眷舍之退伍除役人員亡故後，該「『眷舍居住』權益」並未依民法第1138條規定，由該退伍除役人員生存配偶按次與直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母之順序「當然繼承」，仍須經由眷舍主管機關核定為「居住權益承受人」，並應自核定後三個月內，向列管軍種（單位）重新簽訂借用契約，始得承受住用原配住之公有眷舍。

⑷本條例第3 條第2 項所稱「公文書」，係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言；原眷戶遺失居住憑證、相關公文書，由列管權責單位審查認定之。又一戶兩舍、一戶多舍、一人（兼指原眷戶及非原眷戶兩者而言）依法承受或受讓二原眷戶以上之權益者，均認定為一戶；且原眷戶不得兼為違占建戶。

⑸眷舍列管單位於原眷戶死亡後，將眷舍居住憑證逕核發予其遺眷（含配偶或子女）者，以該居住憑證所載之遺眷認定為原眷戶；前述以遺眷身分取得原眷戶資格者，若係於85年2 月6 日以前（即本條例生效實施前）再婚，除其並無子女且再婚對象於當時為有眷無舍之現役軍人者外，即喪失居住權，不得為原眷戶（辦理國軍老舊眷村改建注意事項「壹之四」- 訴願卷第64頁）。準此，益證原眷戶死亡者，其配偶或子女並不當然繼承其權益。

⑹因不同意改建經主管機關依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，不得再享有其他權益；惟原屬撥地自建戶或有自行增建者，以實際自、增建部分丈量面積，比照拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準補償之。如眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶；倘有阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款，或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，亦屬本條所稱「不同意改建之眷戶」。

（三）再按：

１、司法院釋字第485 號解釋（88年5 月28日公布）：「……國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第7 條平等原則尚無牴觸。惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。……。」其解釋理由書並闡釋：「……上開條例第3 條第1 項規定：『本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。』然眷村是否為老舊而有改建之必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要而為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定，以免浪費國家資源。86年11月26日修正之同條例第5 條第1 項後段『原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益』之規定，固係以照顧遺眷為目的，但不問其子女是否確有由國家照顧以解決居住困難之必要，均賦與其承購房地並領取與原眷戶相同補助之權利，不無明顯過度照顧之處。又該條例第24條第1 項規定：『由主管機關配售之住宅，除依法繼承者外，承購人自產權登記之日起未滿五年，不得自行將住宅及基地出售、出典、贈與或交換。』然其購屋款項既主要來自國家補助，與純以自費取得之不動產者有間，則立法機關自應考慮限制承購人之處分權，例如限制其轉售對象及轉售價格或採取其他適當措施，使有限資源得為有效之利用。……」等語甚詳。

２、最高行政法院102 年10月22日庭長法官聯席會議決議：「民國85年2 月5 日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3 條第2 項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。……。至主管機關依同條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」

（四）末按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。本件系爭49年撥地令為前被告所屬總政治部為安定當時胡會俊上校等４人在臺眷屬生活，使其無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，而無償提供國有土地供其興建眷舍（詳如下述本院認定之事實），核屬被告所屬總政治部基於公權力，片面核准撥用國有土地予胡會俊等４人，並生胡會俊等４人，依法令得於其上興建「眷舍」之法律上效果，依上開說明，自屬行政處分。致於胡會俊等４人因上開49年撥地令之核發，而就本件系爭房舍與被告間另成立之私法上使用借貸關係，則與系爭撥地令為行政處分之性質無涉，即系爭49年撥地令故屬公法上之單方行政行為（授予胡會俊等４人利益之行政處分），然同時在私法上又具有使用借貸契約性質；參照最高行政法院101 年判字第812 號判決意旨即採相同見解。被告於本件審理中，嗣雖以書狀主張本件49年撥地令非授益性質之行政處分，並引用最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議為例證，然查最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議，僅認「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」，乃因受配住眷舍已不符眷改條例第3 條第2 項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止。查本件原處分並非「註銷原眷戶權益」，而是註銷49年撥地令，被告誤解上開決議，並認系爭49年撥地令非行政處分云云，核不足採。

六、兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有下開證據可查，自足認為真實。

（一）被告所屬前總政治部於49年1 月11日以（49）詳議部字第0041號令核准將系爭國有土地劃分12區，撥地供倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人自費建築眷舍（原處分卷第8-15頁，本院卷第69-72 頁）。渠等所自費建築之房舍門牌號碼分別為臺北市○○○路○○巷○○○○ 號1 樓、3 號2 樓（均為倪光宗所建）、6 號（胡會俊所建）、8 號（霍劍平所建）及光復南路32巷7 號（夏諭所建）房舍（即本件系爭房舍）。

（二）本件原告等人取得房舍所有權之原因如下（證據詳原審卷一第107-133 頁）：

１、倪光宗所建之系爭3 號1 、2 樓房舍，嗣由倪光宗之配偶原告孫種秧於69年4 月29日繼承取得。92年3 月27日孫種秧將該1 、2 樓分割，並於92年4 月25日將分割出之該3號2 樓房舍所有權贈與本件原告杜津杭。

２、霍劍平所建之系爭8 號房舍嗣由原告林許碧蓮於74年8 月28日買受，而取得該房舍所有權。

３、夏諭所建之系爭32巷7 號房舍，於73年5 月5 日由訴外人湛榮金買受取得後，嗣再於98年10月30日出售予本件原告湛興之取得房舍所有權。

４、胡會俊所建之系爭6 號房舍於80年3 月28日由原告伍幼惠（胡會俊之配偶）、胡大中、胡大為、胡大剛繼承取得系爭房舍所有權後，嗣於99年7 月27日以買賣為登記原因辦理所有權移轉登記予訴外人伍琦。

（二）眷改條例於85年2 月5 日公布施行後，被告為進行眷改事宜；86年7 月22日，依總政戰部眷服處簽呈（原審卷一第50-53 頁），台北市「平安新村」改建基地與台北市政府合建國宅案中，所附表格載明「陳載熙等散戶」位置：臺北市○○○路○○巷○○○○ 號（原審卷一第53頁）。另原審卷一第53頁背面則附有陳載熙散戶所在地號面積管理單位等計11筆。又依據被告提出之行政院於85年11月1 日台85防字第38150 號函核定之國軍老舊眷村改建總冊（原審卷二第23 -25頁），老舊眷村「陳載熙等散戶」亦載明：臺北市○○○路○○巷○○○○ 號（原審卷二第25頁）。另原審審卷二第26頁至27頁），則附有陳載熙散戶所在地號、面積、管理單位等計11筆土地。

（三）98年10月12日被告所屬後備司令部，以國後政眷字第0980003153號函，檢送台北市「陳載熙等散戶」眷舍用地範圍內蔣文白等６戶申請補建列管案現地會勘紀錄。說明欄並載明，經現地勘查蔣文白等６戶房舍確實坐落「陳載熙等散戶」眷舍用地（台北市○○區○○段○○段○○○ ○號土地）範圍內（原處分卷第35頁）。而依上開函文所附被告會同蔣文白等６人，於98年10月8 日現地會勘紀錄（原處分卷第35背面36頁）記載現勘結果：㈠符合「國軍老舊眷村改建條例」第3 條第1 項第3 款由政府提供土地由眷戶自費興建者：孫種秧（故退役少將倪光宗妻）；劉霓（故退役上校劉仲榮子女）；蔣文白（退役上校）；伍幼惠（故退役少將胡會俊妻）等4 戶申補建列管為「原眷戶」，需提供原始撥地令、階級證明、最新之建物謄本及戶籍謄本，俾利國防部審查原眷戶資格。㈡符合「國軍老舊眷村改建條例」第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之：林許碧蓮（建物第１次登記－霍建平）；湛榮金（建物第１次登記－夏諭）等2 戶申補建列管為「比照原眷戶」，需提供原始撥地令、階級證明、最新之建物謄本及戶籍謄本，俾利國防部審查比照原眷戶資格。

（四）99年1 月22日，被告以國政眷服字第0990001093號函：公告台北市「藍天二村」等６眷村及37處散戶內違占建戶搬遷事宜。公告事項一，並明載為舉辦國軍老舊眷村改建，公告包括上開「陳載熙等散戶」，屬國軍老舊眷村改建條例第23條規定所稱之違占建戶，自99年1 月20日起至同年7 月19日止搬遷騰空，逾期未搬遷者，由被告收回土地，並移送法院裁定後強制執行等（原審卷一第56頁）。

（五）99年11月8 日，被告所屬後備司令部，以國後政眷字第0990003633號函，請孫種秧、林許碧蓮、湛興之、伍琦（伍幼惠等4 員代理人）等人，就有關其所有房舍坐落被告管台北市「陳載熙等散戶」眷舍用地（松山區延吉一小段122 地號），陳請補列管「原眷戶」或「比照原眷戶」案，請查照。說明欄陳說明，依據98年10月8 日現地會勘紀錄辦理，並載明為維護上開孫種秧等人權益，請其等於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合「國軍老舊眷村改建條例」辦理遷建（原處分卷第37-38 頁）。

（六）後備司令部以99年12月1 日國後政眷字第0990003958號函呈報被告，以系爭土地上原告孫種秧等5 戶不配合眷改，請註銷原始49年撥地令。說明略以：臺北市○○○路○○巷○○○○ 號（倪光宗）、22巷10弄6 號（胡會俊）、22巷10弄8 號（霍劍平）、32巷7 號（夏諭）、32巷9 號（蔣文白，已核定註銷撥地令）等5 戶不願配合「國軍老舊眷村改建條例」辦理遷建；僅有22巷10弄5 號1 戶（劉仲榮）辦理補建列管原眷戶。請被告同意註銷倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等４戶49年撥地令，俾利後續依法訴請拆屋還地（原處分卷第6-7 頁）。

（七）100 年1 月12日，被告以原處分（即國政眷服字第1000000641號書函）通知原告及訴外人伍忠球；以依「國軍老舊眷村改建條例」第3 條第1 項第3 款規定，原告等人符合政府提供土地由眷戶自費興建之運眷住宅要件，惟迄未配合辦理改建事宜，屬不同意戶，自應註銷旨揭撥地令既終止使用借貸關係（原處分卷第4 頁背-5頁）。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第1811號判決駁回原告之訴（即前程序判決）。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院102 年度判字第818 號判決將本院前程序判決廢棄，發回本院更為審理後，原告於103 年4月9 日準備程序，縮減聲明範圍為「訴願決定、原處分關於註銷原始撥地令部分均撤銷。」，即更審範圍已不包括性質上屬民事私法性質之「終止使用借貸關係」。

（八）100 年3 月25日，被告以國政眷服字第100006431 號令：台北市「陳載熙等散戶」之散戶劉仲榮及配偶，所遺輔勵購宅權益准由散戶次女劉霓承受。說明欄並敘明依本件散戶依國軍老舊眷村改建條例第5 條規定，由其子女限期６個月內協議承受權益（原處分卷第40頁）。100 年5 月3日，國防部空軍司令部呈被告，上開權益承受人劉霓乙戶遷購台北市「平安新村改建基地」樓層戶號抽籤案，請被告修正基地交屋名冊，以利賡續辦理交屋作業（原處分卷第40頁背頁及次頁）。

七、經查本件系爭49年撥地令確為行政處分，且非屬眷改條例第3 條第2 項，由主管機關等核發用以證明原眷戶之公文書，因此原處分以原告等人為不同意改建之原眷戶，而依眷改條例第22條第1 項規定，註銷系爭49年撥地令（即原處分本件訟爭部分）自不合法，應予撤銷，理由詳述如下。

（一）本件系爭49年撥地令屬公法上之單方行政行為（授予胡會俊等４人利益之行政處分），理由詳如上述【理由五（四）參照】。而依最高行政法院101 年度判字第812 號判決意旨見解，被告主張系爭49年撥地令非行政處分云云，本有誤解，應先敘明。

（二）本件系爭49年撥地令並非眷改條例第3 條第2 項規定用以證明原眷戶之「公文書」。經查：

１、如前述系爭49年撥地令核發後，訴外人倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人，始依據呈報計劃自費建築「眷舍」。參照前引用71年6 月8 日修正發布之業務處理辦法第152條規定：「（第1 項）凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分。將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。（第2項）前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」可知，系爭撥地令行政處分核發後，尚待倪光宗、霍劍平、夏諭、胡會俊等人自費建築完成「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6 號房舍」後，且經被告等主管機關「應列為公產管理」管理後，方為眷改條例所稱之眷舍。本件被告認系爭49年撥地令（尚未興建「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6 號房舍」及列管）即為眷改條例第3 條第2 項規定用以證明原眷戶之「公文書」云云，顯不足採。

２、又本院認定之前開事實【即被告所屬後備司令部98年10月12日國後政眷字第0980003153號函，詳如理由六（五）】本件被告經會同原告孫種秧、杜津杭、林許碧蓮及訴外人蔣文白、湛榮金、劉霓等人於系爭土地現場會勘後，始能確認「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6 號房舍」，或⑴符合眷改條例第3 條第1 項第3 款由政府提供土地由眷戶自費興建4 戶（即孫種秧、劉霓、蔣文白、伍幼惠），應檢附證件，『申請補建列管』為「原眷戶」。⑵符合眷改條例第3 條第1 項第3 款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理2 戶（即林許碧蓮、湛榮金），應檢附證件，「申請補建列管」為「比照原眷戶」。故本件系爭49年撥地令上之眷舍即「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6 號房舍」，至98年10月12日之前，因原告孫種秧等人尚未『申請補建列管』為「原眷戶」或「比照原眷戶」，因此參照被告提出之資料，本件「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6 號眷舍」，尚未經被告等主管機關核准列管，尚非眷改條例之原眷戶，因此被告主張系爭49年撥地令為眷改條例第3 條第2 項規定用以證明原眷戶之「公文書」云云，核與上開事實不符，自無理由。

３、又系爭土地上有關「陳載熙等散戶」六戶眷舍，於98年10月12日被告告所屬後備司令部日國後政眷字第0000000000號函後，其中訴外人劉霓提出『申請補建列管』為「原眷戶」，100 年3 月25日，被告以國政眷服字第000000000號令：准台北市「陳載熙等散戶」劉仲榮及配偶所遺輔勵購宅權益准由散戶次女劉霓承受等事實詳如上述，益足證本件系爭49年撥地令，並非如被告主張為眷改條例第3 條第2 項規定用以證明原眷戶之「公文書」，而僅是同意本件原告前手胡會俊等人，在國有土地上興建眷舍而已。核與眷改條例第3 條第2 項之原眷戶之公文書無涉。

（三）本件系爭49年撥地令並非眷改條例第3 條第2 項規定用以證明原眷戶之「公文書」詳如上述，因此本件原處分以原告等人為眷改條例之不同意改建原眷戶，而依眷改條例第22條第1 項、辦理「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第5 條第3 項「其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業」規定，註銷本件系爭49年撥地令，核有適用法令錯誤之違法，應予撤銷。

１、再按：「民國85年2 月5 日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3 條第2 項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3 條第2 項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124 條之適用。至主管機關依同條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124 條之適用。」最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照。因此，原眷戶享有依眷改條例規定承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予「具有原眷戶資格者」之公法上權益。至於主管管機關依眷改條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之「眷舍居住憑證及原眷戶權益」，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止。被告擷取上開決議片語隻字，主張系爭49年撥地令屬私法行為非行政處分云云，核無足採。

２、再查本件原處分乃註銷系爭49年撥地令，而非註銷「眷改條例原眷戶之『眷舍居住憑證及原眷戶權益』」，因此原處分引用眷改條例第22條第1 項規定註銷本件系爭49年撥地令，核有適用法律錯誤之違法。

３、再參照前開本院認定之事實【理由六（五）及（六）所示】，即直至被告所屬後備司令部99年11月8 日國後政眷字第0990003633號函，本件原告孫種秧、林許碧蓮、湛興之及訴外人伍琦（伍幼惠等4 員代理人）等人，就其所有房舍坐落「陳載熙等散戶」眷舍用地（松山區延吉一小段122 地號），尚未依前述98年10月8 日現地會勘紀錄辦理『申請補建列管』為「原眷戶」或「比照原眷戶」，更未經被告核定原告等人為「原眷戶」或「比照原眷戶」，因此原處分引用眷改條例第22條第1 項規定（即註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益），註銷系爭49年撥地令，亦因原告等人尚未針對「3 號1 樓、3 號2 樓、8 號、32巷7 號及6號眷舍」提出申請，並經被告依眷改條例第3 條第2 項規定核定為「原眷戶」或「比照原眷戶」，更無從依眷改條例第22條第1 項規定予以註銷，而當然違法。

（四）本件原處分有上揭違法應予撤銷，又對原處分茲有下列二點應附予敘明：

１、末按眷改條例第22條第1 項規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對『不同意改建之眷戶』，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」查本件被告所屬後備司令部，先於99 年11 月8 日國後政眷字第0990003633號函上記載：……為維護……權益……，請於99年11月20日前完成系爭房舍所有權預告登記，並提供原始撥地自建等相關資料，逾期視同不配合「國軍老舊眷村改建條例」辦理遷建。嗣再以原處分，以原告等人迄未配合辦理改建事宜，屬不同意戶」而註銷49年撥地令云云，然本件原告是未『申請補建列管』為「原眷戶」或「比照原眷戶」，並非眷改條例第22條第1 項規定之『不同意改建之眷戶』，因此被告續為行政處分時，理應加以區分及辯明。

２、又本件系爭49年之撥地令為行政處分，則該撥地令行政處分可否由繼受人承受？若經繼受後註銷撥地令之相對人又為何人？註銷上開合法撥地令之法律及事實為何等，均應一併注意。

八、綜上，本件原處分關於註銷原始撥地令部分有上列所示之違法，訴願決定未詳查糾正均有未合。原告訴請撤銷，雖然理由不完全同，但結論與本院調查辯論結果，並無二致，仍應為有理由，應予准許。又本件為判決基礎事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出之證據，經審酌不影響判決結果，爰不一一敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭