臺北高等行政法院判決

104年8月20日辯論終結

原告

十分大瀑布育樂股份有限公司

代表人

詹淑真（董事長）

訴訟代理人

林辰彥律師

訴訟代理人

黃豐緒律師

訴訟代理人

沈崇廉律師

上一人複代理人

林伯劭律師

被告

內政部

代表人

陳威仁（部長）

訴訟代理人

廖耀東

訴訟代理人

陳富義

訴訟代理人

李志祥

參加人

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

廖學興律師

　林倖如律師

　潘英芳律師

上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國103年11月20日院臺訴字第1030153729號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人依被告民國93年1月29日台內營字第0930081735號函釋（下稱「93年1月29日函釋」）有關都市計畫法第27條第1項第4款申請變更認定程序之原則（下稱「系爭認定原則」），以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而於97年7月31日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）」案（下稱「系爭都市計畫變更案」），報經被告以99年5月21日台內營字第0990101019號函核定（下稱「原處分」），參加人據以於99年6月8日以北府城審字第09905307461號公告，自99年6月14日起發布實施（下稱「系爭公告」）。原告不服系爭公告，向被告提起訴願，被告以100年3月21日臺內訴字第0990165027號訴願決定駁回（下稱「前訴願決定」），原告不服，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第831號裁定以系爭公告非行政處分，駁回原告之訴。原告仍不服，提起抗告，經最高行政法院以101年度裁字第258號裁定廢棄本院100年度訴字第831號裁定，發回本院更為裁判。本院則於103年4月24日以101年度訴更一字第42號判決，以綜合原告訴願書意旨，堪認係就系爭都市計畫變更案之核定表示不服，應以被告之核定為原告所不服之原處分，被告所為訴願決定顯屬管轄錯誤等由，撤銷前訴願決定。被告遂以103年8月13日台內訴字第1030001507號函檢送上開訴願書件到行政院，行政院則以103年11月20日院臺訴字第1030153729號訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠系爭認定原則係行政機關就其主管法令之適用疑義所作成之解釋，以作為法令之補充，不得逾越都市計畫法第27條第1項第4款之規定，是依司法院釋字第137號、第216號及第407號解釋意旨，該函釋無法拘束法院，法院仍得就具體案件表示適當之法律見解。

㈡系爭認定原則對符合都市計畫法第27條第1項第4款「為配合省、市興建重大設施者」規定列有4種情形，可知都市計畫原則上係採行定期通盤檢討，僅於特殊例外之情況下，始有依都市計畫法第27條規定迅行個別變更之必要。而系爭都市計畫變更案僅變更原屬遊樂區之部分用地，卻對十分瀑布旁之行水區土地未予變更，不僅造成伊對相鄰土地使用上之重大妨礙，更可見被告以「瀑布為公共財」為由迅行變更，卻未將行水區土地部分一併列入計畫之矛盾，欠缺通盤考量。

㈢依都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，若於通盤檢討期間發生例外之緊急情況，方得適用都市計畫法第27條之規定，惟「十分風景特定區計畫」自被告於68年擬定計畫，於72年3月公告實施後，僅辦理過1次通盤檢討，迄今未再行辦理，顯為行政怠惰。

㈣依都市計畫法第27條第1項第4款規定迅行個別變更，應興建重大設施，且為迅行變更所必要，惟參加人對此並無興建任何設施之計畫，參加人雖稱十分瀑布公園符合「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大設施計畫者」，而政府採購法規定之查核金額為新臺幣（下同）5,000萬元，然依參加人所屬觀光旅遊局（下稱「觀光旅遊局」）98年度預算總說明，其中雖有「十分瀑布公園規劃興建為風景特定區公共設施整建工程之計畫重點」，惟縣定十分瀑布公園是否列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施計畫，應從核定處分當時所據之地方政府施政方針、施政計畫報告書中加以判斷，而非從預算項目中所列之計畫案加以推論，且參加人所提出之98年度預算總說明，雖列有風景區公共設施整修及修繕工程預算數為1億7,500萬元，惟該筆預算係針對參加人全部風景區之公共設施整修及修繕費用，並非僅針對十分瀑布公園，參加人並無法證明原處分作成時，設置十分瀑布公園之預算確實達政府採購法規定之查核金額5,000萬元以上。

㈤伊自65年起即於十分風景特定區內經營有關育樂事業，並依法領有公司執照及營利事業登記證而獲得核准經營，且交通部91年12月4日交授觀民字第0910032520號函（下稱「91年12月4日函」）同意伊就「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」分期分區開發計畫調整案之申請。是伊於十分風景特定區經營遊樂區，不僅信賴政府法令且業已取得政府同意，另伊於過去30年間，為經營十分大瀑布已投入2,442萬3,000元以上之金錢，除收購土地外，也因園區災後修繕等投入近6,000萬元，可見伊確已投入大量人力物力，委有可信賴之表現。再者，伊於十分風景特定區經營遊樂園，當初主管機關未預先保留廢止權，伊已投入大量勞費，只能在不可期待之損失下始能回復原狀，縱公益之要求高於信賴利益，亦應認伊之信賴值得保護，況被告規避都市計畫法第26條之行政義務，未就公益與伊值得保護之信賴利益作通盤考量，殊屬率斷而有違法之處，原處分未就伊應受值得保護之信賴利益之效果作利益衡量，其有違反信賴保護原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：本件系爭都市計畫變更案係參加人自行認定屬「配合縣興建之重大設施」而辦理個案變更都市計畫，經參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經該縣都市計畫委員會審議通過後，報請伊核定，復經伊都市計畫委員會審議修正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖後，經伊依都市計畫法第20條規定核定及由參加人依都市計畫法第21條規定公告發布實施，應無不法，且本件辦理程序均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、參加人主張：

㈠都市計畫法第27條第1項第4款規定所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」係屬不確定之法律概念，賦予該管行政機關相當程度之判斷餘地，除行政機關有逾權或濫用權力等違法情事外，原則上法院應尊重其所為合法性之判斷。

㈡就都市計畫法第27條第1項第4款之申請變更認定程序，應依系爭認定原則辦理，而系爭都市計畫變更案符合該原則中「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者」及「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者」2項，自得依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市計畫個別變更。

㈢伊設置十分瀑布公園，其性質本屬伊之重大公共建設，分別於97年7月31日及同年8月4日經首長簽核認定，得依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理變更都市計畫，且本件設立十分瀑布公園之預算，已達政府採購法規定之查核金額5,000萬元以上，伊業已依都市計畫法之規定辦理相關變更都市計畫案之程序，並無任何違法之情事，原告雖稱僅有發生例外緊急狀況，方得適用都市計畫法第27條規定，惟此乃原告誤解最高行政法院96年度裁字第743號裁定之意旨。

㈣原告雖主張其於十分風景特定區經營遊樂園，應受信賴保護，惟原告於發展觀光條例90年11月14日修正後，未依規定取得觀光遊樂業執照，且有於「十分瀑布」違法經營觀光遊樂業之事實，經主管機關於97年裁罰確定在案，則原告於十分瀑布經營觀光遊樂業務既屬違法，自不得主張信賴保護。

㈤至原告主張其信賴基礎為臺灣省政府建設廳65年5月12日核准公司設立登記並核准其經營育樂事業、交通部91年12月4日函同意其就十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫分期分區開發計畫調整案之申請、被告20年期間未辦理都市計畫通盤檢討及伊所屬經濟發展局（下稱「經發局」）99年2月4日北經登字第0993102072號函（下稱「99年2月4日函」）同意訴外人十分山水遊樂園（獨資商號）經營十分大瀑布等，惟本件係依都市計畫法第27條第1項第4款辦理都市計畫個案變更，與原告之設立登記無關，而交通部雖曾以91年12月4日函同意原告就十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫分期分區開發計畫調整案之申請，原告又曾於95年間向交通部觀光局申請觀光遊樂業執照籌設許可，惟因原告未依規定於期限內開發興建完成，經交通部觀光局以97年4月10日觀旅字第0975000438號函廢止原告原申請觀光遊樂業執照籌設許可，原告自無法再以91年12月4日函作為信賴基礎。又本件雖於81年發布「十分風景特定區計畫（第一次通盤檢討）」後，至99年始辦理「十分風景特定區計畫（第二次通盤檢討）」發包作業委外辦理通盤檢討作業，然原告不得以20年間未辦理通盤檢討，故都市計畫永遠不會變更，作為信賴基礎。至經發局99年2月4日函係同意十分山水遊樂園（獨資商號）名稱變更、所營業務變更、所在地變更登記一案，無足作為原告之信賴基礎。再者，原告雖稱過去30年間為經營十分大瀑布，其已投入大量金錢購買河溝區行水區等國有地、作為颱風災後重建、投資園區云云，惟原告上開主張除購買國有地外並無舉證證明，縱花費2,442萬3,000元購買河溝區行水區等國有地，亦係為其事業投資，與信賴都市計畫不會變更無因果關係，況都市計畫得依法變更，為都市計畫法所明定，原告非不能預見，自無不能預見之損失等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭認定原則影本、系爭都市計畫變更案影本、系爭公告影本、前訴願決定影本、本院100年度訴字第831號裁定影本、最高行政法院101年度裁字第258號裁定影本、本院101年度訴更一字第42號判決影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（訴願卷1第55、78至97、326至336、343至345、349至355頁、本院卷第11至17、64至85頁），堪認為真正。

六、經核本件兩造爭點為：㈠原處分是否違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定？㈡原處分是否違反信賴保護原則？本院判斷如下：

㈠原處分是否違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定？

1.按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。……」其解釋理由書中並說明：「……此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨可知，依都市計畫法第27條所為之都市計畫個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即屬一般處分之性質，其主張因該變更致權益遭受違法之損害者，得提起撤銷訴訟以資救濟。本件被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定核定參加人所提出之系爭都市計畫變更案，係屬都市計畫之個別變更，且參加人於系爭都市計畫變更案範圍內興建十分瀑布公園，顯見原處分將影響系爭都市計畫變更案範圍內土地及建物所有權人之權益，而具有一般處分性質，原告為在系爭都市計畫變更案範圍內經營遊樂園之業者，自得以原處分違法損害其權益為由，提起本件訴訟以資救濟，先予敘明。

2.次按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條、第5條參照）。次按都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」係屬擬定計畫機關於都市計畫擬定、發布後所為之定期通盤檢討變更。而同法第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」則係於都市計畫經發布實施後，為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更。關於都市計畫之變更，所以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外，復規定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫關係人民生活及財產權益至深且鉅，其變更必須慎重辦理，是都市計畫經發布實施後，除每3年或5年定期通盤檢討作必要之變更外，原則上不得隨時任意變更（都市計畫法第26條第1項前段參照）。惟因特定之重大事變等因素，為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。亦即從都市計畫法之設計而言，都市計畫發布實施後，本即設有定期通盤檢討變更及為因應特殊情況而個別變更之機制，且都市計畫應隨都市之變遷而調整，以改善居民生活環境及促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條參照），本質上即具有相當之可變更性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則。

3.又按都市計畫法第26條第2項規定：「前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」內政部依前揭規定授權所訂定之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條則規定：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」可知，都市計畫法第26條第1項係規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，惟擬定計畫機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況及人民建議作必要之變更，而非每3年或5年即應為通盤檢討變更，是擬定計畫機關如每3年或5年經通盤檢討後，認為尚無變更之必要，即應回歸「不得隨時任意變更」之原則，當無「為變更而變更」之理。此觀諸都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條但書定有「都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或『25年』者，應予全面通盤檢討」之規定，益足明瞭。況都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬不同之機制，已如前述，且應各自適用不同之規範及要件，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法。是原告主張「十分風景特定區計畫」自68年擬定、72年3月公告實施後，僅於81年辦理過1次通盤檢討變更，迄今未再行辦理，顯為行政怠惰云云，核與本件原處分核定系爭都市計畫變更案之適法性無關，應予敘明。

4.復按都市計畫法第27條第1項第4款所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指為配合中央、直轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。就此，被告93年1月29日函釋「有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更認定程序，應按內政部93年1月7日內授營都字第09200091111號函送會議結論㈠辦理」，而被告93年1月7日內授營都字第0920091111號函檢送之會議結論㈠略以：「有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關，基於地方制度法第18條、第19條『都市計畫之擬定、審議及執行』為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化行政作業程序，提高行政效率，爰重新檢討營建協調會報決議……修正如次：……3.都市計畫法第27條第1項第4款『為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施』，係指配合直轄市或縣（市）『興建』之『重大建設』，有迅行變更之必要，經直轄市、縣（市）政府參酌下列4項原則逕予認定者。⑴已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者。⑵已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者。⑶報經中央各目的事業主管機關專案核准補助1/2以上經費興建之重大設施者。⑷其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變更者。」（本院卷第64至65頁）被告93年1月29日函釋之系爭認定原則，係都市計畫法中央主管機關基於法定職權，針對細節性及技術性事項，為協助所屬機關統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則（行政程序第159條第2項第2款參照），符合都市計畫法第27條第1項第4款之法律原意，既未逾越母法之規範意旨，亦未對人民增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，被告自得援為依法行政之依據。本院亦無庸如原告所述，依司法院釋字第216號解釋意旨，就被告93年1月29日函釋所揭示之系爭認定原則另行表示適當之不同見解，附予敘明。

5.再按撤銷訴訟之標的為原告主張被告機關之處分違法，致損害其權利或法律上利益，是行政法院之權責乃在審查行政處分是否以其作成時之事實及法律狀態為據，並憑此判斷該行政處分有無違法及損害原告之權益；故行政處分作成後之事實或法律狀態變更，既非被告機關作成處分時所能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態據以認定原處分違法。簡而言之，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態（最高行政法院101年度判字第612號判決意旨參照）。本件參加人依據被告93年1月29日函釋所揭示之系爭認定原則，以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而於97年7月31日及97年8月4日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施（本院卷第92、125頁），並依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理系爭都市計畫變更案，報經被告以原處分核定，是本院審查原處分之適法性時，應以被告於99年5月21日作成原處分時之事實及法律狀態為準，亦即於99年5月21日，十分瀑布公園是否屬於系爭認定原則中經參加人認定「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」或「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設」，而符合都市計畫法第27條第1項第4款得迅行個別變更都市計畫之要件。原告主張應以參加人都市計畫委員會審議通過之97年11月13日（答辯卷第5頁），作為判斷原處分適法性之時點云云，容有誤會，洵不足採。

6.經查：

⑴十分瀑布公園於99年5月21日以前是否「已列入參加人施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」？

①參加人所屬觀光旅遊局依參加人98年度總預算案編制日程表規定，於97年6月27日至97年7月15日間編定機關98年度歲入歲出概算，並於編列「98年度預算」之預算總說明：「……4.產經觀光/風景區提升整體觀光品質計畫：⑴風景特定區公共設施整建工程：計畫重點：……②十分瀑布公園規劃興建－多功能廣場、觀景平台、生態步道、公共藝術與植栽綠美化及土地徵收評估計畫。……預期績效：改善各風景特定區老舊設施，提升風景區整體水準及旅遊品質並提供遊客優質休憩環境，增進旅遊安全與觀光品質，減低意外事故，並帶動當地觀光人潮及觀光產業經濟發展。……」（本院卷第122頁）。

②又依參加人98年度施政計畫節本（本院卷第146至160頁），參加人所屬觀光旅遊局98年度施政目標與重點計畫中，即包括辦理十分風景特定區發展計畫之相關作業（含基本資料蒐集、現況調查分析、區內規劃設計、實際計畫擬訂），以及十分風景特定區開發規劃及土地徵收評估計畫（本院卷第157頁）；另於參加人所屬觀光旅遊局98年度施政計畫中，亦載明「風景特定區公共設施整建工程」包括「十分瀑布公園規劃興建－多功能廣場、觀景平台、生態步道、公共藝術與植栽綠美化及土地徵收評估計畫」（本院卷第158頁背面）。

③為儘速開放十分瀑布公園，就瀑布周邊景觀、公共設施步道與平台進行整體規劃，參加人先於97年12月22日辦理「98年縣定十分瀑布公園工程委託技術服務」招標公告（本院卷第126至128頁）。

④足徵於99年5月21日原處分作成以前，參加人確已將十分瀑布公園列入其施政計畫之重大設施建設計畫。

⑵十分瀑布公園於99年5月21日以前是否屬參加人「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設」？

①行政院公共工程委員會依據「政府採購法」第12條第3項規定之授權，以88年4月2日工程企字第8804490號函訂定工程及財物採購之查核金額為5千萬元，合先敘明。

②參加人所屬觀光旅遊局依參加人98年度總預算案編制日程表規定，於97年6月27日至97年7月15日間編定機關98年度歲入歲出概算，並編列「98年度預算」經議會審議通過在案。當年度有關「風景區公共設施整建及修繕」項目採行統項編列，預算數為1億7,500萬元，並於預算總說明列出重點項目，包括十分瀑布公園規劃興建等（本院卷第121至124頁），另依98年度風景區公共設施整建及修繕明細，其中十分瀑布公園興建案（含土地徵收）之預算為9,260萬元（本院卷第135頁）。

③顯見於99年5月21日原處分作成以前，參加人為興建十分瀑布公園，業已於97年6月27日至97年7月15日間編列98年度之預算為9,260萬元，確實已達政府採購法規定之查核金額5,000萬元以上，符合系爭認定原則「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者」之要件。

⑶參加人於99年5月21日以前，為興建十分瀑布公園，而將之列為施政計畫之重大設施建設計畫，且屬已編列98年度預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設，並分別於97年7月31日及97年8月4日經簽核認定符合系爭認定原則，乃依都市計畫法第27條第1項第4款規定擬定系爭都市計畫變更案（本院卷第92、125頁），依都市計畫法第19條規定，公告自97年8月12日起公開展覽30天，並於97年9月1日舉辦說明會後，提經參加人都市計畫委員會97年11月13日第382次大會審議通過（訴願卷1第204至226頁），再檢附相關計畫書及圖等，送經被告都市計畫委員會98年3月10日第702次會議審決，請參加人依初審意見及陳情意見，以對照表方式補充處理情形，交由該會委員組成之專案小組先行聽取簡報，研提具體建議意見後，再行提會討論（訴願卷1第56至61頁）。參加人經以98年4月9日北府城規字第0980271985號函檢送研析意見予被告，被告都市計畫委員會專案小組於98年5月5日、同年7月6日及同年10月6日召開3次專案小組會議（訴願卷1第62至64頁），併予審酌原告陳情意見後，獲致具體建議意見，並由參加人以99年3月23日北府城審字第0990245272號函送修正計畫書、圖予被告，被告都市計畫委員會99年4月13日第728次會議決議修正通過（訴願卷1第35至53頁），並由參加人依照決議修正計畫書、圖後，再經被告依都市計畫法第20條規定，於99年5月21日以原處分核定，及由參加人依都市計畫法第21條規定於99年6月8日公告發布實施，自99年6月14日零時起生效（訴願卷1第55頁）等情，經核並無違誤，是原告主張十分瀑布公園不僅非屬「重大設施之興建」，且「未有」迅行變更所要求須不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況，被告以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定云云，自無可採。

7.都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬不同之機制，而應各自適用不同之規範及要件，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法，已如前述。本件為撤銷訴訟，係在審查被告以原處分核定參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定所為系爭都市計畫變更案之適法性，而非參加人多年未通盤檢討「十分風景特定區計畫」而為必要之變更是否違法，亦非原告尚有鄰地未經一併列入系爭都市計畫變更案之範圍有何違法之處，且非參加人所興建之十分瀑布公園有何尚待改進之處。況十分瀑布周圍土地為私人所有，可及性極低，倘須繳交清潔費始可觀賞瀑布，將導致十分瀑布吸引遊客之誘因不足，且因瀑布具國家自然資產之公共財性質，故基於保障公眾使用利益與可及性，謀求最大公眾利益，參加人乃依地形現況分析，十分瀑布南側土地允宜規劃為公園，惟因都市計畫通盤檢討耗費時程過久，時效上無法配合重大建設之需要〔全國各直轄市、縣(市)政府辦理都市計畫通盤檢討變更之平均時程高達9年9個月（本院卷第274頁），而十分風景特定區計畫（第二次通盤檢討）作業，參加人已於100年5月3日決標委託顧問公司辦理（本院卷第270頁），經草擬、徵求意見過程，參加人於103年5月26日公告計畫書圖草案自103年6月4日起公開展覽30日（本院卷第271頁），刻於參加人都市計畫委員會審議中，未來參加人都市計畫委員會審議後，尚須送被告審議通過並發布實施，始能完成法定程序，實緩不濟急〕，為避免影響民眾觀賞瀑布之權益，提供國民優質休閒遊憩空間，帶動平溪地區觀光產業發展，並經審慎分析與評估，考量未來容納旅遊人口、最小化公園用地規模及減低業者經營衝擊等方面後，始依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理個別變更〔被告於99年5月21日核定後，經參加人進行後續徵收土地、施作相關工程等作業後，十分瀑布公園業於103年12月30日開放民眾免費使用，遊客人數亦由92年度13萬2,924人次、103年8月暫停開放前之102年度45萬6,826人次，至103年12月30日起重新開放後，今(104)年1至6月間即已高達126萬1,039人次（本院卷第275至278頁），確已達成迅行個別變更之目的〕，尚無不合。是原告主張參加人長達近20年未曾辦理定期通盤檢討變更，究有何時間上之急迫性而有為迅行個別變更之必要？系爭都市計畫變更案僅變更原屬遊樂區之部分用地，卻對十分瀑布旁之行水區土地未予變更，對原告相鄰土地之使用造成重大妨礙，且參加人將十分瀑布公園闢建為全天候開放而無人管理之「縣立公園」，恐無以維護遊客安全及防止成為治安死角，且未就衍生之交通衝擊擬定完整而有效之對策，凡此皆顯示參加人所為之系爭都市計畫變更案，誠屬急就章而嫌草率、粗糙，欠缺通盤妥適之規劃云云，均無足採。

8.依都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」可知，都市計畫本身並不涉及人民工作權及財產權之限制或剝奪。至於系爭都市計畫變更案實施後，參加人為取得十分瀑布公園用地而辦理徵收，則屬另一問題，且原告已另案針對「徵收處分」提起行政爭訟在案，是原告主張本件應與私人訂定行政契約等方式達到雙方合理利潤，而非輕言為民眾觀賞瀑布權益，即逕為個案變更，已嚴重侵害伊工作權及財產權，不符合比例原則云云，應非本件原處分是否違法所應審酌，附此敘明。

9.末查本件被告係於99年5月21日以原處分核定參加人提報之系爭都市計畫變更案，而地質法係於99年12月8日制定公布，並經行政院於100年11月17日以院臺經字第1000056389號令發布定自100年12月1日施行，是於參加人擬定系爭都市計畫變更案及被告核定時，地質法根本尚未制定公布，遑論生效施行，自無從審酌地質法之相關規定。故原告主張原處分違反地質法第8條第1項規定云云，顯屬無據。

㈡原處分是否違反信賴保護原則？

1.按行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又「純屬願望」、「期待」而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍（司法院釋字第525號解釋意旨參照）。且按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」分別為行政程序法第8條、第119條所明定。是以，信賴保護之構成要件，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為；⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行政行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。

2.經查：

⑴無論由都市計畫之本質或都市計畫法之設計而言，都市計畫本即具有相當之可變更性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則，已如前述。是原告竟以「十分風景特定區計畫」於72年3月公告實施後，僅於81年2月發布「十分風景特定區計畫（第一次通盤檢討）」，迄今已逾20年未曾辦理通盤檢討變更，復未預先保留廢止權，自得作為其信賴之基礎，並據以主張被告以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反信賴保護原則云云，洵不足採。

⑵改制前臺灣省政府建設廳以65年5月12日建三字第69841號函核准原告設立公司登記時，固准其經營育樂事業（本院卷第177頁），惟該核准並不因被告以原處分核定系爭都市計畫變更案而失其效力，原告仍得依法繼續經營育樂事業，亦即原告之公司登記並未因原處分而受有何損害，而與原處分是否違反信賴保護原則無涉。

⑶90年ll月14日修正公布之發展觀光條例第2條增訂「觀光遊樂業：指經主管機關核准經營觀光遊樂設施之營利事業」，並於第35第l項規定：「經營觀光遊樂業者，應先向主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光遊樂業執照，始得營業。」此乃因觀光遊樂業之經營，攸關消費者權益至鉅，尤其所屬各設施，甚或可危及旅客之安全，爰參照觀光旅館業及旅行業之管理，要求經營者應先經核准，並辦妥公司或其他登記於領取觀光遊樂業執照後，始得依法營業（立法理由參照）。惟另於同法第69條規定：「本條例修正施行前已依法核准經營旅館業務、國民旅舍或觀光遊樂業務者，應自本條例修正施行之日起1年內，向該管主管機關申請旅館業登記證或觀光遊樂業執照，始得繼續營業。」明文訂定過渡期間之條款，俾使業者有緩衝時間得申請合法經營。

⑷本件原告於發展觀光條例90年11月14日修正公布後，固曾經交通部以91年12月4日以交授觀民字第0910032520號函同意其就「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」分期分區開發計畫調整案之申請（本院卷第206至207頁），復依據交通部90年6月13日交觀㈡90字第00626號函示「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」同意備查文件，申請替代應檢附之核准籌設文件並延展依法興建計列方式乙案，經交通部觀光局96年1月15日函復同意自95年1月5日至96年1月4日合計1年不計列本案依法興建之期間，並請原告依「觀光遊樂業管理規則」第14條規定辦理，惟因原告未能於前函送達之日起1年內，向當地建築主管機關申請建築執照，已逾辦理延展申請之期限，交通部觀光局遂以97年4月10日觀旅字第0975000438號函廢止原告觀光遊樂業籌設之核准，並已確定（本院卷第208至209、202至203頁），則原告自不得執申請籌設過程中所取得且已失效之交通部91年12月4日交授觀民字第0910032520號函作為信賴基礎，而主張原處分違反信賴保護原則。況因原告未依上開規定取得觀光遊樂業執照，而有於「十分瀑布」經營觀光遊樂業務之違章事實，嗣經參加人於97年9月23日裁處罰鍰9萬元及禁止其營業且確定在案（本院卷第98至101頁），足徵原告於十分瀑布經營觀光遊樂業務，已屬違法行為，自無保護之必要，更無值得保護之信賴而主張信賴保護原則之餘地（司法院釋字第714號解釋理由書第1段後段所揭示之法理參照）。

⑸至於改制前參加人所屬經濟發展局99年2月4日北經登字第0993102072號函係准予「十分山水遊樂園」（獨資商號）之名稱變更、所營業務變更及所在地變更登記一案（本院卷第184至186頁），顯與原告無關，且非主管機關所核發之觀光遊樂業執照，而不得作為「十分山水遊樂園」合法經營「十分瀑布」觀光遊樂業務之依據。是縱依原告99年度股東常會議事錄，原告同意委託十分山水遊樂園代為經營十分大瀑布遊樂園區之提案（本院卷第182至183頁），惟因原告亦未依規定取得觀光遊樂業執照，而不得於「十分瀑布」經營觀光遊樂業務，已如前述，原告自無權合法委託十分山水遊樂園經營十分大瀑布之觀光遊樂業務，是上開函文及商業登記抄本，仍不足以作為原告之信賴基礎。

⑹綜上，原告既無信賴「十分風景特定區計畫」永遠不會變更（包括通盤檢討變更及迅行個別變更）之基礎，而不符信賴保護之構成要件，則原告主張被告以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反信賴保護原則云云，自不足採。

㈢綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分核定參加人陳報之系爭都市計畫變更案，認事用法，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭