臺北高等行政法院判決

104年12月16日辯論終結

原告

陳麗玲

訴訟代理人

蔡志揚 律師

複代理人

陳伶因 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張天欽 律師

訴訟代理人

張雨新 律師

訴訟代理人

邱于真

參加人

睦昇建設股份有限公司

代表人

許憲宗

訴訟代理人

陳建勳 律師

　林靜怡　律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服被告中華民國104 年3 月5 日府都新字第10332709102 號函，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣參加人於民國（下同）99年5 月28日委託邑相更新規劃股份有限公司，依都市更新條例第19條規定，向被告申請報核「臺北市大安區通化段四小段121 地號等39筆土地更新事業計畫案」，被告於100 年8 月1 日至100 年8 月30日辦理公開展覽，並於100 年8 月18日召開公聽會，復經103 年3 月31日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）第161 次會議審查決議修正後通過，並分別於103 年7 月22日及10月8 日舉辦聽證，被告嗣據以104 年3 月5 日府都新字第10332709102 號函（下稱原處分）准予核定實施。原告曾於100 年8 月30日依都市更新條例第22條第3 項規定，以台北29支郵局000301存證信函向參加人、審議會及臺北市都市更新處（下稱都更處）表示撤銷同意，惟經被告以101 年2 月15日北市都新事字第10130029500 號函認原告撤銷同意之存證信函於100 年8 月31日始送達，已逾除斥期間，而不受理原告撤銷同意；另原告於原處分作成前曾就聽證程序聲明異議，亦經被告駁回。原告不服原處分，故提起本件訴訟。

二、本件原告主張：原告所為撤銷同意，就公法上意思表示之性質而言，與行政程序法第24條、第27條所定之「撤回申請」無異，依法應以郵戳日期為憑，內政部100 年10月25日台內營字第1000207110號函釋（下稱100 年10月25日函釋）誤認都市更新條例所定之撤銷同意僅具私法性質，認為撤銷同意須於通知達到相對人實施者時始發生效力，而認原告撤銷同意信函於100 年8 月31日送達已逾除斥期間，而不受理原告撤銷同意，違反都市更新條例第22條第3 項規定，臺北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序第4 點亦有違法律保留原則，因行政程序法注重人民權利之保護，故對非對話意思表示應採發信主義，上開作業要點採到達主義，已逾法律保留原則；又本案於原告合法撤銷同意後，報核時之同意比例已無法達到都市更新條例第22條第1 項所定之同意門檻，本案繼續進行審議程序顯非適法，故原處分違法至明。本件都市更新案之兩次聽證會議均僅有同1 位都市更新審議委員出席，顯與「內政部辦理都市更新聽證程序作業要點」第4 點前段規定不符，聽證程序強調「直接審理」原則，按法規既明文規定須經過半數以上委員之出席始得進行審議及表決是否通過實施者所提計畫，則內政部103 年8 月13日台內營字第1030224884號函（下稱103 年8 月13日函）所為釋示已與上開作業要點意旨不符。本件原公開展覽之事業計畫已有重大變更，原處分未依法重新踐行公開展覽、公聽會及徵求同意之程序，違反都市更新條例第19條及第19條之1 規定，且本件選配原則確有違法，被告於更新後分配位置申請書說明選配原則之限制，並提供民眾簽署，難謂未對人民發生任何效力，內政部96年5 月9 日會議紀錄限縮都更條例第19條第3 項之變更定義，已違反法律保留原則。又原告於聽證程序陳述及攻防，均未見原處分說明其何以不採納原告主張之理由，原處分已違反行政程序法第108 條第1 項規定及釋字第709 號解釋所揭之「斟酌及說理義務」，而非適法。原告於100 年8 月30日存證信函中已表明不參加本件都更之緣由，如被告認為對於「權利義務是否相同」有疑義，應依職權請原告說明，而非逕予通知原告撤銷未符合法定程序等情。並聲明求為判決撤銷原處分。

三、被告則以：依都市更新條例第22條第3 項後段規定，可知地主在公開展覽期間並非可任意撤銷同意書，仍以出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務不相同為前提要件。原告於97年5月5日出具同意書，且於100年8月18日公辦公聽會時發言要求被告提升行政效率，協助縮短都更時程，又原告欲撤回同意之理由係與實施者未達成共識，此非有權利義務不相同之事，原告未證明有權利義務不相同之事，難謂有都更同意書撤銷權可言。退言之，原告出具都更同意書對象為實施者，地主撤銷都更同意書，應向實施者為之，內政部100 年10月25日函釋即表示地主撤銷同意書之相對人，以通知達到相對人實施者，始生效力，臺北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序第4 點亦規定以書面通知達到相對人實施者，原告謂撤銷同意書為公法上申請行為，實無可採。故縱原告有撤銷權，其撤銷表示是在100 年8 月31日被告所屬都市更新處，在同年9 月1 日到達實施者，已逾公開展覽期間（100 年8 月30日）而不生效力。又內政部辦理都市更新聽證程序作業要點第4 點前段所定業經內政部103 年8 月13日函釋示為訓示規定，出席人數如何並不影響聽證效力，且觀都市更新條例及其子法、行政程序法第54條以下之聽證程序章節，都無須全體都更審議會委員出席聽證之明文，本案已依法舉行2 次聽證，並無違正當程序。都市更新條例第19條、第19條之1 所稱變更，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更事宜，而本案僅涉及被告審議修正實施者都更事業計畫內容，即無都更條例第19條、第19條之1 適用，且依都更條例第19條第5 項規定，事業計畫經被告審議修正時，依法無須公開展覽，更無重新取得地主同意。依都市更新權利變換實施辦法（下稱權變辦法）第11條第1 項規定，都更事業計畫有表明選配方式者，從之，若否，則可由地主自由選配，更新後分配位置申請書亦僅係原則說明；且選配原則與選配結果如何找補，係屬二事，本案審議會同意之選配原則即無違反本條例第31條第2 項規定之情形。都更事業計畫中財務計畫可行性，為審議會判斷餘地，原告既言本案共同負擔比高達31.82%偏高，不合市場行情，當應負舉證之責；且審議會也斟酌地主在（含原告）聽證中就共同負擔之陳述，下修共同負擔比例，也將審議會第186 次會議紀錄寄送原告，使其知悉審議會採納或不採納之理由，已盡說理義務，原告主張皆無理由。原告依本條例第22條第3 項但書規定行使撤銷權，本應舉證有權利義務不相同之情事；且原告於公展期間並未表示反對，甚而要求加快審議案件速度之行為，應足證原告同意書與報核時權利義務相同等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、參加人則以：參照民法第95條第1 項規定，非對話而為意思表示者，以意思表示通知到達相對人時發生效力，故原告雖依都市更新條例第22條第3 項有於公開展覽期間撤銷原簽訂同意書之權利，然其以存證信函方式撤銷原簽訂同意書之意思表示，應以通知到達相對人（即參加人）時，始生效力；原告寄發之台北29支郵局000301號存證信函於100 年9 月1 日始送達參加人，其撤銷同意書之意思表示已逾越公開展覽期間（100 年8 月1 日起至8 月30日），已逾越都市更新條例第22條第3項、同條例施行細則第11條第2 項所定期間；又原告主張都市更新條例施行細則第11條第2 項有「人民或團體於前項公開展覽期間內提出書面意見者，以意見書送達或郵戳日期為準」等規定，姑不論上開施行細則第11條第2 項，係針對公開展覽期間內提出書面意見之情形而規定，與都市更新條例第22條第3 項之撤銷權行使期間之規定已有不同，二者實無比附援引之餘地，互核該條前後文規定為「以意見書送達或郵戳日期為準」以及民法關於非對話為意思表示之到達主義規範，都市更新條例施行細則第11條第2 項所指書面意見之送達，應係指實際送達日期，或收受郵戳日期，原告誤以為經上開施行細則規定，已將非對話意思表示之到達主義原則更改為發信主義原則，認為應以該存証信函之投遞郵戳為憑，實屬無稽；原告並未合法依據都市更新條例第22條第3 項規定撤銷同意，故「台北市大安區通化段四小段121 地號等39筆土地都市更新事業計畫案」之地主同意比例符合規定，被告核准參加人報核之都更事業計畫並無違誤。退步言之，即便原告表示撤回同意書之意思表示並未逾越都市更新條例第22條第3 項之規定期限，然因其出具同意書與參加人向被告聲請報核時之都市更新事業計畫之權利義務並無不同，故原告亦不得任意撤回其同意。

五、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分、台北29支郵局000301存證信函、臺北市政府辦理「擬定臺北市大安區通化段四小段121 地號等39筆土地都市更新計畫案」（下稱系爭都市更新計畫案）聽證紀錄、系爭都市更新計畫案之臺北市都市更新審議資料表、原告之都市更新事業計畫案同意書等影本在卷可稽（見本院卷第22頁，原告證物2 、證物10、證物33，原處分卷被證2 及被證8 ），堪信為真實。經核本件兩造之爭點為：原告撤銷同意之表示是否有效？原處分踐行之聽證程序有無違法？原處分核定系爭都市更新計畫案，有無違誤？茲分別論述如下。

六、本院之判斷：

㈠按都市更新條例第22條第3 項規定：「各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」核其立法理由乃考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性。又此一撤銷權之行使，依民法第116 條第1項之規定，應以意思表示為之。再民法第95條第1 項前段規定，非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。另被告為處理更新單元範圍內土地或合法建築物所有權人，依都市更新條例撤銷其同意事宜，特訂定「臺北市政府處理都市更新案撤銷同意作業程序」，該作業程序第4 點規定：「（第1 項）依前二點規定撤銷同意時，所有權人應以書面通知出具同意書之相對人並副知本府。（第2 項）有關撤銷時點之認定，以書面通知達到相對人為準。」準此，依都市更新條例第22條第3 項規定有撤銷權人，其撤銷之意思表示，應於都市更新事業計畫公開展覽期滿前，以通知達到相對人即實施者時，發生效力。

㈡經查，原告持有坐落台北市大安區通化段四小段154 、154-1、155-1 、163-1 等地號土地，及建號1474號即門牌號碼台北市○○路○段○○巷○○號1 樓，此有土地登記第二類謄本（部分）、建物登記第二類謄本（部分）等件在卷可稽（見原證1 ），其於97年5 月5 日簽立同意參與參加人擬具之系爭都市更新計畫案之同意書（見被證8 ），為系爭都市更新事業計畫案範圍內之土地及合法建築物所有權人。原告雖於系爭都市更新事業計畫案公開展覽期間即100 年8 月30日依都市更新條例第22條第3 項規定，以台北29支郵局000301存證信函向參加人表示撤銷同意之意思表示，然該存證信函於同年9 月1 日始送達予參加人，此為原告所不爭執，並有該存證信函及其回執可考（見原證2 ），因系爭都市更新事業計畫案公開展覽期間為自100 年8 月1 日起至100 年8月30日止，則原告所為撤銷權之意思表示係於公開展覽期滿後，始達到參加人，核諸上開規定及說明，原告撤銷權之行使因已逾除斥期間而不生撤銷之效力，要可認定。是以，都更處於101 年2 月15日以北市都新事字第10130029500 號函知原告，以其撤銷同意書已逾公展期間，乃賡續辦理系爭都市更新事業計畫案，洵無不合。原告主張其所為撤銷同意，為公法上意思表示之性質，依法應以郵戳日期為憑，實屬對法令之誤解，委不足採。

㈢次按「各級主管機關依本條例第19條、第19條之1 、第29條及第29條之1 規定核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證；各級主管機關核定前，應斟酌聽證全部結果，並說明採納或不採納之理由。」都市更新條例施行細則第11條之1 亦有明文。又內政部為辦理都市更新事業計畫及權利變換計畫之聽證程序，於103 年4 月29日以台內營字第1030804039號令訂定「內政部辦理都市更新聽證程序作業要點」（下稱系爭作業要點，見原證17）。經查，被告依系爭作業要點之規定，分別以103 年6 月24日府都新字第10331043302 號函、103 年9 月9 日府都新字第10331696202 號函通知更新地主、相關權利人及審議會委員參與聽證，於103 年7 月22日14時30分及同年10月8 日15時，在臺北市大安區建南區民活動中心辦理2 次之聽證，並由審議委員中之張鈺光委員為聽證會主持人，此有被告103 年6 月24日府都新字第10331043302 號函、103 年7 月22日系爭都市計畫案聽證紀錄、103 年9 月9 日府都新字第10331696202 號函、103 年10月8 日系爭都市計畫案聽證紀錄等件在卷可稽（見原證4、5 、9 、10）。次查，在第1 次聽證過程中，因原告以書面就系爭作業要點第4 點之適用質疑該次聽證程序之合法性，聽證主持人張鈺光委員不敢貿然裁示終結聽證程序，並於會後以「關於『聽證程序』之目的、應出席人員及人數組成、聽證程序所應具備之功能，由於此等程序事項涉及法規解釋適用疑義，且係現行『聽證程序』合法性之前提與先決事項；並聽證程序終結後之處理，將可能影響後續都市更新事業計畫及權利變換計畫核定發布等行政處分之效力。為通案普遍適用之必要，……。」為由，以臨時動議議案提請103年7 月28日所舉行之第171 次審議會討論，經決議請都更處業務科函請中央釐清相關疑義。嗣經內政部以103 年8 月13日以台內營字第1030224884號函表示：「主旨：關於『內政部辦理都市更新聽證作業要點』第4 點執行疑義1 案，復如說明，……。說明：……二、……有關前開作業要點第4 點前段規定『依都市更新條例第16條遴聘（派）之人員應出席聽證』，旨在訓示本部及所屬機關於辦理聽證時應邀集前開人員出席聽證，至其出席人數並不影響依本條例施行細則第11條之1 規定辦理聽證之效力。」（見原證7 、8 ），故有第2 次聽證之召開。依前揭2 次聽證紀錄之記載內容顯示，進行聽證時，依登記發言人次序進行，以當事人當場發言詢問，並指定受詢人言詞答復，並當場作成書面記錄供詢、答方簽名確認，終結聽證後，依系爭作業要點第15點之規定：「聽證紀錄經確認後，應依都市更新條例第19條或第29條規定辦理審議，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由後，納入都市更新事業計畫或權利變換計畫，……。」以作為提送審議會之審議依據，並於會後將聽證紀錄上網公告於都更處網站，揭露都更資訊，核被告辦理聽證程序，符合司法院釋字第709 號解釋要求之公開方式及行政程序法有關聽證程序之規定，符合正當法律程序，並無違法之處。再觀之審議會第186 次會議紀錄內容，審議過程中已將聽證程序所提出之議題依發言次序逐一為討論決議並附有理由（見原證11，該次會議紀錄第5-24頁），始作成同意系爭都市更新事業計畫修正後通過之決議，亦可知審議會之委員雖未全體出席聽證，惟就參與聽證程序當事人所反應之意見，均已經審議會委員為充分之討論，足見被告核定前，已斟酌聽證全部結果。原告指稱原處分踐行之聽證程序違反大法官釋字第709 號解釋所揭櫫之正當行政程序、行政程序法第59條第1 項及系爭作業要點第4 點規定云云，並非事實，尚非可採。

㈣原告雖主張原公開展覽之事業計畫已有重大變更，原處分未依法重新踐行公開展覽、公聽會及徵求同意，違反都市更新條例第19條及第19條之1 規定云云。經按「擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。」都市更新條例第19條第2 項、第3 項定有明文，同法第19條之1 規定：「都市更新事業計畫之變更，得採下列簡化作業程序辦理：一、有下列情形之一而辦理變更者，得逕由各級主管機關核定發布實施之，免依前條規定舉辦公開展覽、公聽會及審議：㈠第21條第2 款所定事項之變更，於依第22條規定徵求同意，並經原實施者與新實施者辦理公證。㈡第21條第11款所定事項之變更，經全體土地及合法建築物所有權人同意。二、第21條第7 款至第10款所定事項之變更，經各級主管機關認定不影響原核定之都市更新事業計畫者，免舉辦公開展覽、公聽會及依第22條規定徵求同意。」上開規定所稱之「變更都市更新事業計畫」「都市更新事業計畫之變更」，係指都更事業計畫經主管機關核定公告發布實施後，再依本條例規定辦理計畫變更者而言，如都市更新事業計畫尚未經核定發布實施，即無變更都市更新事業計畫或都市更新事業計畫之變更可言。查原處分係涉及被告審議系爭都市更新事業計畫內容，該事業計畫既尚未經核定發布實施，核諸上開說明及規定，即無都市更新條例第19條、第19-1條之適用。況如原告所主張系爭都市更新事業計畫內容經審議會修正後，仍須取得參與計畫之地主及相關權利人同意，再送審議會，則會陷於行政程序上循環不止，亦失去依同條例第16條規定設置審議會之規範本旨，故原告主張原公開展覽之事業計畫已有重大變更，程序上應重行公開展覽、公聽會及徵求同意程序，實難憑採。

㈤至原告主張本件原處分通過之選配原則違反都市更新條例第31條第2 項、逾越行政程序法第7 條「比例原則」及違反「行政自我拘束原則」及權變辦法第11條第1 項但書規定云云。經按「權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。」「依前項規定分配結果，實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者，應發給差額價金。」都市更新條例第31條第1 項、第2 項定有明文。此規定係就權利變換後之土地及建築物之分配及差額價金之繳納或發給之規定，屬於權利變換計畫案之範疇，惟本案係屬被告以原處分核定系爭都更計畫案是否合法之問題，兩者之階段性有所不同，有關權利變換所生之爭議，則非本件審究之範圍。雖爭都市更新事業計畫案有表明「貳拾、其他應加表明之事項：一、選配原則㈠地下一層與地下二層停車獎勵車位部分，應開放公眾使用，所有權人若選配停車獎勵車位，應配合管委會依管理規約及選配原則規定，提供公眾使用。㈡原一樓店舖所有權人優先選配原位置店舖（非僅能選配）。㈢原二樓所有權人優先選配原位置（非僅能選配）。㈣本案以權利變換方式實施，所有權人以扣除共同負擔後應分配之價值10% 內選配為原則，實分配價值超出應分配價值者10% 以上者，應與實施者協議後繳納差額價金，實分配價值低於應分配價值者，應由實施者發放差額價金。㈤超出應選配戶數者應以不影響其他所有權人應分配部分（未超出應選配戶數者）優先選配之權益，故選配部分應就未超出應選配戶數者選配完成後之剩餘單元進行選配，以符合內政部100年12月7 日台內營字第1000810535號函之意旨。㈥選配位置未來如需異動，所有權人需與實施者協調。」（見原證27），然選配原則與分配結果之找補，係屬二事，故本件現階段並無都市更新條例第31條第1 項、第2 項適用之餘地。況選配原則也可能因權利變換過程中為配合所有權人之需求，透過事業計畫之變更而為變動。原告指稱原處分通過之選配原則違反都市更新條例第31條第2 項、逾越行政程序法第7 條「比例原則」及違反「行政自我拘束原則」及權變辦法第11條第1 項但書規定云云，實非可採。

㈥綜上，被告以原告100 年8 月30日以台北29支郵局000301存證信函向參加人所為撤銷同意之意思表示，因已逾除斥期間，而不生撤銷效力；及被告就系爭都市更新事業計畫所辦理之聽證並無違法，乃以原處分核定系爭都市更新事業計畫案准予實施，核無違誤。

七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告所為之原處分，於法並無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

八、至原告聲請調查被告97年3 月10日核准之都市更新事業概要光碟資料，因本件事證已臻明確，本院認無必要；又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭