最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00354號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00354號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○

共同訴訟代理人

林家祺 律師

共同訴訟代理人

李兆環 律師

被上訴人

行政院原子能委員會

代表人

歐陽敏盛 送達處所同上

訴訟代理人

李巾幞 律師

上列當事人間因補助費事件，上訴人對於中華民國94年6月30日臺北高等行政法院93年度訴字第1466號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：上訴人甲○○區分所有坐落臺北巿牯嶺街115號4樓（原所有權人丁樂生91年5月21日移轉登記予甲○○）及上訴人乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○區分所有坐落臺北巿牯嶺街115號5樓之建築物（下稱系爭建物），係於民國（下同）82年初配合被上訴人檢測輻射屋政策，經偵測判定為輻射屋，嗣經被上訴人以83年10月5日（83）會輻字第19927號函認定系爭建物於發現輻射污染時之年劑量在5毫西弗以上，未達15毫西弗，符合行為時「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」（下稱行為時處理辦法）第12條規定，自得請求補助系爭工程費用半數。乃上訴人因系爭建築物遭受放射性污染而享有補助工程費之公法上補償請求權；該補償請求權時效應類推適用民法第125條規定為15年；至行政程序法第131條「5年」之時效規定，因該法自90年始施行，對本件並無適用餘地。另行為時處理辦法第20條第2項規定「3年內提出」之「申請期限」，應僅係單純為受理申請及行政作業審查便利而為之訓示規定，不具任何實質拘束力，逾期者亦不因此致生失權效果；縱如被上訴人所陳為消滅時效規定，亦已涉及人民權利之限制，依司法院釋字第474號解釋意旨，應屬於憲法上之法律保留事項，殊不容被上訴人以職權命令逕行規範；次依司法院釋字第443號解釋，給付行政仍有法律保留之適用。是被上訴人以其逕行頒布之職權命令限制人民須於3年內請領補助費用之規定，已違反法律保留原則而無效。原審援引與本件事實情狀全然不同之釋字第571號解釋，認為給付行政不生法律保留之問題，嚴重誤解法律，爰請求廢棄原判決，命被上訴人對於上訴人請求補助改善工程費，應作成准予補助之行政處分。

貳、被上訴人則以：被上訴人基於急難救助立場，依據憲法第155條之精神，基於權能制定處理辦法；上訴人據以請求之法律基礎即行為時處理辦法第12條規定，該處理辦法並非法律授權制訂，亦非法律規定，僅係職權命令，則其「給予權利之期間」、或「要求時限內領取完畢之要求」當然亦為職權規定，非訓示規定。且職權命令，於規定「不完備」時，主管機關應就不完備事項，基於職權，再為補充規定，而非類推適用；本件對於權利存續期間，一開始便於處理辦法中「明訂」，並非不完備。因此，處理辦法並無類推適用之餘地；如要類推適用，亦應類推適用相同情況之「災難補助」短期期限2個月。另本件係「賦予救助請求權利」，並非課予上訴人行政法上之義務，有別於司法院釋字第474號解釋基礎，自無適用該號解釋餘地；乃本件係給付行政，係給予人民有期限權利，並非限制人民權利，並無憲法第23條法律保留原則之適用。另司法院釋字第571號解釋，於本案，客體事實之情狀，急難相當、目的相同，均在提供災害之緊急慰助，非就人民財產權加以限制，原審援用上開解釋，作為事實判斷依據，並無法律上不當等語，資為抗辯。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：輻射污染建物事件為國內外首見，居民長期居住其中遭受輻射曝露之害，亟需政府給與扶助及救濟，當時又無相關法令可資作為處理之依據，被上訴人為協助輻射污染建物受災居民，遂依職權訂定處理辦法，就救助之給付對象、條件、範圍，及申請救補助費之期限，基於平等原則，於合理必要之範圍內，為妥適之規定。由於輻射污染建物劑量具有隨時間經過而每5年自然衰減一半之現象，建物污染年劑量在5毫西弗以下者，因屬輕微污染則處理辦法對之並無補助，故設定3年申請期限實有其目的性。處理辦法旨在提供輻射污染建物受災居民之慰助，並非就人民財產權加以限制，參照司法院釋字第571號解釋意旨，應不生法律保留原則適用之問題；否則上訴人如何援引處理辦法第12條規定，據為本件補助申請之依據。至上訴人所舉司法院釋字第474號解釋與本件情形不同，該處理辦法第20條第2項已明文規定3年之申請期限，此有其實際之目的性考量，已如前述，並非未規定，逾該3年之申請期限，即生失權效果，此並非時效規定。另行政訴訟程序中，原處分機關得否追補處分之理由？原審就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由，德國1996年修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回上訴人之訴訟（訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；依行為時處理辦法第20條第2項前段規定，上訴人應於主管機關依第8條規定作成通知之次日起，3年內檢據提出申請；原處分即被上訴人92年5月21日會輻字第0920010194號書函，於說明一中載明係依據行政程序法第131條第1項之規定（公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年不行使而消滅）為由而否准上訴人工程補助之申請，固有未洽，惟被上訴人於訴願程序及原審審理中，以上訴人未於主管機關依第8條規定作成通知之次日起，3年內檢據提出申請，追加表明否准處分之依據為處理辦法第20條第2項規定，此項否准處分理由之追補，並未改變原處分之性質，依上說明，應予准許，原審自應予以斟酌審究。綜上，被上訴人以上訴人等申請改善工程補助費，已逾處理辦法第20條第2項規定3年之申請期限，乃否准上訴人補助申請，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，併請求判命被上訴人對於上訴人等請求補助改善工程費，應作成准予補助之行政處分，均為無理由，乃予判決駁回上訴人於原審之訴。

肆、本院查：（一）按「主管機關偵檢結果，確定建築物遭受輻射污染時，除應通知該戶建築物之居民、所有權人、區分所有權人或共有人並即派員說明污染情形及提供防護、改善或處理建議外，對於遭受輻射污染達一定劑量以上之建築物，並應造冊函送該管直轄市、縣（市）地政主管機關將相關資料建檔，並開放供民眾查詢。」「輻射污染建築物於發現污染時之年劑量在5毫西弗（0.5侖目）以上，經依主管機關建議進行改善後，該戶建築物所有權人、區分所有權人或共有人，得向主管機關申請補助工程費用之半數。但每戶補助最高限額依下列規定：．．．㈡、發現時年劑量在5毫西弗（0.5侖目）以上，未達15毫西弗（1.5侖目）者，為新臺幣（下同）40萬元。」「處理辦法所訂各項救濟金或補助費用之申請，應以書面向主管機關提出，並附送戶籍謄本及有關憑據」「前項之申請應於主管機關依第8條規定作成通知之次日起，3年內提出。．．．」行為時處理辦法（92年3月26日修正為放射性污染建築物事件防範及處理辦法）第8條第1項、第12條第2款、第20條第1項及第2項前段定有明文。本件上訴人所有之系爭建物，83年間經被上訴人偵測發現遭受輻射污染，當時污染年劑量分別為10及12.02毫西弗。被上訴人於83年10月5日以（83）會輻字第19927號函附輻射污染建物評估報告及相關資料，通知系爭建物所有權人，略以符合資格者，依處理辦法第11條及第12條規定，得向該會申請1次移居補助費20萬元，且於改善完竣後並得申請補助工程費之半數，最多40萬元，請於該文通知日之次日起3年內辦理申請補助等語。丁樂生及戊○○分別於84年3月27日及同年6月30日申請1次移居補助費（並未申請改善工程補助費），經該會於84年4月20日及同年7月5日核發200,000元。被上訴人復以86年7月3日（86）會輻專字第13220號及86年8月4日（86）會輻專字第15854號函丁樂生及戊○○，以渠等所有輻射建物得申請相關救補助之最後期限將於86年底前屆滿，如申請改善工程補助費，必須於3年期限屆滿前完成改善工程作業，檢附單據提出申請。嗣牯嶺街管理委員會主任委員趙亞齡於90年6月7日陳請核發系爭建物之改善工程補助費，經被上訴人90年7月5日（90）會輻字第11649號書函復以所請改善工程補助費不予發給。牯嶺街管理委員會主任委員趙亞齡及上訴人甲○○、乙○○於92年5月1日陳請核發系爭建物之改善工程補助費，被上訴人於92年5月21日以會輻字第0920010194號書函函復（即系爭原處分）渠等所請改善工程補助款仍不予發給。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。（二）按時效制度之目的在於尊重既存的事實狀態、維持法律秩序之安定，而與公益有關，其立法意旨蓋以請求權永久存在，足以妨礙社會經濟之發展，為確保交易之安全，維持社會之秩序，屬於憲法上法律保留事項，固應以法律明文規定，此觀司法院釋字第474號解釋意旨自明。惟如於行政程序法施行前已發生公法上請求權，其消滅時效期間相關之法規命令已有規定者，自應適用當時有效之法規命令，以免影響法律秩序之安定。又為防範及處理輻射污染建築物事件，以維護公共安全，保障民眾健康，被上訴人乃依據憲法第155條之精神，制定前開處理辦法，該處理辦法雖非法律授權制訂，亦非基於法律規定，係屬授益性質之職權命令，而給付行政事項之職權命令，除涉及原則性問題，因而屬於重要性事項外（即所謂之重要性理論），並無法律保留之適用。前開職權命令既於行政程序法施行前所訂定，且為有效之職權命令，其所訂定之請求期間，係主管機關基於一定之目的，為執行前述輻射污染防範之合理必要規定，乃整體補助費或救濟金給付行政措施之一環，為請領補助費人員所得預見，並未對輻射污染建築物所有人、全體區分所有權人或共有人權利之行使增加憲法或法律所無之限制，尚無違背法律保留原則，上訴人所有系爭房屋經偵測判定為輻射屋而請求本件補助，已逾前開處理辦法所訂期間，被上訴人否准後，上訴人提起行政爭訟，原判決維持訴願決定及原處分而駁回上訴人於原審之訴，業已詳為論述，並無不合。至上訴人主張本件應類推適用民法第125條之15年時效規定云云，然得類推適用具補充規範性質之民法第125條之規定者，須其公法上請求權發生於行政程序法施行前，且其消滅時效期間，相關法律未有明文規定者，始有其適用，本件行為時處理辦法既有明文規定，自無類推適用民法第125條規定餘地，上訴人前揭主張，容有誤解，並不可採。（三）綜上所述，上訴論旨，仍執前詞，無非以其一己法律上之歧異見解，指摘原判決有違背法令情事，核其上訴難認有理由，應予駁回。

伍、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　劉　鑫　楨

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異