臺北高等行政法院判決

106年10月26日辯論終結

原告

黃淑卿

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

陳政君

　　　　　　許治威

　　　　　　莊子慧

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年12月30日交訴字第1051300950號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人潘冠良於民國105年5月31日15時8分許，以登記原告所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺北松山機場遭臺北市監警聯合稽查小組查獲非法攬載乘客，案經被告所屬臺北區監理所以105年7月21日交公北監字第20B00135號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告「將000-0000號車交與潘冠良未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客，以信用卡收費149.2元，由臺北市忠孝復興站Sogo至松山機場」，違反行為時（下同）公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條規定。嗣被告以105 年8 月15日第20-20B00135 號對違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2 個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張略以：（一）原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何、亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。被告僅於舉發通知函提出不知名民眾所提供之所謂搭乘資料及採證照片，其形式上是否真正已堪嚴重質疑。再者，依被告所屬臺北區監理所函文所附違規資料所顯示內容，根本無從認定系爭違規事實與原告有關。詎被告竟背於所憑事證，亦無視於原告之意見及有利於原告之資料，甚至故意曲解原告之說明，由此可知，被告根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰原告之目的，未公平依法行政，即遽對原告為裁處，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2 號判例之違法。且依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業者之違規事實，亦顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。（二）原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分書不僅未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告將車輛交付予訴外人潘冠良係基於被告所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」等情，且原告身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138 條及公路法第77條第2 項所定之裁罰要件？縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然本件被告所認稱從事「攬載乘客、收費」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2 項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。尤其，被告對於原告就系爭違規行為有無故意過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，被告遽認原告即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。（三）按公路法第2 條第1 項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之。原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138 條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。（四）退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被訴外人潘冠良使用於搭載Uber會員屬違規行為，然原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯未該當於公路法第77條第2 項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。再者，公路法第77條第2 項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。（五）關於最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議部分，該決議顯然未及深究同院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨所揭示之判斷準則。公路法第77條第2 項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性。另參諸公路法第77條第2 項規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為所採取之裁罰手段，就其違章行為之行為責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰。此揆諸行政罰法第2條明文規定行政罰法所指「裁罰性之不利處分」包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」、「吊銷證照」此等限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利之處分。又依司法院釋字第418 號解釋理由書意旨，吊扣或吊銷牌照之處分執行所發生之結果，乃係限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利之處分，性質上顯係以制裁處罰為目的，根本與性質上非以制裁處罰為目的之「行政管制措施之不利處分」，僅係單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，迥然不同，要無認定為管制性處分之可言。決議認係管制性不利處分之見解，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法，且將公路法第77條第2 項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，有悖於行政罰法第7 條規定及比例原則之違法，而有解釋適用法令不當之違法等語，並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。

三、被告則以：（一）系爭車輛確為原告所有，原告於聲明書中亦承明提供系爭車輛予訴外人潘冠良使用。又原告係提供自有車輛予潘冠良加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，被告依公路法第77條第2項予以裁罰並無違誤之處。（二）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。（三）按最高行政法院106 年4 月份庭長法官聯席會議決議意旨，公路法第77條第2 項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，觀其法條文義，並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用。是以公路法第77條第2 項明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以遏止違規行為。被告裁處原告吊扣系爭車輛牌照2 個月，乃符合交通部修正發布之自用車違規營業處罰基準表之規定，原處分並無違法之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院之判斷：

（一）按行為時公路法第2 條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1 項第4 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1 項第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2 個月至6 個月，或吊銷之。」第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480 號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138 條規定予以舉發，並依公路法第77條第2 項規定處罰。

（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。依行為時交通部105 年3 月21日交路㈠字第10586000482 號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2 項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2 個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2 項授權裁量之範圍。

（三）查訴外人潘冠良駕駛原告所有系爭車輛，利用Uber APP於事實欄所述時、地搭載乘客，乘客亦經由Uber APP叫乘系爭車輛並給付車資，以信用卡付費等情，有臺北市監警聯合稽查小組談話紀錄（對乘客之談話紀錄）、搭乘時叫車畫面、照片（見原處分卷第55、56頁）、汽車車籍查詢（見訴願卷第96頁）等件在卷可稽，堪認屬實。復參諸Uber優步於官網上登載：「開自己的車賺取豐厚收入，立即加入司機」、「全球最夯的開車接案平台，享受邊開車邊賺錢的樂趣」、「成為Uber司機的理由：時間自由，24H隨時接案；免加入費用，加薪週賺上萬；線上申請，快速加入」等語（見訴願卷第98至100頁）。足認潘冠良加入Uber APP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並再因此載運行為而受領報酬，縱僅查獲一次，仍已構成營業行為，是潘冠良未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，洵堪認定。

（四）又按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。本件原處分已記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由等，其中違反事實已載明「將000-0000號車交與潘冠良未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客，以信用卡收費149.2 元，由臺北市忠孝復興站Sogo至松山機場」，是原告已得具體認知原處分之內容，尚無原告所稱原處分欠缺事實及理由記載等情事，原告據以主張原處分違法云云，並不可採。

（五）原告另主張其僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，非公路法第77條第2 項所欲規範之裁罰對象。該項規定不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。至於最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，除有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法，且將公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則之違法云云。惟按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨參照。又「行使國家司法權之最高行政法院，負有統一行政訴訟法律見解及從事法續造之任務。其中統一法律見解，乃為避免因司法裁判見解分歧，而損害法治國家所要求之法律預測可能性及法律秩序安定性。行政法院組織法第16條第3項：『最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第1項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。』即係本此意旨而為規定。是本院為統一法律見解，依行政法院組織法第16條第3項舉行院長、庭長、法官聯席會議所作成之決議，具有法律上之拘束力。」最高行政法院106年度判字第68號判決亦闡釋甚明。是以，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨既認行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照之規定係管制性行政處分，本院自應受其拘束。又依上開決議意旨，可知吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，使該車輛無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，難謂有違比例原則，亦與行政罰所需遵守之釋字第687號解釋所揭示的自己行為責任原則，以及須行為人對於違反行政法上規定的行為具有故意或過失的性質有所不同。原告主張原處分有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法云云，亦非可採。

五、綜上所述，原告上開主張，均非可採。原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違反規定，被告乃以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合系爭處罰基準表等規定，亦屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭