最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第00743號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第00743號

抗告人

甲○○

相對人

屏東縣政府

代表人

乙○○ 送達

訴訟代理人

許銘春律師

　　　　　　張文雪律師

上列抗告人因與相對人屏東縣政府間都市計畫事件，對於中華民國95年6月30日高雄高等行政法院94年度訴字第1110號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告意旨略謂：查系爭民國（下同）81年5月12日81屏府建都字第61085號公告變更屏東市都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案（下稱系爭變更都市計畫案），實質上已影響、限制上訴人系爭土地之使用，為兩造所不爭執之事實，依行政程序法第92條第2項之規定，應為對特定多數人之一般處分。蓋相對人以系爭變更都市計畫案變更坐落於屏東市○○段770地號土地，部分劃定為機場東側外環道路右側沿路綠地（此部分目前已另分割為同段770之1地號土地），因道路線畫設偏移15米左右，更為綠地規劃大小不一，並且畫的寬度過寬，此次專案通盤檢討已影響、限制抗告人權益。次按屏東地政事務所94年1月19日通知函意旨係辦理逕為分割通知事宜，將抗告人共有坐落屏東市○○段770地號土地，部分劃定綠地且將面積分割編定為381平方公尺地號增770之1，原地號770面積617平方公尺。此顯與屏東字第12038號通知85年5月13日逕為分割770地號面積4公畝62平方公尺，餘面積5公畝31平方公尺為770之1地號，所載不同。且系爭分割而言，如爭訟相對人文件83年樁位補測設面積381平方公尺為綠地，則85年5月21日函辦理分割面積536平方公尺，即有必要查證明確。又究竟是60年原計畫即劃為綠地或是道路用地，土地分區證明書無法得知。且81年公告徵收土地清冊、本區土地管理人、徵收面積多少、徵收土地有無妨害都市計畫證明書等內容均未調查，原審即逕以結案，其審核顯不周全。另原於60年9月18日擴大都市計畫項目中，圳溝邊已編定綠地(稱農業道路、圳路)，另81年專案通盤檢討劃設綠地暨變更道路等91項目，僅有部分台糖鐵路拆除變更為溝路綠三延伸至綠八，原計畫機場外圍圳路今已變更道路，經查閱60年、81年、89年計畫並無機場加蓋及綠八，詮釋計畫書是否違反都市計畫法相關規定，應先徵詢上級主管機關之意見，遵循該區域計畫所指示發展政策及建設原則，推估考量土地使用與環境之限制因素，審慎劃定計畫範圍，適當引導住宅區社區開發及選定區位，避免土地資源不當利用。且道路邊緣植栽綠化等計畫，設置位置有無影響住宅區○○○○道廣場，有無必要畫設15米左右提供，因而影響土地、住宅之權益，受益人應專案檢討是否適當，蓋維護公益，亦不能違反畫設意旨，且影響個人或眾人之土地權益。此外，排水溝內，有都市計畫內之土地及都市計畫外及行水區土地之劃分使用性質及法律性質之不同，原265、770子母地號整體面積及水利、堤防、道路、農田、綠地、住宅區，因使用性質不同，法定設定各別管理關係，相對人顯違反此原則。而按專案通盤檢討計畫之劃設寬度，研判為道路設施用地，並非綠地。沿線為綠色，是代表整條圳路為綠帶或住宅區變更綠地，以都市計畫圖、樁位圖觀之，是指道路設施之劃定寬度而言，且非綠地寬度，本案爭論綠八地帶區○○道路，有圖可判定。相對人依據81年都市計畫發布實施，83年11月11日函辦理重測，84年底召開至85年完成第一期分割時，系爭面積均非381平方公尺，顯相對人在第一期勘劃用地時已不當及隱藏不法措施之退縮建築線公共設施劃取。至系爭屏東市○○段770之1地號土地，原審及相對人辯稱初期於60年9月18日屏府建市字第78245號發佈實施之擴大屏東市都市計畫，即編定為綠地，屬綠八用地。惟經抗告人向相對人計畫課閱覽室拍照該項計畫書圖求證，如95年5月8日照片核示左側藍色為機場排水溝、中央綠色為溝岸邊雜草之綠地、右側黃色機場排水溝原溝路5米寬邊緣住宅區，係爭機場排水溝之寬度內，都市計畫範圍界線右側部分為綠地之劃設，以照片觀看綠地在機場排水溝範圍內，並不是在住宅區這邊劃設。實質上綠地在排水溝範圍內，綠地並無劃入農田、溝路(圳溝路)、住宅區，60年原計畫並無綠地劃入農田、住宅區等情。另原裁定理由與主文顯有矛盾，其理由中稱「嗣因屏東市公所發現樁測位置有誤，主動發函至屏東地政事務所請求更正用地面積及勘測位置等情乙節」，顯與主文所諭知原告之訴駁回之意旨有違。且原審法院之組織亦不合法，按原審法院第三庭審判長邱政強與法官詹日賢並無參與開庭審訊，卻於裁定書上列名，顯不合法。又原審所援引之關於裁判重要基礎證物係95年5月17日屏市建字第0950017128號函，惟該證據係偽造或變造，作為本件判決之依據，顯不合法。再者，系爭都市變更計畫案，有明顯重大瑕疵，如將地號誤寫700地號、農田住宅區○○○地○道路、劃設偏差、排水溝加蓋、不當84年度解除禁限建、不當開闢機場排水溝加蓋為聯外道路等情，相對人更引起民事庭分割共有物之訴訟，造成另一個訴訟。本案都市○○○○○路接勝利路廣東路及忠孝路、和平路等路段屬地緣關係，又因圖利私人行為不法利益，該次變更都市計畫，顯見不當，亦涉及諸多公務人員違法貪污圖利之作為，並非合法行政計畫，相對人濫用職權變更需求之綠地及加蓋為道路設計非良策，影響抗告人之權利，爰請求廢棄原裁定。

三、相對人則以：查相對人於81年間辦理系爭變更都市計畫案，前經臺灣省政府報經內政部以81年5月11日台（81）內營字第173237號函准予備案，並經臺灣省政府以81年5月11日府建四字第51896號函交下，由相對人依都市計畫法第21條規定以81年5月12日81屏府建都字第61085號公告自81年5月12日起發布實施等情，有原審卷附上開臺灣省政府函及相對人公告等影本可稽。而屏東都市計畫於2年日據時期發布實施，臺灣光復後經內政部分2次核定，第一次於44年發布，內容為計畫範圍、道路系統、學校、公園、市場、機關，係全部延用日據時期之計畫內容，第二次於46年發布，內容為就原計畫範圍追加限制使用計畫，對第1次之計畫內容則全無更改，50年間辦理擴大都市計畫，但延至60年9月始發布實施，81年5月發布實施第1次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討，計畫年期至9O年，計畫面積範圍有1760.56公頃；又相對人於81年5月發布之通盤檢討案變更內容達87項，為配合都市發展趨勢，就原有計畫中土地使用分區與公共設施保留地通盤檢討後，予以調整變更，以因應都市實際需要，此有原審卷附變更屏東都市計畫(第一次通盤檢討第一期公共設施保留地專案通盤檢討)書足參。原審基於卷附相關文件資料，審認上述變更屏東都市計畫，為一具有綜合都市生活重要設施之都市計畫，係屬擬定計畫之機關依據發展情況，並參考人民建議所作必要之變更，而屬都市計畫法第26條所規定擬定計畫之機關每5年所為之定期通盤檢討，認事正確。又依都市計畫法第26條進行通盤檢討，乃經通盤檢討後，針對有變更必要者，始進行該部分計畫之變更，故其變更並非須就原都市計畫之全部為之。是本件之都市計畫變更，其範圍雖非原都市計畫範圍之全部，亦不得因此即謂本件變更非屬都市計畫之通盤檢討。原審依上說明，審認系爭之都市計畫變更，屬法規性質，而非行政處分，認事用法並無違誤。另查，系爭屏東市○○段770之1地號土地，依60年9月18日發布實施之都市計畫，即編定為綠地，屬綠八用地，有原審卷附屏東市公所95年5月17日屏市建字第0950017128號函可憑。嗣於81年變更都市計畫，經通盤檢討，仍為必要之綠地公共設施用地，因而未變更使用，此觀諸原審卷附相對人95年4月11日陳報狀附件二之變更都市計畫書，所載變更項目計87項，並無住宅區變更為綠地者，僅有部分綠地變更為鐵路(第24項)、住宅區農業區（第85項）者。因此，系爭勝興段770之1地號土地係於60年9月18日公布之都市計畫即編定為綠地，並非81年變更都市計畫時始變更編定為綠地。又，81年公告變更都市計劃之後即進行樁測，前於83年11月11日公告樁位成果資料圖表，地政機關於85年5月13日依樁測結果，將系爭勝興段770地號土地逕為分割，分割增加之770之1地號土地即編定為部分之土地；嗣屏東市公所於93年間發現樁測位置錯誤，即分割增加770之1地號土地，部分並非綠地，乃以93年10月25日屏市工字第0930037332號函請地政機關逕為分割，分割增加之770之2地號土地即屬住宅區。就此，原審之採證認事亦無違誤等語，資為抗辯。

四、原裁定以：查相對人於81年間辦理「變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案」，前經臺灣省政府報經內政部以81年5月11日台（81）內營字第8173237號函准予備案，並經臺灣省政府以81年5月11日81府建四字第51896號函交下，由相對人依都市計畫法第21條規定以81年5月12日81屏府建都字第61085號公告自81年5月12日起發布實施等情，有上開臺灣省政府函及相對人公告等影本附本院卷可稽。而屏東都市計畫於2年日據時期發布實施，臺灣光復後經內政部分2次核定，第1次於44年發布，內容為計畫範圍、道路系統、學校、公園、市場、機關，係全部延用日據時期之計畫內容，第2次於46年發布，內容為就原計畫範圍追加限制使用計畫，對第1次之計畫內容則全無更改，50年間辦理擴大都市計畫，但延至60年9月始發布實施，81年5月發布實施第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討，計畫年期至90年，計畫面積範圍有1760.56公頃；又相對人於81年5月發布之通盤檢討案變更內容達87項，為配合都市發展趨勢，就原有計畫中土地使用分區（住宅區、商業區、工業區、農業區等）與公共設施保留地（機關、學校、道路、公園、綠地、水溝等）通盤檢討後，予以調整變更，以因應都市實際需要，此有變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）書附卷足參。是本件為一具有綜合都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施之都市計畫，係屬擬定計畫之機關依據發展情況，並參考人民建議所作必要之變更，而屬都市計畫法第26條所規定擬定計畫之機關每5年所為之定期通盤檢討。至於都市計畫法第27條第1項之變更即所謂個別變更，係指都市計畫經發布實施後，因重大事變等因素，視實際情況迅行所為之變更；關於都市計畫之變更，所以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討外，復規定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫經發布實施後，除每5年之定期通盤檢討外，原則上不得隨時任意變更，然為因應特殊情況發生而有變更必要之情況，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。都市計畫法第27條既為針對定期通盤檢討之變更所設計之例外變更情況，且法條復規定變更時應迅行變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用之餘地。而本件之都市計畫變更，乃因原有計畫於60年9月18日發布實施後，已歷經20餘年未再行通盤檢討，故此計畫乃因綜觀客觀情況之演變，將原本之都市計畫為前瞻性之變更，其本質上並無何迫切之時間性要求，足見此變更案並無因時間性之要求，而有於一定期間內迅行變更之必要；故此一變更案當非都市計畫法第27條第1項所稱，視實際情況迅行所為之都市計畫變更。又都市計畫法第26條所以規範都市計畫之定期通盤檢討，乃因都市計畫發布後，為促計畫之確實進行，雖不得任意變更，然都市計畫乃就相當期間所設計之都市發展計畫，惟現實發展情況及人民之意見常會有所變動，而非原所計畫及預期範圍，故為與現實發展及多數人民之期望相配合，乃有此定期通盤檢討制度之設計，是經通盤檢討後如有變更之必要，亦係針對有變更必要者始進行該部分計畫之變更，故其變更並非須就原都市計畫之全部為之。是本件之都市計畫變更其範圍雖非原都市計畫範圍之全部，亦不得因此即謂本件變更非屬都市計畫之通盤檢討；故本次之計畫變更，實質上即為原都市計畫內容之檢討，並非一「具體事件之處理」，且此計畫之變更本身亦非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔。本件之都市計畫變更案性質上既為都市計畫之擬定機關依據都市計畫法第26條所為定期通盤檢討，其既非就一具體事件為處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，其當屬法規性質，而非行政處分。又查，抗告人共有坐落屏東市○○段770地號土地，於60年9月18日發布實施之擴大屏東都市計畫時，其中一部分已經劃定為綠地，屬「綠八用地」，81年該都市計畫通盤檢討時，仍認該綠地為必要之綠地公共設施保留地，因而未變更使用編定，嗣經相對人於83年11月11日公告上開通盤檢討樁位成果資料圖表，屏東縣屏東地政事務所乃於85年5月13日依上開樁位成果圖，將上開770地號土地逕為分割，分割增加原已編定為綠地之770之1地號土地；嗣因屏東市公所發現樁位測量有誤，上開770之1地號土地部分非屬綠地，乃函請屏東縣屏東地政事務所於94年1月19日將該土地逕為分割，分割增加之770之2地號土地更正使用分區為住宅區等情，業據相對人陳明在卷，復有屏東市公所核發之上開土地使用分區證明書、相對人83年11月11日83屏府建都字第16 2465號公告、上開土地登記簿謄本及地籍圖謄本等附本院卷為憑，洵堪認定。足見抗告人之土地亦非在相對人辦理「變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案」變更之範圍內。綜上所述，相對人所為變更屏東都市計畫（第一次通盤檢討暨第一期公共設施保留地專案通盤檢討）案，既為都市計畫法第26條所規範之定期通盤檢討，其並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟，故訴願決定就抗告人不服相對人前揭都市計畫公告提起訴願從程序上予以不受理，並無不合，抗告人復對之提起本件撤銷訴訟，即不備起訴要件，乃以裁定駁回之。

五、本院按：

㈠司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」；又其解釋理由：「．．．主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。．．．」，亦即主管機關變更都市計畫，如係通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，非屬於對於特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟；但倘為個案變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟（本院93年度裁字第784號裁定參照）。就該號解釋意旨申言之，依都市計畫法第26條規定所為之5年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，係屬「法規」性質，並非行政處分。蓋因都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參照都市計畫法第3條、第4條），依據都市計畫法第26條所為5年定期通盤檢討所作之必要變更計畫，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬法規性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許其就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟程序，人民即不得對之以提起行政爭訟方式尋求救濟。至於主管機關依據都市計畫法第24條或第27條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利或法律上利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質（內政部69年12月8日（69）台訴字第14143號函參照），附此敘明。

㈡經查，原裁定業已就系爭變更都市計畫案乃都市計畫法第26條所規範之定期通盤檢討，其並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟等情論述甚詳，經核原裁定於法並無不合。抗告論旨仍執陳詞主張系爭變更都市計畫案為行政處分云云，並非可採。本件都市計畫事件由審判長法官邱政強、法官詹日賢及法官李協明裁定本件應由受命法官李協明行準備程序，調查證據並試行和解（參照原審卷三所附之裁定），乃由受命法官李協明行準備程序，本件因起訴不合法，不經言詞辯論而由審判長法官邱政強、法官詹日賢及法官李協明裁定駁回抗告人在原審之訴，並無抗告人所指摘之裁定法院之組織不合法之情形。又原裁定以抗告人在原審之起訴不合法為由，而駁回抗告人在原審之訴，原裁定主文諭知「原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。」，亦無抗告人所指摘之主文與理由矛盾之情形。綜上所述本件，抗告聲明求為廢棄，為無理由，應予駁回。

依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第三庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異