臺北高等行政法院判決

原告

吳馨如

原告

邱庭筠

原告

邱鈺萍

原告

林易瑩

原告

曾議德

原告

陳宗欣

原告

鄭惟容

被告

教育部

代表人

吳思華（部長）住同上

訴訟代理人

黃旭田 律師

　 蔡易廷　律師

　 林亞薇　律師

上列當事人間聘任事件，原告不服行政院中華民國104年8月21日院臺訴字第1040143342號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣國立成功大學（下稱成大）前校長黃煌煇任期於民國104年1月31日屆滿前，該校依成大校長遴選辦法（下稱遴選辦法）規定組成校長遴選委員會（下稱遴選委員會），經遴選委員會會議決議，遴選蘇慧貞擔任該校新任校長，並於103年11月6日以成大研發字第1034000791號函報被告於103年12月17日以臺教人（二）字第1030179540號函（下稱原處分）同意聘任，聘期1任4年，自104年2月1日起至108年1月31日止。另有關致送聘書及卸任、新任校長交接日期，俟被告擇定後另行通知。原告等不服，提起訴願，行政院104年8月21日院臺訴字第1040143342號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按司法院釋字第469號解釋意旨，凡法律等規定除保障公共利益以外，同時寓有保障特定個人之意旨者，該特定個人即享有權利或法律上利益；其權利或法律上利益遭受侵害時，自有權起訴尋求救濟。又遴選辦法第3條第2項第1款規定，可知由遴選委員會中，設有學生代表一事，可知成大學生關於該校校長遴選之參與，為「遴選辦法」保護規範範圍所及，亦即成大學生有參與遴選校長之權利。為確保成大學生參與遴選校長之權利，當校長遴選程序具有瑕疵，而教育主管機關無視該等瑕疵，逕為同意聘任校長之處分時，自有權呈訟主張之，其理至明。準此，原告等人於原處分作成之時，均屬成大學生。綜諸上情，原告等人自有提起本件訴訟之當事人適格，要無可疑。次按行政程序法第10條、大學法第9條第1項、同條第2項第3款有關被告透過其遴派代表影響國立大學校長遴聘之規定、同條第3項有關被告訂定國立大學校長遴選委員會組織、運作及其他應遵行事項之規定，乃至於同條第4項私立大學校長應由各校董事會圈選後、被告「核准聘任」之規定等，可知被告對於國立大學校長之「聘任」，屬「行政處分」，且不受各國立大學校長遴選委員會所作成校長人選之遴選決定所拘束，被告應就是否同意成大校長遴選之決定，從事適法且合目的性之裁量，要屬當然。

㈡依遴選委員會103年10月3日發布之「103年本校（即成大）校長遴選第二階段公告」，其以「候選人姓氏筆畫」排序遴選程序第二階段之結果，且未公告各候選人之得票數，明顯不符遴選辦法第7條第2款規定，使遴選委員無從經由通過遴選程序第二階段各候選人得票數之公開，得知全校專任講師以上教師之投票意向，並限縮遴選委員於從事第3階段投票前審議辯論之空間，使發布第2階段投票結果至舉行第3階段遴選程序間約20日之審議期間，形同毫無意義可言。復依人民團體選舉罷免辦法第4條第1項規定，被告雖非屬人民團體，惟國立大學校長之遴選，與人民團體機關擔當人之選舉，同樣必須符合民主原則。在大學法針對校長遴選方式別無明文規定之情形下，於遴選程序之最末階段，自應類推適用「人民團體選舉罷免辦法」前揭規定，以「單記法」方式辦理投票。遴選委員會以「連記法」方式，辦理校長遴選程序第3階段之各輪投票，顯與「人民團體選舉罷免辦法」第4條第1項有所不符，並與民主原則相悖。另遴選委員會於校長遴選程序第3階段之第2輪投票，未重新製作選票，致產生影響投票最終結果之廢票。準此，遴選委員會辦理該校103年校長遴選之過程，有裁量瑕疵，屬違法之行政處分，應予撤銷等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠行政組織法規原則係以行政分工合作，促成行政整體運作為其目的，並非如同保護個人利益般保障行政機關之權限。故即使行政機關依法享有之特定權限受侵害，亦僅屬客觀法規範之違反，自難認為有主觀公權利之侵害。再者，縱認特定行政組織法規得據為保護規範，惟如非該法規範所保護之利益主體，亦無由循該法規範提起行政爭訟之餘地。遴選辦法係以規範成大校長遴選程序之運作為目的，性質上與一般以行政機關權限為規範客體之行政組織規程尚無二致，自難認遴選辦法兼有保護特定人民法律上利益之規範目的，則原告據此為本件保護規範之依據，容屬誤會。縱認遴選辦法第3條具有授予特定法律上利益之規範目的，惟原告均為成大學生，而非遴選辦法第3條所訂之「學生代表」，原告亦非前揭遴選辦法規定保護效力所及之人，故原告以遴選辦法為其起訴之依據，尚非可取。

㈡按遴選辦法第7條僅規定，遴選委員會分3個階段決定校長人選，足見該條固要求應推舉得票最多的前6名候選人進入第3階段之遴選程序，但應否公開進入第3階段程序之候選人於第2階段之得票數，並非條文所訂事項，核此規定自不足為原告主張應公開各候選人於第2階段得票數之依據。又按同條規定可知，本件遴選委員於遴選成大校長之際，所應審酌者，僅限於遴選辦法第5條所訂事項及各候選人之辦學理念，至於各候選人於第2階段之得票數，在所非問。從而，各候選人於第2階段之得票數既非遴選委員應依職權審酌之事項，則原告主張未公開第2階段得票數已限縮遴選委員之審議權限云云，核屬誤解。而相較於大學法第9條之修正，係為落實大學校長遴選運作之超然獨立，及適當之外部法律監督為目的。循此，如要求本件遴選委員審議時應審酌各候選人之第2階段校內得票結果，反而不當限縮遴選委員依法獨立行使職權之空間，自難謂與大學法第9條修正目的相符。此在大學法修改前舊制時期被告89年9月18日台人（一）字第89113383號函即謂：「為落實大學校長遴選之功能，請各校於遴選推薦校長候選人時，應切實依大學法第6條規定，由遴選委員會依其職能遴選產生，不宜再以普選方式產生；至若有需要教職員行使同意權以為參考必要者，其開票結果達設定之門檻後，即不得再予統計票數，並於推薦校長候選人時應以姓名筆劃為序送部擇聘……」。從而，本件遴選委員會未將各候選人於第2階段之校內得票數公開，核與上開大學法規定及被告函釋相符；原告據此指摘本件遴選委員之審議空間遭不當限縮云云，誠屬誤會。

㈢遴選辦法第7條第3款雖未就第3階段之選舉方式予以明訂，惟同條第2款後段既明訂「同意權之行使，採連記法」，足見「連記法」亦係成大遴選辦法所肯認之選舉方式，則本件遴選委員會將之適用於第3階段遴選程序，自難謂與法有違。起訴意旨雖又認本件應類推適用人民團體選舉罷免辦法之規定云云，然該辦法旨在貫徹團體內部之民主正當性，故無論是選舉人或被選舉人均需為團體成員，是該辦法之擬定具有一定之封閉性。然依前述，國立大學校長之遴選，依大學法第9條之修正旨趣，必須引進大學外部成員之參與、監督。前開2種選舉制度即允有相應之規劃，則人民團體選舉罷免辦法之規定，與本件大學校長遴選性質上明顯不同，自難比附援引。又司法院釋字第443號解釋理由書，就影響權益之程度甚為輕微或僅係細節性之事項，行政機關依其職權自行頒訂行政命令以資規範，尚與法律保留原則無違。本件於第3階段遴選程序採用「連記法」，係經全體遴選委員於103年10月21日出席，並於該日會議充分討論後所決定。此選舉方式之採取，既係經遴選委員會全體委員自行議決通過，則縱認此種選舉方式對遴選權限非無影響，亦屬經取得遴選委員會此一遴選權限主體同意後所為。故本件權限之限制既經受限制者同意，自與法律保留原則核心旨趣相符。原告依其推測遽論遴選委員會為重新製作選票，顯違反民主原則云云，亦難採據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有成大103年11月6日成大研發字第1034000791號函、原處分、行政院104年8月21日院臺訴字第1040143342號訴願決定書（原處分卷不可閱覽部分第8頁、本院卷第81頁、第21至25頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。

五、本件爭點厥為：原告等提起本件訴訟，是否為本件適格之當事人？本院判斷如下：

㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第3項分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，須符合該條項規定之要件，即除須對違法之行政處分提起訴訟外，並須該行政處分侵害其權利或法律上利益，始生應否以撤銷訴訟撤銷該行政處分問題。復按提起行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例參照）。次按行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。

㈡經查原告所爭執之原處分主旨明載：「貴校遴選蘇慧貞教授擔任新任校長一案，同意聘任，聘期1任4年，自民國104年2月1日起至108年1月31日止；另有關致送聘書及卸任、新任校長交接日期，俟本部擇定後另行通知，請查照。」，受文者欄為「正本：國立成功大學」及「副本：本部高等教育司、人事處」，有原處分在卷可稽（見本院卷第81頁）。可知原處分其受處分人為「國立成功大學」及「蘇慧貞」，並非原告，原告亦非原處分之競爭相對人，尚難認原告與原處分有何法律上利害關係，自不能對該行政爭訟事件為任何主張或訴訟行為，揆之首揭說明，其為當事人不適格，甚為灼然。

㈢原告雖主張依遴選辦法第3條規定：「（第1項）遴選委員會由委員二十一人組成，任一性別委員應占各該類代表總數三分之一以上。分類如下：一、學校代表九人。二、校友代表及社會公正人士九人。三、教育部遴派之代表三人。（第2項）前項第一、二款代表由校務會議推選，以得票數最高者當選，其餘候選人為該類組之候補委員，其產生方式如下：

一、學校代表九人，含各學院及非屬學院推選之專任助理教授以上之教師代表7人、學生代表1人及編制內職技人員1人：……」，由遴選委員會中，設有學生代表可知，針對參與遴選成大校長，成大學生亦屬遴選辦法第3條之保護規範效力所及，自有提起本件訴訟之當事人適格云云。然按所謂「第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指「法律上利害關係」而言。而其判斷標準，通說係以保護規範理論為界定法律上利害關係第三人範圍之基準，亦即法律如已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。惟若藉由保護規範理論判斷，法律規定之內容僅係授予國家機關推行公共事務之權限，或其目的雖兼為保護人民生命、身體及財產等法益而設，但其規範效力範圍僅及於特定人，而非該效力範圍所及之第三人，縱因政治、經濟或感情上等反射利益而認受有損害，然基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，該第三人既無因撤銷訴訟之結果而使其權利或法律上利益受損害，自不許其提起訴願或行政訴訟。經查，遴選辦法係依大學法第9條及成大組織規程第25條之規定所訂定，遴選辦法第1條已有明定（見本院卷第44頁）。原處分作成時之大學法第9條第1項及第3項係規定：「（第1項）新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿十個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」「（第3項）公立大學校長遴選委員會之組織、運作及其他應遵行事項之辦法，國立者，由教育部定之；直轄市立、縣（市）立者，由各該所屬地方政府定之。私立大學校長由董事會組織校長遴選委員會遴選，經董事會圈選，報請教育部核准聘任之。」；成大組織規程第25條第2項則規定：「本大學校長任期屆滿十個月前決定不續任或不續聘，或因故出缺後二個月內，應組成校長遴選委員會，辦理校長遴選工作。本大學校長遴選辦法及校長續聘評鑑辦法另訂。」（見原處分不可閱卷第21至22頁）。是由上揭規定觀之，遴選辦法係規範成大校長遴選程序之運作為目的，其規範對象係成大，並非原告等學生，並不具有保障學生之保護規範性質，原告援引遴選辦法作為保護規範之依據，自難採憑。況縱如原告所主張遴選辦法係保護規範之依據，然依遴選辦法第3條已明訂以「學生代表」為參與遴選之成員，則此參與校長遴選程序之權限主體，自以「學生代表」為限，尚不及於一般學生，原告僅係成大學生，並非遴選辦法第3條所定之「學生代表」，亦為其所不爭執，則原告亦非遴選辦法規定保護效力所及之人，尚難認原告與原處分有何法律上利害關係，原告容有誤解法令之情形，難謂可採。原告不可能因被告所為原處分，而有權利或法律上利益受損之情形，原告並非法律上之利害關係人，參照前開說明，原告對原處分提起撤銷訴訟，核屬當事人不適格，而無理由，應予駁回。至兩造間其餘爭執，因本件原告當事人不適格而無理由，自無庸再一一論述。

六、綜上所述，原告就原處分提起撤銷訴訟，為當事人不適格，訴願決定以原告有當事人顯不適格，訴願程序不合而依訴願法第18條及第77條第3款規定予以不受理，要無違誤，原告竟又提起本件訴訟，而該事項係屬無法補正之事項，故原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭