臺北高等行政法院判決

106年11月14日辯論終結

原告

圓通禪寺

代表人

蔡杏紋

訴訟代理人

陳建勳 律師 (兼送達代收人)

訴訟代理人

林靜怡 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

李承志 律師

　黃文承　律師

上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國106年3月8日文規字第1062007621號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣被告於民國104年8月19日辦理中和區「圓通禪寺」文化資產保存價值會勘，會勘決議將中和區「圓通禪寺」列冊追蹤，並於104年9月3日以新北府文資字第1041663714號函通知原告會勘決定。嗣被告依文化部105年1月14日文資綜字第1053000494號函釋意旨，為保存文化資產價值，且基於永續經營立場，經主管機關列冊追蹤之相關具文化資產價值建造物，建議仍宜透過文化資產審議機制，指定或登錄相關具文化資產價值建造物。被告遂於105年3月28日辦理中和區「圓通禪寺」指定古蹟或登錄歷史建築審議案專案小組會勘，並於105年7月1日召開新北市古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會專案小組會議，會中有請原告到場表示意見，會議決議：「建議指定為古蹟。」被告復於105年10月18日召開105年度第6次新北市古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會審議中和區「圓通禪寺」指定古蹟或登錄歷史建築案，會中亦請原告列席陳述意見，本次會議決議：「建議指定為古蹟，俟核定後公告」被告旋依上開會議決議，於105年11月9日以新北府文資字第1052109320號公告（下稱原處分）指定「中和區『圓通禪寺』」為市定古蹟。原告不服，以大雄寶殿東西廂房、祖師塔、極樂院（下合稱系爭建物）不具有指定古蹟之價值等為由，請求撤銷原處分關於指定上開部分為古蹟之部分，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告對於上揭公告所附土地複丈成果圖所示Ａ大雄寶殿正殿，符合「古蹟指定及廢止審查辦法」第2條第1項第3、4、5款之指定基準;Ｂ山門、Ｍ彌勒佛石刻、Ｌ佛字石刻等處，符合「古蹟指定及廢止審查辦法」第2條第1項第1款之指定基準，得被指定為新北市市定古蹟，並無意見。惟對於系爭建物被指定為新北市市定古蹟部分，則難認同。

二、Ａ大雄寶殿正殿建物乃於昭和元年創建，固具歷史意義；Ｍ彌勒佛石刻及Ｌ佛字石刻，造型、刻工展現獨特匠藝，亦具建築工藝之價值，符合上揭古蹟指定之法令規定而具古蹟之價值。惟：

（一）Ａ大雄寶殿正殿二側之東西廂房並非與大雄寶殿同時興築，而是大雄寶殿建築完成若干年後始因應日增之行政、修行、住居需要增建，此由東西廂房外觀建材顏色與大雄寶殿正殿明顯不同即可辨知。且東廂房興築之目的本為因應寺務日增繁雜而增建，作為原告辦公室及圖書館之用，西廂房則為常住法師們生活住居之處所，東西廂房內、外多為現代建材及設備，外牆架設有現代設備冷氣、鐵窗，並未如同大雄寶殿正殿具有「屋頂為重簷歇山，鋪日式黑瓦；殿內梁柱、天竺式天花、神龕及窗楣之細部裝飾，甚具特色，融合臺灣傳統、日本及西方建築風格為一體，極為罕見，且具時代建築、流派、技術之意義」之指定理由，與「古蹟指定及廢止審查辦法」第2條第1項第3、4、5款之指定基準並不相符，合先敘明。

（二）另Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院部份，係原告嗣後為翻修及因應放置塔位、牌位需要而新增補建，並非與大雄寶殿同時興建。此由原證6、7現場照片即可清楚看出，附圖綠色所示Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院部份乃係民國70年始興建，非但興築時代並非久遠、建材多為新式鋼筋、水泥、鋁門窗外，其建築型態更是台灣隨處可見，而無任何美感與特殊性可言，並非具歷史性、特殊性之歷史建築，亦未如同Ｍ彌勒佛石刻、Ｌ佛字石刻具有「造型、刻工展現獨特工藝，具建築工藝之價值」之指定古蹟之理由。

（三）故附圖綠色所示系爭建物並不符合古蹟指定歷史意義之要件且不具古蹟之價值，而與上揭古蹟指定法規不符，應排除在指定古蹟之外；甚且，大雄寶殿東西廂房、圖書館為寺內出家師父日常生活起居及清淨修行範圍，更不適宜將之指定為古蹟。

（四）又，參照司法院釋字第400、440、516號解釋意旨，由文化資產保存法對私有古蹟有管理、修復、開放、移轉等諸多限制可知，經指定為古蹟者，將使所有權人之財產權有逾社會責任所應忍受之損失，而形成特別犧牲，依人民財產權保障之角度，一經主管機關為登錄歷史建築之行政處分，所有人之財產權即受限制。指定古蹟之法律效果，造成古蹟建物之使用限制，而依文化資產保存法第3條第1款及同法施行細則第2條第1項規定，所指之「古蹟」，應為年代久遠，且具重要部分仍完整之建造物及附屬設施群；所謂「重要部分仍完整」，參同法第23條規定，最低限度以其主要構造與建材仍存在，始足當之，主管機關對此縱有裁量空間，亦不得逾越法定範圍，並應符合法規授權目的。是系爭建物，係民國70年間始行興築，建材、型式、外觀均不具歷史性、特殊性，已見前述，本件被告將之指定為古蹟，宣告所有權人之財產權受到限制，且課予所有權人、使用人及管理人必須依文化資產保存法規定管理維護資產之義務，明顯逾越國家為了達到保存文化資產之公益目的，而以公權力限制人民財產權之行使之必要性，違反比例原則，顯有不當。

三、附件綠色所示部份Ａ大雄寶殿正殿二側之東西廂房非與大雄寶殿同時興築，而是大雄寶殿建築完成若干年後始因應日增之行政、修行、住居需要增建，此由東西廂房外觀建材顏色與大雄寶殿正殿明顯不同即可辨知。且，東廂房興築之目的本為因應寺務日增繁雜而增建，作為原告辦公室及圖書館之用，西廂房則為常住法師們生活住居之處所，東西廂房內、外多為現代建材及設備，外牆架設有現代設備冷氣、鐵窗。

四、附圖綠色所示Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院部份，由原證6、7現場照片即可清楚看出乃係民國70年始興建，非與大雄寶殿同時興建，非但興築時代並非久遠、建材多為新式鋼筋、水泥、鋁門窗外，其建築型態更是台灣隨處可見，而無任何美感與特殊性可言。

（一）附圖綠色所示Ｆ祖師塔，係原告嗣後為翻修及因應放置塔位、牌位需要而新增補建。

（二）附圖綠色所示Ｇ極樂院部份，則係原告興建作為餐廳使用，師父平日均於此用膳，寺方若有設宴時，亦於此處舉行。

（三）被告雖提出被證1補充說明「極樂塔」、「祖師塔」、「左右廂房」(東西廂房)具有古蹟價值，惟：１被證1並非105年10月18日「105年度第6次新北市政府古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會-中和區「圓通禪寺」指定古蹟或登錄歷史建築案」之會議內容，亦非原處分之內容。被證1係被告商請部分審查委員（非全數）於訴訟過程中補行提出之資料，非被告機關做成原處分時之依據，其內所載各項理由、法令依據更未曾見諸於原處分中，故該文件自不得作為原處分合法有據之基礎。２退步言之，即便被證1得做為原處分之補充（按：此僅為假設，原告否認之），其所補充說明之指定理由亦有事實判斷具備公然、明顯的錯誤，即構成明顯恣意之情況，無法通過判斷餘地之合理審查：Ａ被證1對於「極樂院」之說明為：「極樂塔則是納骨塔增改下，用『極樂世界』」來詮釋其意義者」等語，由其說明除無法看出合於古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1、3、4、5款何款規定外，尤有甚者，由原證6照片可明確看出，極樂院並非「納骨塔」，而係於民國70年代新建，用作餐廳使用，供師父平日用膳及設宴使用，為隨處可見之新式磚造設計，亦非特意委請有名望之建築師、藝術家設計，因為供實用性質之目的，於興建時更未曾考量與原建物（大雄寶殿、山門、石刻）保有一體性，殊與「具歷史、文化、藝術價值」、「各時代表現地方營造技術流派特色者」、「具稀少性，不易再現者」、「具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者」等指定古蹟要件無任何相符之處，更可見指定所憑事實判斷具備公然、明顯的錯誤，判斷餘地有明顯恣意之情況。Ｂ被證1對於「祖師塔」之說明看出合於古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1、3、4、5款何款規定，而祖師塔為印度式建築，與大雄寶殿「融合臺灣傳統、日本及西方建築風格為一體，極為罕見，且具時代建築、流派、技術之意義」完全不同；以其目的而言，祖師塔作為納骨塔使用，台灣以興建「寶塔」方式作為納骨使用之建築隨處可見，故祖師塔亦無「具稀少性，不易再現者」之特質；因祖師塔作為納骨塔之具有實用性質，亦非尋覓名建築師或藝術家設計規劃，其興建年代亦非久遠，實難稱「具歷史、文化、藝術價值」；再者，被證1雖稱：「祖師塔是佛教建築組群中於宋代以後出現的重要建築」等，然納骨寶塔於台灣並非罕見，然依其納骨目的及台灣人傳統對於生死相關事項之避忌，實難有再利用之價值及潛力（按：諸如目前多見古蹟再利用作為景觀餐廳、博物館、咖啡店等情況）。則，由被證1之說明，更可見指定所憑事實判斷具備公然、明顯的錯誤，判斷餘地有明顯恣意之情況。Ｃ東西廂房並非與大雄寶殿同時興築，而是大雄寶殿建築完成若干年後始因應日增之行政、修行、住居需要增建，此由東西廂房外觀建材顏色與大雄寶殿正殿明顯不同即可辨知。且，東廂房興築之目的本為因應寺務日增繁雜而增建，作為原告辦公室及圖書館之用(見原證4)，西廂房則為常住法師們生活住居之處所，東西廂房內、外多為現代建材及設備，外牆架設有現代設備冷氣、鐵窗，完全未若被證1所稱有「缺一不可，加上建築的外貌，從屋頂到牆體，都為仿古及延續舊貌，建築營造雖有新舊，卻是圓融一致，」之情形，未如同大雄寶殿正殿具有「屋頂為重簷歇山，鋪日式黑瓦；殿內梁柱、天竺式天花、神龕及窗楣之細部裝飾，甚具特色，融合臺灣傳統、日本及西方建築風格為一體，」，故不具時代建築、流派、技術之意義，且因屬於新式建築物，並非尋覓名建築師或藝術家設計規劃，其興建年代亦非久遠，更無「具稀少性，不易再現者」、「具歷史、文化、藝術價值」，遑論現況為供行政、修行及住居使用，更無「再利用之價值及潛力」。則，由被證1之說明，更可見指定所憑事實判斷具備公然、明顯的錯誤，判斷餘地有明顯恣意之情況。Ｄ依據原處分所示，指定古蹟共計：大雄寶殿、東西廂房、祖師塔、極樂院、山門、彌勒佛石刻、「佛」字石刻，共計2503.33m2，然，指定理由卻僅記載：「大雄寶殿屋頂為重簷歇山，鋪日式黑瓦；殿內梁柱、天竺式天花、神龕及窗楣之細部裝飾，甚具特色，融合台灣傳統、日本及西方建築風格為一體，即為罕見，且具時代建築、流派、技術之意義。符合『古蹟指定及廢止審查辦法』第2條第1項第3、4、5款之指定基準」、「山壁有彌勒佛項及『佛』字摩崖石刻，造型、刻工展現獨特匠藝，具建築工藝之價值。符合『古蹟指定及廢止審查辦法』第2條第1項第1款之指定基準」等語，僅針對大雄寶殿、彌勒佛石刻、「佛」字石刻合於第2條第1項第1、3、4、5款之指定基準，針對原告爭執之東西廂房、祖師塔、極樂院之指定基準未有隻字片語之記載及認定，普通社會一般人一望即知其瑕疵，「在某程度上猶如刻在額頭上般」般明顯，顯然合於行政程序法第111條第7款所稱「重大明顯之瑕疵」，此項指定顯為無效。

五、綜上所述，並聲明：

（一）訴願決定、及原處分關於指定附件土地複丈成果圖所示Ａ大雄寶殿東西廂房、Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院（詳附件綠色部份）為新北市市定古蹟部分撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、按主管機關所屬環境影響評估審查委員會，以合議制方式判斷是否符合「對環境有重大影響之虞」，其成員依法其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二，具有專業判斷性質。專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重。最高行政法院100年度判字第1024號判決可資參照。

二、按古蹟指定及廢止審查辦法第2條係規定以：「一、古蹟之指定，依下列基準為之：(一)具歷史、文化、藝術價值。…(三)各時代表現地方營造技術流派特色者。(四)具稀少性，不易再現者。(五)具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。…」，本件依105年度第6次新北市政府古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會會議記錄－中和區「圓通禪寺」指定古蹟或登錄歷史建築審議會之第柒點第三項第五款載明本件系爭「圓通禪寺」符合上開規定第1、3、4、5款之指定基準，又依上開規定第5款之規定，「有再利用之價值及潛力」係指定標準之一，故「建築本體」或「建築群」是否完整，有無修復再利用之價值及潛力，即為古蹟指定或廢止之標準。

三、本件原告雖主張系爭建物係後來興建不具有古蹟價值云云，然於本件系爭105年度第6次審議案決議中之指定理由中業已載明「圓通禪寺依山起築，整體建築群保存完整。」（新北市政府105年11月9日公告之公告事項第五點，第二款亦同）故本件上開相關建築指定之理由，係因整體建築群完整，加上大雄寶殿具有融合臺灣傳統、日本及西方建築風格為一體之理由，而具有時代建築、流派、技術之意義，故經委員會綜合審議後，將「具有展現古蹟價值之相關建築群指定為古蹟本體之一部份」，並無判斷恣意或善段之情形，原告指稱有違法云云，尚有違誤等語，資為抗辯。

四、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105年11月9日新北新北府文資字第1052109320號公告（見本院卷第18至20頁）、被告105年11月15日新北文資字第1052208569號公告（見本院卷第21頁）、文化部106年3月8日文規字第1062007621號訴願決定書（見本院卷第33至36頁）、大雄寶殿東西廂房照片（見本院卷第37至41頁）、祖師塔、極樂院（見本院卷第41至43頁）、被告提出參與本案專案小組會議之周宗賢委員、參與大會決議之賴志彰委員、張震鐘委員之圓通禪寺文化資產價值補充說明（見本院卷第70頁）、臺灣大百科全書－中和圓通禪寺簡介（見本院卷第133至139頁）、中和寺廟巡禮研究-中和圓通禪寺簡介影本（見本院卷第140至143頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：原處分就指定系爭東西廂房、Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院為古蹟，是否有說明理由？有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條與法理：

（一）文化資產保存法第3條第1款第1目：本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：（一）古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。

（二）文化資產保存法第17條第1項：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市定、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。」

（三）文化資產保存法第14條：「（第1項）主管機關應定期普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。……（第3項）經第1項列冊追蹤者，主管機關得依第17條至第19條所定審查程序辦理。」

（四）以下行政規則係被告為處理文化資產保存法第14條案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關可得適用：

１、文化資產保存法施行細則第2條規定：「本法第三條第一款第一目、第二目及第三目所定古蹟、歷史建築及紀念建築，包括祠堂、寺廟、教堂、宅第、官邸、商店、城郭、關塞、衙署、機關、辦公廳舍、銀行、集會堂、市場、車站、書院、學校、博物館、戲劇院、醫院、碑碣、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑、產業及其他設施。」

２、古蹟指定及廢止審查辦法第1條：「本辦法依文化資產保存法第14條第3項規定訂定之。」

３、古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定：「古蹟之指定，應符合下列基準之一：一、具高度歷史、藝術或科學價值者。二、表現各時代營造技術流派特色者。三、具稀少性，不易再現者。」

４、古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1項：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」

二、原處分就指定系爭「東西廂房」為古蹟，有說明理由，無恣意情事：

（一）本件古蹟之指定經被告於105年3月28日辦理中和區「圓通禪寺」指定古蹟或登錄歷史建築審議案現場勘查，並於105年10月18日召開105年度第6次新北市古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會審議，經出席委員決議：「建議指定為古蹟，俟核定後公告」，被告遂依上開會議決議，以105年11月9日新北府文資字第1052109320號公告指定「中和區『圓通禪寺』」為市定古蹟，就原告有爭執之三個建物中，關於大雄寶殿「東西廂房」之古蹟指定程序，本院經核尚無不合（至指定Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院為古蹟部分，則有未洽，詳後，其餘指定部分，原告並不爭執）。

（二）原告雖主張大雄寶殿正殿二側之東西廂房並非與大雄寶殿同時興築，而是大雄寶殿建築完成若干年後始因應日增之行政、修行、住居需要增建，此由東西廂房外觀建材顏色與大雄寶殿正殿明顯不同即可辨知。且東廂房興築之目的本為因應寺務日增繁雜而增建，作為原告辦公室及圖書館之用，西廂房則為常住法師們生活住居之處所，東西廂房內、外多為現代建材及設備，外牆架設有現代設備冷氣、鐵窗，並未如同大雄寶殿正殿具有「時代建築、流派、技術之意義」之指定理由，與「古蹟指定及廢止審查辦法」第2條第1項第3、4、5款之指定基準並不相符，於外觀上並無整體性，且古蹟之指定並不適用文化資產保存法第3條第1款第4目所規定之「聚落建築群」，應自建物個別而為觀察，參照司法院釋字第400、440、516號解釋意旨，經指定為古蹟者，將使所有權人之財產權有逾社會責任所應忍受之損失，而形成特別犧牲，依比例原則，僅須擇要指定即為已足，以避免對私權過度侵害，又被證1之「中和圓通禪寺文化價值補充說明」乃被告商請部分審查委員於訴訟中補行提出之資料，並非原處分作成之依據，其內容亦未見於原處分中，該文件不得作為原處分合法有據之基礎云云。

（三）惟按行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。本件原處分中已載明「圓通禪寺依山起築，整體建築群保存完整」、「整體環境優美」等字樣，為指定東西廂房、Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院為古蹟之理由，被告就該部分已存在之理由，請部分審查委員於訴訟中補提說明，自無不可，是被證1「中和圓通禪寺文化價值補充說明」，非不得作為裁判基礎，原告主張尚不足採。

（四）原處分指定理由就東西廂房部分雖未敘明，而僅言及「圓通禪寺依山起築，整體建築群保存完整」、「整體環境優美」，然觀諸本市中和區「南山福德宮」、「圓通禪寺」、「賜福堂林宅」文化資產保存價值會勘紀錄（見原處分卷第67-71頁），B委員表示：「……3.左右廂房以本地砂岩為牆，簡樸而素淨。……5.除山門、大殿、左右廂房外，尚有祖師塔等，整體環境清幽而有禪味」；C委員表示：「1.建於日治中期之佛寺，包括山門、大雄寶殿及左右護室，並有佛塔，為臺北盆地周邊一座環境清幽的佛寺，山壁上保有摩崖佛像石刻……」，二委員均已提及「左右廂房」所涉及之特殊材質（本地砂岩為牆）並構成「整體環境清幽」之特色，再參酌被證1之「中和圓通禪寺文化價值補充說明」所載「……在偌大佛教寺院的建築群中，重要的是它的佈局與配置，化所謂左右對稱、突出中心、中軸為尊、中庭的轉換，因此缺一不可，加上建築的外貌從屋頂到牆體，都為仿古與代延舊觀，……左右廂房雖有改建過，確是仿古，並能配合正殿的古色古香，烘托襯托出整體佛教寺廟的總體價值與特色」（見本院卷第71頁），業已補強了指定東西廂房（左右廂房）為古蹟之理由，也就是認為東西廂房「佈局左右對稱、突出中心、中軸為尊、建築外貌從屋頂到牆體（材質為本地砂岩）均仿古，並配合正殿的古色古香，烘托出整體佛教寺廟特色」，其指定理由客觀上已具有明確性，而觀諸如附件土地複丈成果圖（見本院卷第17頁）所示Ａ大雄寶殿正殿二側之東西廂房，確與大雄寶殿正殿相連接成同一建物，與委員所稱「左右對稱、突出中心、中軸為尊」相符，再觀諸東西廂房之照片（見本院卷第38頁）亦顯示出其與大雄寶殿正殿古色古香密不可分之整體性，且東西廂房在日據時代，曾作為日軍囚禁犯人之監獄所在，如今為女尼們禪修、居住的地方（見文化部台灣大百科全書，本院卷第133頁），此為原告所不爭執，可知東西廂房建築之年代久遠，其用途本來就會隨時間而有變更，並未因目前是原告辦公室及圖書館、法師住居處所，外牆架設現代設備冷氣、鐵窗等，而妨礙其位置、外觀作為指定古蹟之理由，是原處分及被證1「中和圓通禪寺文化價值補充說明」已明確說明指定東西廂房為古蹟之理由，其以公權力限制人民財產權之行使，有其之必要性，並不違反比例原則，原告主張尚不足採。

三、原處分就指定Ｆ祖師塔、Ｇ極樂院為古蹟，未充分說明理由，有違比例原則：

（一）按「行政機關是否將有關文化資產指定為文資法第三條之文化資產予以保存，涉及該資產是否具有歷史、藝術、科學等文化價值之不確定法律概念所為之專業判斷，學理上認為行政法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事項之決定有判斷餘地；但行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認行政法院得例外加以審查」（最高行政法院102年判字第319號判決參照），本院就被告指定古蹟之判斷餘地，仍非不得例外加以審查，觀諸司法院大法官釋字第553號解釋意旨「對此類事件之審查密度，揆諸學理有下列各點可資參酌：（一）事件之性質影響審查之密度，單純不確定法律概念之解釋與同時涉及科技、環保、醫藥、能力或學識測驗者，對原判斷之尊重即有差異。又其判斷若涉及人民基本權之限制，自應採較高之審查密度。…………（四）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無錯誤？…」，本件依據文化資產保存法、古蹟管理維護辦法等規定，古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關；其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權（文化資產保存法第32條規定）；古蹟不得遷移或拆除（文化資產保存法第36條規定）；不得毀損古蹟之全部、一部或其附屬設施（文化資產保存法第103條）：古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應基於文化資產價值優先保存之原則，依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式（文化資產保存法第24條）；因重大災害有辦理古蹟緊急修復之必要者，其所有人、使用人或管理人應於災後三十日內提報搶修計畫，並於災後六個月內提出修復計畫，均於主管機關核准後為之（文化資產保存法第27條）；古蹟、歷史建築或紀念建築經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地（文化資產保存法第28條）；古蹟管理維護計畫需依照古蹟管理維護辦法為之（文化資產保存法第23條、古蹟管理維護辦法）；倘若基於所有權人身分對於私有古蹟為「使用」、「收益」、「處分」等行為而未遵守法令對於前揭行為之限制時，將遭文化資產保存法第103條至109條之罰則。可知將人民私有之土地、房屋指定為古蹟，將使所有權人維修、處分、利用該資產均受到法規限制，此與人民基本權之限制相關，行政法院自應採較高之審查密度。又文化資產保存法第3條第1款第1目所稱「古蹟」，觀其文義即可知應為「年代久遠」，若係建造物其建築年代並不久遠者，參照古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定所示，必也其具有歷史價值、高度藝術或科學價值，或具稀少性，不易再現者，方符合古蹟定義，且指定理由必須明確，不能含糊、抽象流於恣意，方符合比例原則。

（二）本件原處分將F「祖師塔」、G「極樂院」指定為古蹟，原處分雖載明「圓通禪寺依山起築，整體建築群保存完整」、「整體環境優美」等字樣，被證1之「中和圓通禪寺文化價值補充說明」雖載明「一、祖師塔是佛教建築組群中於宋代以後出現的重要建築！位於大雄寶殿西側，左伽藍堂，又（按：應係「右」之誤繕）祖師廟，對於關聖帝君與達摩祖師的尊重轉為納骨塔，所以重要的是它的空間意義，不在乎它的年代久遠，台灣所有佛教寺院當中，很少像圓通寺這麼注重傳統規制這樣規劃總體空間者。二、部分建位雖為民國七十年左右興建，然在偌大佛教寺院的建築權群中，重要的是它的佈局與配置，強化所謂左右對稱、突出中心、中軸為尊、中庭的轉換，因此缺一不可，加上建築的外貌，從屋頂到牆體，都為仿古及延續舊貌，建築營造雖有新舊，卻是圓融一致，古樸莊重，給予善男信女很大的寄託！所以左右廂房雖有改建過，確是仿古，能配合正殿的古色古香，烘托襯托出整體佛教寺院的總體價值與特色！」之理由，然觀諸如附件土地複丈成果圖（見本院卷第17頁）所示F祖師塔、G極樂院，其地理位置均在大雄寶殿正殿西側，彼此不相連接，與大雄寶殿正殿亦非密不可分，客觀上看不出具有指定理由所描述「左伽藍堂，右祖師廟」或者「左右對稱、突出中心、中軸為尊、中庭的轉換」、「缺一不可」之憑藉，且觀諸F祖師塔、G極樂院之照片（見本院卷第42-43頁），其外觀、材質與大雄寶殿正殿並不相似，並不符合「圓融一致、配合正殿的古色古香」之描述理由，而依本市中和區「南山福德宮」、「圓通禪寺」、「賜福堂林宅」文化資產保存價值會勘紀錄（見原處分卷第67-71頁），B委員表示：「……3.左右廂房以本地砂岩為牆，簡樸而素淨。……5.除山門、大殿、左右廂房外，尚有祖師塔等，整體環境清幽而有禪味」；C委員表示：「1.建於日治中期之佛寺，包括山門、大雄寶殿及左右護室，並有佛塔，為臺北盆地周邊一座環境清幽的佛寺，山壁上保有摩崖佛像石刻……」等語，二委員雖提及祖師塔、佛塔，但只著重於整體環境，未言及祖師塔、佛塔之個別特色，而古蹟之指定並不適用文化資產保存法第3條第1款第4目所規定之「聚落建築群」，不能概以「整體觀察」作為古蹟指定之原則，反而應自建物個別而為觀察，則何以F祖師塔、G極樂院在「個別建築特色」上具有「外貌從屋頂到牆體，都為仿古及延續舊貌，烘托襯托出整體佛教寺院的總體價值與特色」，原處分顯未充分說明。觀諸被證1之「中和圓通禪寺文化價值補充說明」所稱「祖師塔是佛教建築組群中於宋代以後出現的重要建築………對於關聖帝君與達摩祖師的尊重轉為納骨塔，所以重要的是它的空間意義，不在乎它的年代久遠……」等語，似認只要有納骨塔出現就有其空間意義（不管其年代、外觀、造形），此已與古蹟法律定義不符，且其所稱「建築組群」字樣，顯誤將與古蹟無關之「聚落建築群」，涵攝於F祖師塔、G極樂院之個別建物，尚難作為指定古蹟之合法理由，更何況極樂院係七十年左右所改建，有石刻建照日期照片可證（見本院卷第41頁），其年代並非久遠，文義上已非古蹟，指定理由亦未明確說明其具有「歷史價值」、「高度藝術或科學價值」「稀少性，不易再現」，尤難謂符合古蹟定義，故而在理由說明不充分之情形下，比較原處分所侵害之原告法益，原處分指定地理位置客觀上與大雄寶殿正殿不相連接亦非密不可分之F祖師塔、G極樂院為古蹟，實有違比例原則。

四、綜上，原處分指定東西廂房為古蹟並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，此部分為無理由，應予駁回。但原處分有關F祖師塔、G極樂院之指定則有違誤，訴願決定未予撤銷，竟予維持，尚有未洽，原告訴請撤銷，為有理由。

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，原告起訴理由中雖主張原處分合於行政程序法第111條第7款所稱「重大明顯之瑕疵」，原處分顯為無效云云，但訴之聲明並未請求判決確認原處分無效，爰未就無效部分為審理，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭