臺北高等行政法院判決

105年7月28日辯論終結

原告

陳玉連

訴訟代理人

劉煌基 律師

複代理人

柯瑞源 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）

訴訟代理人

林淑娟

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105 年1 月21日農訴字第1040728569號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告與訴外人陳黃錦秀君、李淑真君等3人前於102年9月5日向被告共同申請於新北市五股區觀音坑段坑口小段385 地號土地（下稱系爭土地）上作「農業資材室」（面積：8.8公尺×5公尺共計44平方公尺，高度：3.5公尺，鋼架造鐵皮屋）之容許使用，經被告以102年10月7日北府農牧字第1022620363號函同意在案（下稱被告102年10月7日同意函）。嗣被告於103 年12月11日派員會同相關單位及原告赴現場辦理會勘，發現現況農業設施即農業資材室部分增建，作為廁所及廚房使用，另新設圍牆、大面積之水泥鋪面、構造物，非屬原核定設施項目，與原定計畫內容不符，爰以104 年1 月23日新北府農山字第1040117095號函（下稱被告104 年1 月23日函）之說明請原告於104 年4 月30日前完成改善，並報被告勘驗，惟原告逾期仍未改善，顯未依原核定計畫內容使用，認其違反依農業發展條例第8 條之1 第3 項授權訂定之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條第1 項規定，依同條第2 項規定，以104 年8 月12日新北府農牧字第1041503849號函（下稱原處分）廢止前開被告102 年10月7 日同意函之容許使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴略以：

㈠被告未依行政程序法第102條給予當事人陳述意見機會：

⒈按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」為行政程序法第102 條規定明文。

⒉本件被告雖辯稱103 年12月11日至系爭土地會勘時，原告曾有到場，惟此僅為會勘程序，被告機關承辦人員於會勘後做成處分前並未通知原告陳述意見，有違反行政程序法第102 條之情形，實已嚴重違反行政程序法賦予行政處分相對人之陳述意見權利。

㈡系爭行政處分之做成，違背被告機關之分層負責明細表，應有裁量怠惰之行政瑕疵：

⒈按農業發展條例第2 條：「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府組織自治條例第14條：「本府分層負責明細表由本府定之。本府各局、處及委員會分層負責明細表，分甲表及乙表。甲表由各局、處及委員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處及委員會定之，報本府備查。」

⒉又按「『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政訴訟法第四條第二項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第二百零一條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂『裁量逾越』或『裁量權濫用』之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。」有最高行政法院92年度判字第1511號判決可稽。

⒊被告所為系爭處分違反分層負責規定，應屬裁量怠惰之違法，至被告辯稱合於分層負責規定云云，應請被告提出其分層負責表予法院進行核對，以資適法等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯略以：

㈠查「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第33條規定略以：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用，……；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。」次查農業發展條利第69條第1 項規定「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」及第40條規定：「作農業使用之農業用地，經核准不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，……；如有第37條或第38條未依法作農業使用之情事者，除依本條例有關規定課徵或追繳應納稅賦外，並依第69條第1 項規定辦理。」合先敘明。

㈡按行政程序法第102 條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」被告於廢止系爭土地之容許使用同意書前業以104 年1 月23日新北府農山字第1040117095號函請原告於104 年4 月30日前就未依核定計畫內容施作使用之農業設施（農業資材室）其部分增建（作為廁所及廚房使用）及使用性質已變更（內部放置桌椅），另新設圍牆及大面積之水泥鋪面，非屬原核准設施項目，與原核准內容不相符部分完成改善，並報府勘驗，且敘明逾期將廢止許可，並依農業發展條例第40、69條規定處理，等同給予該處分相對人陳述意見之機會，惟原告確遲未回覆，得陳述意見而不為陳述；因其違規情節重大，甚為明確，且考量其已不適合作農業使用，依行政程序法第103 條「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，爰依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第33條規定廢止其許可，原處分並無不妥。

㈢查新北市政府分層負責明細表（甲表），被告所屬農業局各科有關「違反農業法規行政處分（罰鍰）及告發。」，其決行層級為府二層（局長）決行，次查被告所屬農業局分層負責明細表（乙表），農業局有關「人民陳情、檢舉、法規疑義案件。」，其決行層級為局ㄧ層（局長）決行。系爭土地前因被舉報疑涉違反水土保持法，經會同被告所屬農業局山坡地保育科現勘，查獲農業設施（農業資材室）未依核定計畫內容施作使用，且新設圍牆及大面積之水泥鋪面，非屬原核准設施項目，與原核准內容不相符，認定未依法作農業使用，已先行依農業發展條例第40、69條規定以104 年7 月9日新北農牧字第1041222244號函移請被告所屬稅捐稽徵處新莊分處及城鄉發展局處理在案，其決行層級為局ㄧ層（局長）決行，爰有關違反農業法規部分，依分層負責明細表規定，（甲）、（乙）表皆係授權由（局長）決行。另有關「申請農業用地作農業設施容許使用」案件，被告所屬農業局則係列為人民申請案件，其准、駁及廢止許可，皆係授權由本府決行層級三（科長）即業務主管決行，爰原處分尚無違反分層負責明細表規定。

㈣綜上所述，本案依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第33條規定以104年8月12日新北府農牧字第1041503849號函廢止系爭土地容許使用許可，於法應屬有據，敬請依法予以駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件兩造主要爭點厥為：被告以原告違反依農業發展條例第8 條之1 第3 項授權訂定之申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第1 項規定，依同條第2 項規定，廢止前開102 年10月7 日北府農牧字第1022620363號函之同意容許使用，是否適法？

五、本院判斷如下：

㈠按農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按農業發展條例第8 條之1第3項授權訂定之行為時容許使用審查辦法第4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3 份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。……」第5 條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」足知，農業用地上興建固定基礎之農業設施，必須事先向該管主管機關申請「容許使用」，經取得「容許使用」（即核發農業用地作農業設施容許使用同意書），始得一併依法申請建築執照。

㈡次按容許使用審查辦法第33條第1 項規定：「依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。」第2 項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」揭明當事人取得農業用地作農業設施容許使用者，即應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。

㈢查原告前與訴外人陳黃錦秀、李淑真等，於102 年9月5日向被告共同申請在系爭土地上作「農業資材室」（面積：8.8公尺*5 公尺共計44平方公尺，高度：3.5公尺，鋼架造鐵皮屋）之容許使用，經被告102年10月7日同意函同意容許使用在案。嗣被告於103 年12月11日派員會同相關單位及原告赴現場辦理會勘，發現現況農業設施即農業資材室部分增建，作為廁所及廚房使用，另新設圍牆、大面積之水泥鋪面、構造物，已非屬原核定設施項目，而與原定計畫內容不符，爰以被告104年1月23日函請原告於104年4月30日前完成改善，並報被告勘驗。惟原告逾期仍未改善，顯未依原核定計畫內容使用，認其違反依農業發展條例第8條之1第3 項授權訂定之容許使用審查辦法第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以原處分廢止前開被告102年10月7日同意函之同意容許使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟之事實，有被告102年10月7日同意函、被告103年1月24日都市土地容許使用案（完全）會勘紀錄表及勘驗照片、被告103 年11月20日違規使用山坡地案件現場會勘紀錄及勘驗照片、原處分等各附被告答辯狀被證卷第6 頁、第8-10頁、第13-19頁、第42-43頁足稽。對照①被告103年1月24日都市土地容許使用案（完全）同意原告系爭土地容許使用之會勘紀錄表（含勘驗照片）及②被告103 年11月20日對原告系爭土地違規使用山坡地案件現場會勘紀錄（含勘驗照片），顯示系爭土地農業設施即農業資材室部分，有增建作為廁所及廚房使用，並另新設圍牆、大面積之水泥鋪面及構造物等情。而原告對於被告103 年11月20日違規使用山坡地案件現場會勘紀錄及勘驗照片，並無意見（見本院105 年7月5日準備程序筆錄，即本院卷第37頁），是知原告系爭土地之增建設施已非屬原核定設施項目，而與原定計畫內容不符情形，被告因而以被告104年1月23日函通知原告於104年4月30日前完成改善，並報驗，惟原告逾期仍未改善，確有未依原核定計畫內容使用之事實，而違反容許使用審查辦法第33條第1 項規定，爰依同條第2項規定以原處分廢止前開被告102年10月7日同意函之容許使用，其認事用法之方式即屬有據，並無不合。原告對於被告103 年11月20日違規使用山坡地案件現場會勘紀錄及照片，固無意見，惟爭執：⑴被告原處分作成前並未給予陳述意見機會；⑵原處分係由科長決行，違反被告內部授權規定，逾越權限等語。分述之如下：

㈣關於原告爭執被告原處分作成前並未給予陳述意見機會部分：按行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」就此，經查：

⒈被告原處分作成前曾以104年1月23日新北府農山字第1040117095號函（見被告答辯狀被證卷第21頁），其中說明通知請原告於104年4月30日前就未依核定計畫內容施作使用之農業設施（農業資材室）其部分增建，另新設水泥鋪面、構造物及圍牆，非屬原核准設施項目，與原核准內容不相符，請於104年4月30前完成改善，並報府勘驗，逾期將廢止許可，並依農業發展條例第40、69條規定處理等語，與其他作成行政處分前均未先通知當事人限期改善即逕為處分者有別，即賦予原告陳述意見之機會。

⒉又按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103 條第5 款所明定。依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認已足，至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會（最高行政法院101 年度判字第328 號判決參照）。原告對於被告103 年11月20日違規使用山坡地案件現場會勘紀錄及照片，既均無意見，有如上述，則本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，並不受受處分相對人主觀上是否知悉法規內容影響。何況，本件被告於原處分作成前業以104 年1 月23日函通知原告，即賦予陳述意見之機會。原告主張原處分作成前並未給予陳述意見機會，原處分有違法，核屬無據，無法採取。

㈤關於原告爭執原處分係由科長決行，違反被告內部授權規定，逾越權限部分：

⒈按本件行為時容許使用審查辦法第4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3 份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……二、經營計畫。……」第5 條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第35條規定：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。……」是知，申請農業用地作農業設施容許使用許可與否，係由直轄市或縣（市）主管機關核發農業用地作農業設施容許使用同意書。而直轄市主管機關因業務分層負責之需要，劃分直轄市政府機關「分層負責」權責，將核定農業用地作農業設施容許使用同意書與否之權責，授權辦理，自未違反行為時容許使用審查辦法之規定。

⒉而查關於「申請農業用地作農業設施容許使用」案件，性質屬「人民申請」案件，被告所屬農業局將之列為人民申請案件（見同上卷第55頁被告所屬農業局分層負責明細表表），並無不合。而關於「申請農業用地作農業設施容許使用」案件之核准、核駁及廢止許可，被告皆係授權由原處分機關所屬農業局決行層級第二層即科室組主管（即業務主管）決行，此亦經被告以104 年10月5 日新北府農牧字第1041768962號函所附訴願答辯書陳明在卷（見訴願卷第1-5 頁）。衡酌本件為「農業用地作農業設施容許使用」廢止之案件，尚非行政處罰案件，仍係關於「申請農業用地作農業設施容許使用」之衍生案件，其准、駁及廢止許可，被告授權由決行層級三（科長）即業務主管決行，核屬直轄市業務分工分層負責之權責畫分，尚無違反政府機關分層負責之規定。

㈥綜上，原告系爭土地之增建設施已非屬原核定設施項目，而與原定計畫內容不符情形，確有未依原核定計畫內容使用之事實，而有違反容許使用審查辦法第33條第1 項規定，被告依同條第2 項規定以原處分廢止被告102 年10月7 日同意函之容許使用，核屬有據，被告於原處分作成前亦有給予原告陳述意見機會，原處分縱由原處分機關之科長決行，並未違反被告內部授權規定。原告上開主張之事實既與查證之事實有忤，難謂可採，委無足採。

六、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭