臺北高等行政法院判決

105年6月16日辯論終結

原告

吳明教

訴訟代理人

黃慧萍 律師

複代理人

楚曉雯 律師

被告

交通部公路總局

代表人

趙興華（局長）

訴訟代理人

林材忠

包蓓琳

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104年5月22日交訴字第1041300232號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告經民眾檢舉於民國103 年12月17日，駕駛其所有車號0000-00 號自用小客車（下稱系爭車輛），使用Uber app叫車服務，自臺北市中正區搭載乘客，並收取費用等違規營業資料，被告所屬臺北區監理所（下稱臺北所）據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，以103 年12月27日交公北監字第4004930 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知），舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定，嗣以被告104年1月26日第42-4004930號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰；並吊扣牌照2個月。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告曾依訴願法第63條第3 項及第65條於訴願程序請求到場陳述意見或行言詞辯論，然訴願機關棄置不理，遽為不利原告之決定，其訴願審議程序實有瑕疵，於法不合。

㈡依行政程序法第5 條、第96條第1項第2款規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。被告雖於原處分「違反時間」、「違反地點」等欄各自記載所認原告之違章行為，然於「違反事實」欄，則僅稱「未經申請核准而經營汽車運輸業」，然未見原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分關於「事實」、「理由」之記載俱有欠缺，且有欠明確，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式及同法第5條明確性原則。臺北所雖於原處分作成前以103 年12月27日1033046863號函（下稱臺北所103 年12月27日函）知原告略以：「依據Uber會員檢舉」、「原告於103 年12月17日搭載乘客」，然所述極其空泛，原處分確有未盡說明理由義務之瑕疵。

㈢被告未能具體提出證據，即遽認原告有違規事實，顯見被告自始即未依職權調查，致未能查證辨明本件相關重要事實，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。

㈣公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，主管機關即被告亦應負舉證責任，提出證據證明行為人係以「經營汽車運輸為業」，確有「反覆實施同種類汽車運輸行為」之事實，否則不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。再者，「UberAPP 軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」（car pooling）需求的軟體平台。原告加入「Ube-r APP軟體」平台，可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於原告開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務。申言之，原告僅「偶然性」地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，且乘客車資係以乘客自行加入成為Ub-er 會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，非由原告向乘客收取報酬。原告並無反覆性、繼續性利用所屬自小客車實施運輸行為，並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為，非「以經營汽車運輸為業」，自不該當上開規定之裁罰要件。

㈤縱謂被告所認「載客、收費事實」存在，然原處分所稱行為人（利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人，與原處分所裁處之對象（原告）是否同一，原告依公路法、汽車運輸業管理規則違反何等行政法上義務？原告就違規行為有無故意過失，系爭車輛之所有人與從事前開違規行為之行為人如有不同時，各該責任為何，均未究明，且未載明於原處分書之事實欄或理由欄，亦未說明其法令依據為何，原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，認事用法有所不當，自當依法撤銷，以符法制。

㈥是原告聲明：

⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。

⒉確認原處分有關吊扣系爭車輛牌照之處分違法。

三、被告則以：

㈠依訴願法第65條規定，是否通知訴願人於訴願程序中陳述意見或進行言詞辯論核屬受理訴願機關之職權，並非一經請求即應給予到場陳述意見之機會。

㈡原處分記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，右上角備註欄記載「所屬自用小客車（0000-00 ）違規營業載客收取費用」，敘述詳實，並無原告所述因記載欠缺致違反行政程序法第5條及第96條規定之情形。再者，臺北所已於103年12月31日以北監運字第1033049604號函（下稱臺北所103 年12月31日函）敘明認定原告違反之相關法規及事實內容，原告應得具體認知原處分之內容，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載。原告亦未依上開函說明二，對舉發情節有異議者，於應到案期限內檢具相關證明文件向臺北所說明。

㈢依公路法第2條第1項第14款、第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第138 條規定，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之。倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬之行為即已違反公路法第2條第1項第14款要件，不論該行為係屬第幾次行為，均應認定係經營汽車運輸業而有違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，應依公路法第77條第2 項規定舉發。依據檢舉資料可證本件係乘客以信用卡支付車資報酬，可證原告有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，業已構成公路法第2條第1項第14款所定之要件，原告所述更可證明其係有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處並無違誤。

㈣是被告聲明：駁回原告之訴。

四、上開事實概要欄所述之事實，有搭乘資料及採證照片（含付費資訊）、臺北所103年12月27日函、103年12月31日函、舉發通知、訴願決定及原處分等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：訴願機關未給予原告陳述意見之機會，是否合法；原處分於法定程式有無欠缺而違反行政程序法第5條內容明確性之規定；原告是否有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，被告以原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處，於法是否有據。

五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：

㈠按公路法第2 條第14款規定：「本法用詞定義如左：……

十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：‥‥四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」次按司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

㈡經查，本件原告經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其有搭載乘客並收取費用之違規情事，經調查發現系爭車輛於103 年12月17日在臺北市中正區搭載乘客收取費用，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以舉發通知舉發原告違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定等情，有搭乘資料、採證照片、被告所屬臺北所103年12月27日函、103年12月31日函、舉發通知等件附卷可稽（本院卷第34至35、79至80頁），自堪信實。從而，被告據以裁處原告5 萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，經核於法並無不合。

㈢按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594 號判決意旨參照）。至於所謂「內容明確性」，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年判字第427號判決意旨參照）。原告雖主張：原處分如何認定原告於上開時地發生被告所認違規行為，依公路法、汽車運輸業管理規則原告究負有何等行政法上義務，即原處分關於「事實」、「理由」之記載有欠缺，亦有欠明確，不符行政程序法第5條、第96條第1項第2 款之規定等情。經查，原處分業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載（本院卷第36頁），意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另被告所屬臺北所以103 年12月27日函檢送舉發通知單予原告（本院卷第82頁），亦敘明認定原告違反之相關法規及事實，原告已得具體認知原處分之內容，自無其所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告上揭主張，並非可採。

㈣原告次主張：其於訴願程序中曾依訴願法第63條第3 項及第65條規定請求訴願機關予以到場陳述意見、言詞辯論；然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論之機會，即逕行作成不利於原告之訴願決定，實與訴願法規定不合等情。惟查，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103條第5款所明定。依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，此為行政程序法第103條第5款所明定。至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會（最高行政法院101年度判字第328號判決意旨參照）。又「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」為訴願法第63條第1項、第2項、第65條所規定。準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見之機會。本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予原告到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。原告上揭主張，委難憑採。

㈤原告繼主張：其係自然人，並非利用所屬自用小客車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此「共乘」需求的軟體平台，原告僅偶然、單純於平時行車路線提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，並非由原告向乘客收取報酬，原告並無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之意圖及營業行為等情為主張。茲以：

1.關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式為乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Uber App會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片等情，有Uber司機資訊網等相關資料（招攬司機入會之資料）附卷可稽（本院卷第107頁至第119頁參照），復為兩造所不爭。足見以加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件。

2.查原告對於其確有加入Uber APP平台之事實，並不爭執（本院卷第96頁），而依檢舉人提供之行車路線圖（含司機照片）、付費收據及車輛照片，其中司機照片確為原告，照片所顯示之車號0000-00 號確實與系爭車輛相同（訴願卷二第108至110頁、本院卷第97至99頁），參以該收據亦載列：「NT$95.80」，及原告確係系爭車輛所有人之情事，且原告於訴願程序中提出訴願理由書第6 頁已敘明：「訴願人僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快，……。」等語（訴願卷二第49頁），足認原告確為駕駛人，且乘客到達目的地後，Uber App會發送收據資料至乘客手機裡，因乘客加入會員時已提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時即完成扣款。原告於訴訟中翻異改稱其非行為人（駕駛人），並主張其無反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬云云，要非可採。

3.公路法第2 條第14款固規定「本法用詞定義如下：……

十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」然該法所謂「事業」並未排除自然人，蓋參諸同法第34條第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」，係指「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者」，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。

4.再核前揭Uber司機資訊網等相關資料（招攬司機入會之資料），其官網上登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」「將車變成賺錢工具，……Uber讓您輕鬆賺到錢。」「不需要辦公室，自己就是老闆。」「Uber讓您在適當時段上路載客」等語（本院卷第120頁），可知原告以自小客車加入Uber APP 平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用（原告收取8成、Uber公司收取2成，見本院卷第122 頁），加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，自堪認定。原告既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙營業行為之認定。又所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件原告以營利為目的，加入Uber APP平台載客，自由決定是否提供該乘客共乘服務，如決定提供，則依客人指定之路線或目的地運送，而收取一定費用之情形有別。是原告主張其僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，顯非適當，自無可採。

㈥本件原告加入Uber司機會員，透過Uber APP平台，提供系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見原告有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，其主觀上確有反覆實施之營業意圖。依上說明，不論該行為係屬原告第幾次行為，均應認定原告確係經營汽車運輸業，而違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，應依公路法第77條第2 項規定處罰。被告斟酌原告係駕駛自用小客車，且屬第1次違章行為，裁處原告最低額度之5萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照最低期間2 個月，已屬前述罰則額度內最輕之處罰，揆諸首揭規定並無違誤，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，均屬合法。原告主張其並無違規行為，且其並無故意或過失，本件不應處罰等情，均無可採。

六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。是本件被告認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，及確認原處分有關吊扣系爭車輛牌照之處分違法，均無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭