105年度判字第459號｜行政：都市計畫｜裁判日期：105 年 09 月 08 日

最　高　行　政　法　院　判　決 105年度判字第459號上訴人　十分大瀑布育樂股份有限公司代　表　人　詹淑真訴訟代理人　林辰彥　律師黃豐緒　律師沈崇廉　律師被上訴人　內政部代　表　人　葉俊榮參加人　新北市政府代　表　人　朱立倫上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國104年9月3日臺北高等行政法院104年度訴字第55號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、緣參加人依被上訴人民國93年1月29日台內營字第0930081735號函釋（下稱93年1月29日函釋）有關都市計畫法第27條第1項第4款申請變更認定程序之原則（下稱系爭認定原則），以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而於97年7月31日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園）」案（下稱系爭都市計畫變更案），報經被上訴人以99年5月21 日台內營字第0990101019號函核定（下稱原處分），參加人據以於99年6月8日以北府城審字第09905307461號公告，自 99年6月14日起發布實施（下稱系爭公告）。上訴人不服系爭公告，向被上訴人提起訴願，被上訴人以100年3月21日臺內訴字第0990165027號訴願決定駁回（下稱前訴願決定），上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院100年度訴字第831號裁定以系爭公告非行政處分，駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，提起抗告，經本院以101年度裁字第258號裁定廢棄原審法院100年度訴字第831號裁定，發回原審法院更為裁判。原審法院則於103年4月24日以101年度訴更一字第42號判決，以綜合上訴人訴願書意旨，堪認係就系爭都市計畫變更案之核定表示不服，應以被上訴人之核定為上訴人所不服之原處分，被上訴人所為訴願決定顯屬管轄錯誤等由，撤銷前訴願決定。被上訴人遂以103年8月13日台內訴字第1030001507號函檢送上開訴願書件到行政院，行政院則以103年11月20 日院臺訴字第1030153729號訴願決定駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。二、上訴人起訴主張略以：（一）系爭認定原則係行政機關就其主管法令之適用疑義所作成之解釋，以作為法令之補充，不得逾越都市計畫法第27條第1項第4款之規定，是依司法院釋字第137號、第216號及第407號解釋意旨，該函釋無法拘束法院，法院仍得就具體案件表示適當之法律見解。（二）系爭認定原則對符合都市計畫法第27條第1項第4款「為配合省、市興建重大設施者」規定列有4種情形，可知都市計畫原則上係採行定期通盤檢討，僅於特殊例外之情況下，始有依都市計畫法第27條規定迅行個別變更之必要。而系爭都市計畫變更案僅變更原屬遊樂區之部分用地，卻對十分瀑布旁之行水區土地未予變更，不僅造成上訴人對相鄰土地使用上之重大妨礙，更可見被上訴人以「瀑布為公共財」為由迅行變更，卻未將行水區土地部分一併列入計畫之矛盾，欠缺通盤考量。（三）依都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，若於通盤檢討期間發生例外之緊急情況，方得適用都市計畫法第27條之規定，惟「十分風景特定區計畫」自被上訴人於68年擬定計畫，於72年3月公告實施後，僅辦理過1次通盤檢討，迄今未再行辦理，顯為行政怠惰。（四）依都市計畫法第27條第1項第4款規定迅行個別變更，應興建重大設施，且為迅行變更所必要，惟參加人對此並無興建任何設施之計畫，參加人雖稱十分瀑布公園符合「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大設施計畫者」，而政府採購法規定之查核金額為新臺幣（下同）5,000萬元，然依參加人所屬觀光旅遊局（下稱觀光旅遊局）98年度預算總說明，其中雖有「十分瀑布公園規劃興建為風景特定區公共設施整建工程之計畫重點」，惟縣定十分瀑布公園是否列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施計畫，應從核定處分當時所據之地方政府施政方針、施政計畫報告書中加以判斷，而非從預算項目中所列之計畫案加以推論，且參加人所提出之98年度預算總說明，雖列有風景區公共設施整修及修繕工程預算數為1 億7,500萬元，惟該筆預算係針對參加人全部風景區之公共設施整修及修繕費用，並非僅針對十分瀑布公園，參加人並無法證明原處分作成時，設置十分瀑布公園之預算確實達政府採購法規定之查核金額5,000萬元以上。（五）上訴人自65年起即於十分風景特定區內經營有關育樂事業，並依法領有公司執照及營利事業登記證而獲得核准經營，且交通部91年12月4日交授觀民字第0910032520號函（下稱91年12月4日函）同意上訴人就「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」分期分區開發計畫調整案之申請。是上訴人於十分風景特定區經營遊樂區，不僅信賴政府法令且業已取得政府同意，另上訴人於過去30年間，為經營十分大瀑布已投入2,442萬3,000元以上之金錢，除收購土地外，也因園區災後修繕等投入近6,000萬元，可見上訴人確已投入大量人力物力，委有可信賴之表現。再者，上訴人於十分風景特定區經營遊樂園，當初主管機關未預先保留廢止權，上訴人已投入大量勞費，只能在不可期待之損失下始能回復原狀，縱公益之要求高於信賴利益，亦應認伊之信賴值得保護，況被上訴人規避都市計畫法第26條之行政義務，未就公益與上訴人值得保護之信賴利益作通盤考量，殊屬率斷而有違法之處，原處分未就伊應受值得保護之信賴利益之效果作利益衡量，其有違反信賴保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：本件系爭都市計畫變更案係參加人自行認定屬「配合縣興建之重大設施」而辦理個案變更都市計畫，經參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經該縣都市計畫委員會審議通過後，報請被上訴人核定，復經被上訴人都市計畫委員會審議修正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖後，經被上訴人依都市計畫法第20條規定核定及由參加人依都市計畫法第21條規定公告發布實施，應無不法，且本件辦理程序均依都市計畫法定程序辦理，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依都市計畫法之設計而言，都市計畫發布實施後，本即設有定期通盤檢討變更及為因應特殊情況而個別變更之機制，且都市計畫應隨都市之變遷而調整，以改善居民生活環境及促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條參照），本質上即具有相當之可變更性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則。又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條規定可知，都市計畫法第26條第1項係規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，惟擬定計畫機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況及人民建議作必要之變更，而非每3年或5年即應為通盤檢討變更，是擬定計畫機關如每3年或5年經通盤檢討後，認為尚無變更之必要，即應回歸「不得隨時任意變更」之原則，當無「為變更而變更」之理。此觀諸都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條但書定有「都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或『25年』者，應予全面通盤檢討」之規定，益足明瞭。況都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬不同之機制，且應各自適用不同之規範及要件，是於判斷都市計畫法第27條第1 項第4款都市計畫個別變更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法。（二）復按都市計畫法第27條第1項第4款所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指為配合中央、直轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。被上訴人93年1月29日函釋之系爭認定原則，係都市計畫法中央主管機關基於法定職權，針對細節性及技術性事項，為協助所屬機關統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，符合都市計畫法第27條第1項第4款之法律原意，既未逾越母法之規範意旨，亦未對人民增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，被上訴人自得援為依法行政之依據。（三）參照本院101年度判字第612號判決意旨，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態。本件參加人依據被上訴人93年1月29日函釋所揭示之系爭認定原則，以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而於97年7月31日及97年8月4日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理系爭都市計畫變更案，報經被上訴人以原處分核定，是審查原處分之適法性時，應以被上訴人於99年5月21日作成原處分時之事實及法律狀態為準，亦即於99年5月21日，十分瀑布公園是否屬於系爭認定原則中經參加人認定「已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」或「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設」，而符合都市計畫法第27條第1項第4款得迅行個別變更都市計畫之要件。（四）經查：⑴觀諸觀光旅遊局依參加人98年度總預算案編制日程表規定，於97年6月27日至97年7月15日間編定機關98年度歲入歲出概算，並於編列「98年度預算」之預算總說明、參加人98年度施政計畫節本、十分風景特定區開發規劃及土地徵收評估計畫、觀光旅遊局98年度施政計畫及參加人於97年12月22日辦理「98年縣定十分瀑布公園工程委託技術服務」招標公告。足徵於99年5月21日原處分作成以前，參加人確已將十分瀑布公園列入其施政計畫之重大設施建設計畫。⑵觀光旅遊局編列之「98年度預算」有關「風景區公共設施整建及修繕」項目採行統項編列，預算數為1億7,500萬元，並於預算總說明列出重點項目，包括十分瀑布公園規劃興建等，另依98年度風景區公共設施整建及修繕明細，其中十分瀑布公園興建案（含土地徵收）之預算為9,260萬元。顯見於99年5月21日原處分作成以前，參加人為興建十分瀑布公園，業已於97年6月27日至97年7月15日間編列98年度之預算為9,260萬元，確實已達政府採購法規定之查核金額5,000萬元以上，符合系爭認定原則「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者」之要件。⑶參加人於99年5月21日以前，為興建十分瀑布公園，而將之列為施政計畫之重大設施建設計畫，且屬已編列98年度預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設，並分別於97年7月31日及97年8月4日經簽核認定符合系爭認定原則，乃依都市計畫法第27條第1項第4款規定擬定系爭都市計畫變更案，依都市計畫法第19條規定，公告自97年8月12日起公開展覽30天，並於97年9月1日舉辦說明會後，提經參加人都市計畫委員會97年11月 13日第382次大會審議通過，再檢附相關計畫書及圖等，送經被上訴人都市計畫委員會98年3月10日第702次會議審決，請參加人依初審意見及陳情意見，以對照表方式補充處理情形，交由該會委員組成之專案小組先行聽取簡報，研提具體建議意見後，再行提會討論。參加人經以98年4月9日北府城規字第0980271985號函檢送研析意見予被上訴人，被上訴人都市計畫委員會專案小組於98年5月5日、同年7月6日及同年10月6日召開3次專案小組會議，併予審酌上訴人陳情意見後，獲致具體建議意見，並由參加人以99年3月23日北府城審字第0990245272號函送修正計畫書、圖予被上訴人，被上訴人都市計畫委員會99年4月13日第728次會議決議修正通過，並由參加人依照決議修正計畫書、圖後，再經被上訴人依都市計畫法第20條規定，於99年5月21日以原處分核定，及由參加人依都市計畫法第21條規定於99年6月8日公告發布實施，自99年6月14日零時起生效等情，經核並無違誤，是上訴人主張十分瀑布公園不僅非屬「重大設施之興建」，且「未有」迅行變更所要求須不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況，被上訴人以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定云云，自無可採。（五）都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬不同之機制，而應各自適用不同之規範及要件，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法。本件為撤銷訴訟，係在審查被上訴人以原處分核定參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定所為系爭都市計畫變更案之適法性，而非參加人多年未通盤檢討「十分風景特定區計畫」而為必要之變更是否違法，亦非上訴人尚有鄰地未經一併列入系爭都市計畫變更案之範圍有何違法之處，且非參加人所興建之十分瀑布公園有何尚待改進之處。況十分瀑布周圍土地為私人所有，可及性極低，倘須繳交清潔費始可觀賞瀑布，將導致十分瀑布吸引遊客之誘因不足，且因瀑布具國家自然資產之公共財性質，故基於保障公眾使用利益與可及性，謀求最大公眾利益，參加人乃依地形現況分析，十分瀑布南側土地允宜規劃為公園，惟因都市計畫通盤檢討耗費時程過久，時效上無法配合重大建設之需要，為避免影響民眾觀賞瀑布之權益，提供國民優質休閒遊憩空間，帶動平溪地區觀光產業發展，並經審慎分析與評估，考量未來容納旅遊人口、最小化公園用地規模及減低業者經營衝擊等方面後，始依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理個別變更，尚無不合。（六）依都市計畫法第3條規定可知，都市計畫本身並不涉及人民工作權及財產權之限制或剝奪。至於系爭都市計畫變更案實施後，參加人為取得十分瀑布公園用地而辦理徵收，則屬另一問題，且上訴人已另案針對「徵收處分」提起行政爭訟在案，是上訴人主張本件應與私人訂定行政契約等方式達到雙方合理利潤，而非輕言為民眾觀賞瀑布權益，即逕為個案變更，已嚴重侵害伊工作權及財產權，不符合比例原則云云，應非本件原處分是否違法所應審酌。（七）末查本件被上訴人係於99年5月21日以原處分核定參加人提報之系爭都市計畫變更案，而地質法係於99年12月8日制定公布，並經行政院於100年11月17日以院臺經字第1000056389號令發布定自100年12月1日施行，是於參加人擬定系爭都市計畫變更案及被上訴人核定時，地質法根本尚未制定公布，遑論生效施行，自無從審酌地質法之相關規定。（八）無論由都市計畫之本質或都市計畫法之設計而言，都市計畫本即具有相當之可變更性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則。是上訴人竟以「十分風景特定區計畫」於72年3月公告實施後，僅於81年2月發布「十分風景特定區計畫（第一次通盤檢討）」，迄今已逾20年未曾辦理通盤檢討變更，復未預先保留廢止權，自得作為其信賴之基礎，並據以主張被上訴人以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反信賴保護原則云云，洵不足採。改制前臺灣省政府建設廳以65年5月12日建三字第69841號函核准上訴人設立公司登記時，固准其經營育樂事業，惟該核准並不因被上訴人以原處分核定系爭都市計畫變更案而失其效力，上訴人仍得依法繼續經營育樂事業，亦即上訴人之公司登記並未因原處分而受有何損害，而與原處分是否違反信賴保護原則無涉。本件上訴人於發展觀光條例90年11月14日修正公布後，固曾經交通部以91年12月4日以交授觀民字第0910032520號函同意其就「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」分期分區開發計畫調整案之申請，復依據交通部90年6月13日交觀㈡90字第00626號函示「十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫」同意備查文件，申請替代應檢附之核准籌設文件並延展依法興建計列方式乙案，經交通部觀光局96年1月15日函復同意自95年1月5日至96年1月4日合計1年不計列本案依法興建之期間，並請上訴人依「觀光遊樂業管理規則」第14條規定辦理，惟因上訴人未能於前函送達之日起1年內，向當地建築主管機關申請建築執照，已逾辦理延展申請之期限，交通部觀光局遂以97年4月10日觀旅字第0975000438號函廢止上訴人觀光遊樂業籌設之核准，並已確定，則上訴人自不得執申請籌設過程中所取得且已失效之交通部91年12月4日交授觀民字第0910032520號函作為信賴基礎，而主張原處分違反信賴保護原則。況因上訴人未依上開規定取得觀光遊樂業執照，而有於「十分瀑布」經營觀光遊樂業務之違章事實，嗣經參加人於97年9月23日裁處罰鍰9萬元及禁止其營業且確定在案，足徵上訴人於十分瀑布經營觀光遊樂業務，已屬違法行為，自無保護之必要，更無值得保護之信賴而主張信賴保護原則之餘地。至於改制前參加人所屬經濟發展局99年2月4日北經登字第0993102072號函係准予「十分山水遊樂園」（獨資商號）之名稱變更、所營業務變更及所在地變更登記一案，顯與上訴人無關，且非主管機關所核發之觀光遊樂業執照，而不得作為「十分山水遊樂園」合法經營「十分瀑布」觀光遊樂業務之依據。是縱依上訴人99年度股東常會議事錄，上訴人同意委託十分山水遊樂園代為經營十分大瀑布遊樂園區之提案，惟因上訴人亦未依規定取得觀光遊樂業執照，而不得於「十分瀑布」經營觀光遊樂業務，上訴人自無權合法委託十分山水遊樂園經營十分大瀑布之觀光遊樂業務，是上開函文及商業登記抄本，仍不足以作為上訴人之信賴基礎。則上訴人既無信賴「十分風景特定區計畫」永遠不會變更（包括通盤檢討變更及迅行個別變更）之基礎，而不符信賴保護之構成要件，則上訴人主張被上訴人以原處分核定系爭都市計畫變更案，違反信賴保護原則云云，自不足採。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴人上訴主張略以：（一）都市計畫法第27條第1項第4款之適用，需以合法都市計畫存在為前提，且需有未及通盤檢討變更之急迫性，原判決認都市計畫法第27條之適用與機關有無定期通盤檢討無涉，其適用法規已有違誤。況原判決未審究本件迅行變更之急迫性要件，更無衡量是否符合最小侵害性原則，顯有判決違背法令及判決理由不備之違法。此外本件被上訴人乃20年間從未通盤檢討，並非通盤檢討時程過長，或經通盤檢討而未變更，原判決論據顯有違誤。都市計畫發布之性質應係法規命令之性質，因此，對於此都市計畫之發布，人民主張其係法規之一種，乃屬有據，發布機關應顧及規範對象，如上訴人之信賴利益之保護為基礎，方為正辦。原判決對於原處分並無違反信賴保護原則部分之認定，應有判決不適用法規之違法。（二）按本院87年度判字第1396號、101年度判字第647號判決、91年度裁字第1166號、96年度裁字第743號、99年度裁字第2778號裁定意旨，依照都市計畫法第27條第1項第4款之迅行個別變更，應興建設施，且該設施必須重大，而迅行變更係興建該重大設施所必須。原判決就原處分是否有興建重大設施必要性乙節，並未具體審認，徒以被上訴人93年1月29日函釋為據，顯有違背法令。（三）十分瀑布公園是否列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施計畫，應從核定處分當時所依據之地方政府施政方針、施政計畫報告書中加以判斷，而非從預算項目中所列之計畫案加以推論，原判決不察，認為觀光旅遊局98年度施政計畫中有隻字片語提及十分瀑布，即構成都市計畫法第27條第1項第4款之「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」，自有判決違背法令。（四）參加人98年度風景區公共設施整建及修繕明細，其內容竟闕未有政府機關之名稱，亦無首長及局處長之用印，應非機關之正式文件，故難以證明當初改制前臺北縣政府就十分瀑布公園興建案有編列超過5,000萬以上之預算，況9,260萬元之預算中，經扣除徵收費後，十分瀑布公園興建案之預算僅3,210萬，應不符「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上」之要件。原判決未察，逕依都市計畫法第27條第1項第4款及被上訴人93年1月29日函釋，認定系爭處分並無違法，顯有判決違背法令。（五）原判決所認上訴人主張之認定原處分適法性之時點係為97年11月13日並不正確，實則上訴人係主張97年7 月31日簽由一級首長認定系爭都市計畫變更案符合都市計畫法第27條第1項第4款規定，始為時點，亦即屬配合改制前臺北縣之重大設施，方得謂辦理都市計畫迅行變更之日，乃原判決之認定原處分之日有所違誤，認定理由付之闕如，應屬判決不備理由之違法。（六）原判決對參加人所主張100年、101年十分瀑布公園之預算保留究否係其於98年度已編列之預算，理由未見充分說明，臆斷推測，率爾認定此興建十分瀑布之預算9,260萬元，早於98年度即已預算編制，即有判決不備理由之違法。（七）原判決對於系爭原處分之適法性判斷採取以原處分核定日99年5月21日為基準，惟其後卻又以該日之後的遊客數來判斷原處分是否已達到迅行變更之目的，顯有判決理由前後矛盾之違法。（八）原判決認為系爭原處分之核定適法性乙節，認為與行政機關是否已依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年應進行通盤檢討無涉，惟該都市計畫法第26條之規定，乃具原則上強制性者，如有違背即屬有違而應認為迅行變更為無效，否則即與都市計畫法第26條、第27條之立法目的扞格不入，且與本院79年度判字第1439號判決、96年度裁字第743號裁定，亦有所牴觸，實有判決不適用法規或適用不當之違法。六、本院查: ㈠按都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」係屬擬定計畫機關於都市計畫擬定、發布後所為之定期通盤檢討變更。而同法第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」則係於都市計畫經發布實施後，為因應特殊狀況之需要，視實際情況所為之迅行個別變更。經查本件系爭都市計畫變更案係參加人自行認定屬「配合縣興建之重大設施」而辦理個案變更都市計畫，經參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經該縣都市計畫委員會審議通過後，報請被上訴人核定，復經被上訴人都市計畫委員會審議修正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖後，經被上訴人依都市計畫法第20條規定核定及由參加人依都市計畫法第21條規定公告發布實施，依法並無不合。㈡而關於都市計畫之變更，所以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外，復規定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫關係人民生活及財產權益至深且鉅，其變更必須慎重辦理，是都市計畫經發布實施後，除每3年或5年定期通盤檢討作必要之變更外，原則上不得隨時任意變更（都市計畫法第26條第1項前段參照）。惟因特定之重大事變等因素，為因應特殊情況發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變更之情況。是都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬不同之機制，已如前述，且應各自適用不同之規範及要件，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法。上訴意旨認原處分違背同法第26條規定，而逕依同法第27條第1項第4款規定迅行為個別變更係屬違法云云，即無可採。㈢再查參加人以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而十分瀑布周圍土地為私人所有，可及性極低，倘須繳交清潔費始可觀賞瀑布，將導致十分瀑布吸引遊客之誘因不足，且因瀑布具國家自然資產之公共財性質，基於保障公眾使用利益與可及性，謀求最大公眾利益，參加人乃依地形現況分析，十分瀑布南側土地允宜規劃為公園，惟因都市計畫通盤檢討耗費時程過久，時效上無法配合重大建設之需要，為避免影響民眾觀賞瀑布之權益，提供國民優質休閒遊憩空間，帶動平溪地區觀光產業發展，並經審慎分析與評估，考量未來容納旅遊人口、最小化公園用地規模及減低業者經營衝擊等方面後，被上訴人始依都市計畫法第27條第1 項第4款規定辦理個別變更，此自符合都市計畫法第27條第1項所稱之有迅行變更之要件，上訴人主張本件己有20年以上未為通盤檢討，自無未及適用通盤檢討變更之急迫性，原判決未衡量最少侵害性原則，致有違背法令及不備理由之違誤，即不足採。另原判決業已敘明無論由都市計畫之本質或都市計畫法之設計而言，都市計畫本即具有相當之可變更性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則等情甚詳。從而上訴人復主張原處分核定系爭都市計畫變更案，違反信賴保護原則云云，亦難採憑。㈣又按都市計畫法第27條第1項第4款所謂「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指為配合中央、直轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必需，非迅行變更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大設施之需要者而言。就此，被上訴人93年1月29日函釋「有關都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更認定程序，應按被上訴人93年1月7日內授營都字第09200091111號函送會議結論㈠辦理」，而被上訴人93年1月7日內授營都字第0920091111號函檢送之會議結論㈠略以：「有關都市計畫法第27條第1 項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關，基於地方制度法第18條、第19條『都市計畫之擬定、審議及執行』為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化行政作業程序，提高行政效率，爰重新檢討營建協調會報決議……修正如次：……3.都市計畫法第27條第1項第4款『為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施』，係指配合直轄市或縣（市）『興建』之『重大建設』，有迅行變更之必要，經直轄市、縣（市）政府參酌下列4項原則逕予認定者。⑴已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者。⑵已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設者。⑶報經中央各目的事業主管機關專案核准補助1/2以上經費興建之重大設施者。⑷其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市計畫法第27條規定辦理都市計畫變更者。」該函釋之系爭認定原則，係都市計畫法中央主管機關基於法定職權，針對細節性及技術性事項，為協助所屬機關統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則（行政程序法第159條第2項第2款參照），符合都市計畫法第27條第1項第4款之法律原意，既未逾越母法之規範意旨，亦未對人民增加法律所無之限制，而與法律保留原則無違，被上訴人自得援為依法行政之依據。上訴人主張原處分是否有興建重大設施必要性乙節，並未具體審認，徒以上開被上訴人93年1月29日函釋為據，顯有違背法令云云，自不足採。㈤再十分瀑布具國家自然資產之公共財性質，規劃為公園，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，此復為觀光旅遊局之職責，從而被上訴人依前開93年1月7日函釋，依觀光旅遊局之預算，而推論系爭都市變更計畫案符合構成都市計畫法第27條第1項第4款之「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」之情事，自無上訴意旨所主張之違背法令情事。另觀光旅遊局編列「98年度預算」有關「風景區公共設施整建及修繕」項目採行統項編列，預算數為1億7,500萬元，並於預算總說明列出重點項目，包括十分瀑布公園規劃興建等，另依98年度風景區公共設施整建及修繕明細，其中十分瀑布公園興建案（含土地徵收）之預算為9,260萬元，有觀光旅遊局預算總說明、歲出計畫說明提要與各項費用明細表、98年度風景區公共設施整建及修繕明細附原審卷可稽，而該修繕明細僅屬該總說明及歲出計畫之一部分，自不可能再印製機關名稱，並為首長及局處長用印，上訴意旨主張無該機關名稱及局處長之用印，不足代表為正式公文並據為預算之依據，自無理由。再行政院公共工程委員會依據「政府採購法」第12條第3項規定之授權，以88 年4月2日工程企字第0000000號函訂定工程及財物採購之查核金額為5千萬元，(即5千萬元以上之採購，已符合「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建設」)，而該5千萬元即係就整體採購案而言，衡情自無扣除其中土地徵收款之理，上訴意旨主張應扣除土地徵收款後，始得計算其預算金額，顯有誤會。再上開觀光旅遊局98年度預算，係基於該年度所編列，核與100年、101年預算保留無涉，自與上訴意旨所謂不得依上開二年之保留款而推論係基於98年度預算所致無關。㈥另撤銷訴訟之標的為原告主張被告機關之處分違法，致損害其權利或法律上利益，是行政法院之權責乃在審查行政處分是否以其作成時之事實及法律狀態為據，並憑此判斷該行政處分有無違法及損害原告之權益。簡而言之，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，為原處分作成時之事實或法律狀態。是審查原處分之適法性時，應以被上訴人於99年5月21 日作成原處分時之事實及法律狀態為準，上訴人主張應以參加人都市計畫委員會審議通過之97年11月13日，作為判斷原處分適法性之時點云云，洵不足採。至原判決固以被上訴人於99年5月21日核定後，經參加人進行後續徵收土地、施作相關工程等作業後，十分瀑布公園業於103年12月30日開放民眾免費使用，遊客人數亦由92年度13萬2,924人次、103年8月暫停開放前之102年度45萬6,826人次，至103年12月30日起重新開放後，迄104年1至6月間即已高達126萬1,039人次，乃係在於說明系爭都市計畫變更案確已達成迅行個別變更之目的，而並非以原處分後之旅客數作為變更案之原因，自無上訴意旨所主張有判決理由前後矛盾之違法。㈦綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　8　　日最高行政法院第二庭審判長法官　藍　獻　林法官　黃　淑　玲法官　林　文　舟法官　姜　素　娥法官　鄭　小　康以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　105　年　　9　　月　　8　　日書記官　黃　淑　櫻

最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第459號

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