105年度訴字第338號｜行政：政府採購法｜裁判日期：106 年 03 月 09 日

臺中高等行政法院判決 105年度訴字第338號106年2月23日辯論終結原告　敦陽科技股份有限公司代　表　人　梁修宗訴訟代理人　黃莉玲　律師被告　中華民國農會代　表　人　蕭景田訴訟代理人　陳姿君　律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年7月22日訴0000000號、訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告參與被告（前為臺灣省農會，嗣更名為中華民國農會）所辦理「臺灣省農會委外開發農會辦公室資訊自動化系統線上簽核公文管理系統建置」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告以民國104年4月9日全農務總字第1040001759號函（下稱原處分）通知其將依政府採購法（下稱本法）第101條規定刊登政府採購公報，向被告提出異議，復不服被告104年9月14日全農務總字第1040005458號函復之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，經工程會以105年7月22日訴0000000號申訴審議判斷駁回（下稱申訴審議判斷一）。又被告以104年11月24日全農務總字第1040007187號函（下稱被告104年11月24日函）通知原告，補充說明原處分有本法第101條第1項第1款之情形，原告不服，向被告提出異議，復以被告逾期未為處理，向工程會提出申訴，經工程會以105年7月22日訴0000000號申訴審議判斷為不受理（下稱申訴審議判斷二）。原告不服上揭二件申訴審議判斷，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠原處分有重大明顯且無法補正之瑕疵，為無效之行政處分：1.依行政程序法第96條第1項第2款及政府採購法第101條第1項規定，可知書面之停權處分，應記載事實及理由，並附記未異議者將刊登政府公報。惟原處分僅主旨記載：「貴公司參與投標本會101年度『委外開發設計農會辦公室資訊自動化作業系統線上簽核公文管理系統建置（TPFA0000000標案）』招標採購案，業經臺灣臺中地方法院檢察署依違反政府採購法第87條緩起訴處分在案，本會將依政府採購法第101條規定刊登政府公報」，僅有主旨並無事實及理由之記載，亦無「如未提出異議者，將刊登政府採購公報」，原告僅能知悉將被刊登政府公報，惟究係基於何一事實、理由及法令依據，付之闕如，顯不符上揭規定書面行政處分之要件。 2.原告公司並未經臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）為緩起訴處分，且本法第101條條款中，並無規定經地檢署緩起訴處分即應刊登政府公報，原處分顯有重大且明顯之瑕疵。依行政程序法第111條第7款規定，原處分應為無效。㈡原處分及異議處理結果均未經合法送達，應不生效力，且已逾3年行政裁罰權之時效，應予撤銷： 1.原告為法人，依行政程序法第69條規定，對法人為處分而須送達者，受送達人係法人之代表人或管理人，而非法人本身。故原處分應送達人為原告之代表人甲○○，而非原告公司本身，惟原處分及異議處理結果均未對原告代表人為送達，僅送達原告公司，已違反行政程序法第69條規定。 2.再依行政程序法第72條規定，對公司之代表人為送達，應向其事務所或營業所行之。故對原告代表人之送達，應向原告之營業所「新竹市○○路0段00號12樓之1」為之，原處分及異議處理結果卻向「臺中市○○路0段000巷0號2樓之6」送達，已違反行政程序法第72條規定。 3.復按「按送達雖是對應受送達人為之，但為確實將文書送達，即有必要選擇作為應受送達人生活中心之住居所或法人等之事務所、營業所等以為送達處所。換言之，送達處所乃是以與應受送達人之關連性而定。又依上開行政程序法第73條第1項規定，須在應受送達處所不獲會晤應受送達人時，始得為補充送達，若將文書送至非屬前揭行政程序法所規定之應送達處所，縱使不獲會晤應受送達人時，亦不得以補充送達為之。」高雄高等行政法院98年度訴字第773號判決意旨參照。是補充送達僅能於應送達處所不獲會晤應受送達人時始能為之。本件原處分及異議處理結果應受送達人為原告代表人甲○○，應送達處所為新竹市，被告未依規定合法送達，自不能為補充送達，原處分及異議處理結果未經合法送達，對原告不生效力。 4.依「按行政程序法第100條第1項、第110條第1項及行政罰法第44條規定，書面行政處分應合法送達，否則不生效力；裁處機關因未合法送達，而逾越裁處期間，自不得再行裁罰；是以，裁決書如未經合法送達，對當事人自不發生效力。如當事人到案聲明不服，且未逾裁處權時效者，處分機關自得補正其送達程序，並自完成送達時發生效力，以保護當事人之救濟權益。倘到案時已逾裁處權時效者，自不得再行裁罰，當無重新作成處分之必要。」法務部102年3月12日法律字第10100222140號函釋。復按最高行政法院103年6月份第1次庭長法官聯席會議：「行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後，自該結果發生時起算。查政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能（政府採購法第1條參照）。廠商偽造投標文件，參與採購行為，使公平採購程序受到破壞，此破壞公平採購程序係於開標時發生。因此，廠商有政府採購法第101條第1項第4款情形，機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有裁罰性，其適用行政罰法第27條第1 項所定之3年裁處權時效，除經機關於開標前發現不予開標之情形外，應自開標時起算。」另按工程會103年11月21日召開「研商政府採購法第101條第1項各款裁處權時效之起訴時點」之會議紀錄，第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參與投標者」之起算時點，除經機關於開標前不予開標之情形外，應自開標時起算。 5.據此，停權處分應適用行政罰法第27條第1項之3年裁罰權時效。姑且不論原告是否有違反本法第101條第1項第1款之情形，被告以此規定裁處停權處分，本件於101年6月5日開標，有決標公告可查，3年裁處權於104年6月4日屆滿，原處分於104年4月間未經合法送達而不生效力，被告至今仍未補正送達程序，自不生效力，異議處理結果於104年9月14日寄出時，依前揭法務部函釋已逾3年裁處權時效，自不得再行裁罰，當無重新作成處分之必要，故被告之3年裁罰權時效已消滅，不得再行裁罰。被告復以104年11月24日函知原告停權處分，已逾3年裁處權時效。 6.按「被告以原告有政府採購法第101條第1項第12款規定之情形，通知原告將刊登政府採購公報之部分(已於101年10月30日刊登，同卷97頁)，係為行政處罰，惟本件被告所依據之事實，並未符合該款規定之要件，本件被告100年7月1日函，其內容並無合法通知原告復工之效力，且未合法送達於原告」、「是被告以本件系爭工程，因可歸責於原告之事由，致終止系爭工程契約，對原告為該款之裁處，並未有依據客觀事證及法定事由，自有違誤，異議處理結果及審議判斷對於該部分遞予維持，均有未合。」鈞院101年度訴字第496號判決參照，即該行政機關之通知未合法送達廠商，且所依據的事實，不符合其所主張之法條規定，而遭法院予以撤銷。參照本件原處分並無事實之記載，且未合法送達於原告，且原告並未經臺中地檢署為緩起訴處分，於無客觀事實及法定事由下，原處分自有違誤。㈢原處分違反行程序法第5條規定之明確性原則： 1.本件第101條第1項明文規定招標機關辦理採購，發現廠商有該項各款所列事由而為停權處分時，應將其事實及理由通知廠商，俾得確定所為處分之客體範圍，據以與其他行政處分為區別，並判斷作成處分時，是否正確認定事實暨適用法律。原處分僅提到法條為本法第101條規定，並未具體明確指出其理由及所依據之條款，本法第101條有2項規定，第1項有14款之事由，各款有其獨立之構成要件，且本法第103條第1項規定依第101條不同款次，停權期間有1年及3年之區分，原處分均未提及，且未載明救濟期間，並以非緩起訴處分之原告為對象，且未合法送達於原告公司等瑕疵，依據鈞院101年度訴字第455號判決意旨：「是原處分及異議處理結果關於原告違法之行為事實、理由及法令適用之涵攝過程等事項，俱有未具體明確記載，致無從認定與其結論相合致之情形，核諸上開說明，自構成違法而應予撤銷之事由。」及最高行政法院93年度判字第1624號判決及高雄高等行政法院92年度訴字第1157號判決以原處分違反明確性原則，無從正確適用法令時，係有瑕疵，自應予以撤銷等意旨。則本件原處分既有上述之瑕疵，顯已違反明確性原則，應予撤銷。 2.復依鈞院97年度訴字第446號判決指出：「行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項第2款至第5款得於訴願程序終結前之補正之行為，並未包括違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。另鈞院99年度訴字第166號判決亦採相同見解。可知行政程序法第114條之規定，僅有理由可追補，欠缺事實之記載，不得於訴願階段中補充。本件原處分僅有主旨之記載，並無事實、理由及其法令依據之記載，則既無「事實」之記載，即不得於嗣後追補。 3.被告主張其嗣後以104年11月24日函為原處分之補充說明，而審議判斷二亦認同此見解，而認該函非另為處分，而為不受理決定，然詳見原處分之記載並無任何「緩起訴處分書處分貴公司王啟松犯政府採購法第87條，係犯政府採購法第101條第1項第1款容許他人借用本人名義或證件參加投標」之記載，上述為事實記載之欠缺，不屬行政程序法第114條所規定得事後補充之情形。且原處分係主張原告違反政府採購採購法第87條遭緩起訴處分，而104年11月24日函係主張王啟松犯政府採購法第87條遭緩起訴處分，兩者「事實」並不相同。則原處分既無「王啟松犯政府採購法第87條」及「犯政府採購法第101條第1項第1款容許他人借用本人名義或證件參加投標」之事實記載，依法不得補正，審議判斷二所為不受理決定，顯有違誤。㈣退步言，縱使允許被告依行政程序法第114條為追補，從協調會結論及被告之陳述意見書，可知原處分之依據為本法第101條第1項第6款，審議判斷書一亦提及被告與會人員於會議中曾表示係依第6款辦理，惟本件並不符該款「經第一審法院為有罪判決」之要件： 1.被告於申訴審議階段於104年12月3日提出陳述意見書表示：「本會於104年10月23日接獲立法委員顏寬恒國會辦公室來函召開協調會，且續於10月28日出席協調會，當日由立法委員顏寬恒辦公室主任李文祥主持，相關單位（本會及涉案廠商且貴會參與協助）列席，會議結論：中華民國農會係認定廠商因違反政府採購法第87條經緩起訴處分（未經法院判決）而有第101條第1項第6款情形，不符該第6款要件，如農會仍認為有違反第101條情形，請依實情重行通知廠商。」等語。且該次陳述意見所檢送的文件附件一（七）原告（新竹總公司104年9月17日函）提出疑義函第4頁針對原告質疑根據那一款那一項為處分部分，被告直接於該頁上寫著：「第101條第1項第6款（犯87條）」，有該頁可稽。足證被告已自認原處分之依據為本法第101條第1項第6款，要屬無疑。 2.按最高行政法院97年度判字第214號判決意旨：「行政程序法第96條第1項第2款及第114條第1項第2款、第2項定有明文。上開書面行處分應記載之『理由』除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。」可知，行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，不以原告為直接對象送達補記理由之書面為必要，只要在訴願程序中提出之答辯書面中補充載明理由，而使原告知悉即可。本件被告先於申訴審議期間，於104年10月28日協調會時向原告表示依據本法第101條第1項第6款為處分，有協調會會議紀錄可憑，後於104年12月3日提出陳述意見書引用協調會會議結論，並檢附原告異議函，該函第4頁寫著「101條第1項第6款」，綜上證據而讓原告知悉，而原告因此於歷次補充理由一再針對被告依本法第101條第1項第6款為處分，其認事用法有違誤加以反駁並表示意見，被告對此並未表示異議，故本案處分之法令顯為本法第101條第1項第6款。 3.豈料，於申訴審議判斷二案104年3月24日第一次預審會議時，預審委員告知被告原處分引用法令錯誤並指導其應依行政程序法第114條補正瑕疵，被告乃以104年11月24日函為補正，並於105年4月12日審議時改主張原處分係依本法第101條第1項第1款為處分，104年11月24日函係原處分之補正云云，完全無視被告於前已自認原處分之依據法令為第6款。採購申訴審議委員之預審委員不僅未站在公正客觀立場，反而指導被告處分原告，實屬非是。 4.申訴審議判斷二竟主張：「立法委員服務處乃於104年10月28日召開協調會，由於招標機關104年4月9日全農務總字第1040001759號通知函及104年9月14日全農務總字第1040005458號異議處理結果函，並未表明係依本法第101條何款項辦理，招標機關與會人員於會議中固曾表示係依據本法第101條第1項第6款之規定辦理，惟當場亦發現錯誤，不符該款規定，會後招標機關即於104年11月24日以全農務總字第1040007187號函告知申訴廠商，係依本法第101條第1項第1款而為通知」等云，惟被告於104年12月3日提出之陳述意見書，不僅引用協調會結論主張係依第6款為之，且提及「本會刻正在研議辦理中」，足證被告並沒有於協調會當場發現錯誤之情事。 5.最高行政法院103年度裁字第63號裁定及臺北高等行政法院 103年度訴字第350號、102年度訴字第1155號判決意旨，均認理由之追補，無論如何要在不逸出原處分之射程範圍，不改變原處分之本質與結果（同一性），且無礙當事人之攻擊防禦之前提下，始得為之，如已變更原處分所據以規定之本質，尚非得予追補之範圍。如前所述，原處分並未記載事實及理由，申訴審議期間被告自認係依據本法第101條第1項第6款，其嗣後以104年11月24日函補充原處分依據為第1款，非屬單純理由追補之範圍。㈤關於申訴審議判斷一部分： 1.原處分未明確記載事實，並認原告遭緩起訴處分確定，更無記載容許他人借用本人名義或證件參加投標之事實，與被告104年11月24日函認定原告員工王啟松遭緩起訴處分確定，並載有容許他人借用本人名義或證件參加投標，二者所處分之事實不同。且後者函文更載明「如認為該通知違反本法或不實者，得於接獲之後之次日起20日內以書面向本機關提出異議」之救濟程序，更足以證明後者函文為新處分。 2.被告先自認依據本法第101條第1項第6款，後補充變更為第1款，然兩者事由之停權期間不同，前者為一年，後者為三年，足見二者之處分並非同一。 3.原告不服被告104年11月24日函提出異議，被告倘認該函係原處分之補充，可於異議處理程序中處理，但其未為異議處理，原告提出申訴，工程會亦受理並要求原告繳納申訴費用，工程會即應就該函是否違法進行審議，其以該函非另為處分，而為不受理，於法不合等情，並聲明求為判決撤銷⑴申訴審議判斷一、異議處理結果及原處分。⑵申訴審議判斷二及被告104年11月24日函。三、被告則以：㈠原處分已合法送達： 1.按行政程序法第72條、第73條第1項規定及第110條1項規定，可知所謂送達，係使相對人知悉行政機關文書之內容，或使其居於可知悉狀態之行為；在行政爭訟或司法訴訟程序中，辨認當事人住、居所最好之標準，並非戶籍設定之事實，而是「當事人在書狀內主動填報之地址」，法務部97年2月26日法律字第0960049967號、98年8月24日法律字第0980028066號函釋及最高行政法院96年度裁字第809號裁定意旨參照。 2.本件原告總公司雖設於新竹，但原告另設有臺北營運中心、桃中辦事處、臺中辦事處、嘉義辦事處、臺南辦事處、高雄辦事處、花蓮辦事處等營業所，原告向被告投標時，投標文件所載地址為臺中市○○路0段000巷0號2樓之6，該址為原告臺中辦事處，且原告收到被告原處分後，亦於104年5月4 日提出異議，事後並檢具申訴補充理由書㈠至㈢，寄達被告，顯示原告確實收受原處分書並據已提出申訴，依據行政程序法第72條、第73條第1項及第110條第1項規定，原處分已生效力。㈡原處分為合法之行政處分，被告104年11月24日函僅為原處分之為補充說明，並非重為處分： 1.行政機關對於同一事件，多次為內容相同之意思表示，是否皆為新的處分，學說有重複處分與第二次裁決之分。所謂重複處分者，乃指行政機關作成處分後，於答覆申請人時，再重申先前所為之確定處分，而未重為實質決定，性質僅屬觀念通知，而非行政處分，不得為行政爭訟之客體。而所謂第二次裁決，係指行政機關於第一次裁決後，於事實與法律狀態未有變更情況下，對於重複提出之請求為重新之實體審查，並予裁決，其結果雖與第一次裁決相同，惟因發生公法上效果，故仍為新的行政處分，而得為行政爭訟之客體。 2.復按最高行政法院104年度判字第14號判決意旨：「按行政處分依規定應記明理由者，如未經記明，即罹有瑕疵，惟此一瑕疵得依行政程序法第114條第1項第2款規定進行補正，又如書面行政處分所記載之『事實、理由及其法令依據』，已足使受處分之相對人瞭解該處分之決定所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為內容之明確性原則；於此情形，為處分之機關非不得於訴願或事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前提下，為事實或理由之補充，供受理訴願機關或事實審行政法院調查審酌。」及99年度判字第240號判決意旨：「行政程序法第114條第1項、第2項規定，違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因各款情形而補正。又第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」 3.原處分以原告參與系爭採購案，業經臺中地檢署依違反本法第87條緩起訴處分在案，將依本法第101條規定刊登政府採購公報，雖未明確說明係依該條何款項辦理，惟原告於提出異議及申訴時，均明確知悉該違反政府採購法之具體事實，且在異議書及申訴書中均就該違反本法之事實提出具體答辯理由，顯示原告明確知悉處分之原因事實為何，並具體提出答辯理由，對其防禦權並無損害。又原告於104年9月17日以（104)敦字第0367號函提出異議及申訴時，質疑原處分違反行政程序法第96條及本法第101條應將事實及理由通知之規定，因此被告以104年11月24日函補充原處分之事實及理由說明，補充說明原告臺中處處長王啟松犯本法第87條之罪，有違反本法第101條第1項第1款規定之情形，並檢附緩起訴處分書，函知原告並副知工程會，是以被告104年11月24日函應係補正原處分之內容，而非另為處分，準此，依行政程序法第114條第1項第2款規定，原處分縱有疏漏，亦於申訴程序完成前已作成補正，依前揭判決意旨，原處分為合法有效之行政處分。 4.原告主張104年10月28日於立法委員服務處召開協調會時，被告於會議中曾表示係依據本法第101條第1項第6款之規定辦理，惟該表達僅係被告承辦人員之個人意見表達，並非行政處分，為免滋生爭議，協調會後被告即以104年11月24日函補充說明告知原告，係依第1款而為通知，因此被告係依何款項而為通知，自應以其正式之函文為準。 5.依本案所涉緩起訴處分書所載，該案被告李少康及謝明達2 人，恐參與系爭採購案之投標廠商僅有長科公司1家而遭非議，甚或引起司法機關追查，且為製造數家廠商競爭之假象而確保長科公司得標，乃向原告臺中處處長王啟松借用原告名義陪標，王啟松涉犯本法第87條第5項後段容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，業經李少康、謝明達、王啟松等人於偵查中坦承不諱，並經臺中地檢署檢察官以102年度偵字第22283號、第24759號、第25158號、第26884號、第27467號、103年度偵字第2478號緩起訴處分書處分緩起訴在案，此觀緩起訴處分書略以：「㈡李少康、謝明達於投標本件工程期間，因恐參與投標之廠商僅有長科公司1家而遭非議，甚或引起司法機關追查，且為製造數家廠商競爭之假象而確保長科公司順利得標，共同基於意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義投標，及以詐術使開標發生不正確結果者之犯意聯絡，由李少康指示謝明達，洽詢無投標真意之王啟松借用敦陽公司名義、洽詢無投標真意之吳振龍借用慎密資科有限公司（下稱慎密公司，另行提起公訴）名義以陪標，並獲王啟松、吳振龍同意，而分別基於意圖影響採購結果、獲取不當利益，而容許他人借用本人名義或證件參加投標之犯意，容許李少康、謝明達借牌。謝明達即將其製作之服務建議書等投標文件資料，交由王啟松套用敦陽公司名義、吳振龍套用慎密公司名義而投出以陪標。嗣於101年6月5日開標，由長科公司得標，使開標發生不正確結果。」之內容即明，是原告之受僱人王啟松確有容許他人借用原告廠商名義參與投標之行為應堪認定，因此，被告認定原告有違反本法第101條第1項第1款之情形，應屬有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點：原處分是否違反明確性原則？被告104年11月 24日函所為補充原處分，是否符合行政程序法第114條之規定？原處分及異議處理結果是否合法送達原告？原處分是否已逾3年裁罰時效？五、經查：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」政府採購法第101條第1項第1款定有明文。復按行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」㈡查原告參與被告101年6月5日開標之系爭採購案，由長科資訊股份有限公司（下稱長科公司）得標。嗣被告發現原告人員王啟松涉犯本法第87條之罪，經臺中地檢署檢察官緩起訴在案，乃以原處分通知原告將依本法第101條規定刊登政府採購公報。原告不服，由原告員工王啟松自行以原告名義，於104年4月30日向被告提出異議，經被告於104年9月14日以全農務總字第1040005458號函復異議處理結果，仍維持原決定，原告復於104年9月17日向被告提出異議，核其性質應屬申訴，依據本法施行細則第104條之1第2項「廠商誤向非管轄之機關提出異議或申訴者，以該機關收受之日，視為提起之日。」之規定，應認原告之申訴已於本法第102條第2項之法定期間內提出申訴，嗣經工程會以申訴審議判斷一駁回，此有決標公告、原處分、原告104年4月30日異議書、異議處理結果函、原告104年9月17日異議書、申訴審議判斷書一等影本附卷可稽（工程會訴0000000卷第12、142-147、27、29、337-384頁）。另被告於申訴審議期間，以104年11月24日函補充說明原處分，有政府採購法第101條第1項第1款之情形，原告不服，向被告提出異議，復以被告逾期未為處理，向工程會提出申訴，經工程會以申訴審議判斷二為不受理，亦有被告104年11月24日函、原告104年12月11日異議書、申訴審議判斷書二等影本附卷可稽（工程會訴0000000卷第39 、53-61、249-252頁）。㈢查本件原告臺中營業處負責人王啟松所涉借牌投標假性競爭一節，係因訴外人李少康及謝明達2人，恐參與系爭採購案之投標廠商僅有長科公司1家而遭非議，甚或引起司法機關追查，且為製造數家廠商競爭之假象而確保長科公司得標，乃向原告臺中營業處負責人王啟松借用原告名義陪標，王啟松係犯政府採購法第87條第5項後段，容許他人借用本人名義或證件參加投標罪，並經李少康、謝明達、王啟松等人於偵查中坦承不諱，臺中地檢署檢察官以102年度偵字第22283號、第24759號、第25158號、第26884號、第27467號、103 年度偵字第2478號緩起訴處分書處分緩起訴在案（原處分卷一第20-32頁）。參酌緩起訴處分書記載略以：「（二）李少康、謝明達於投標本件工程期間，因恐參與投標之廠商僅有長科公司1家而遭非議，甚或引起司法機關追查，且為製造數家廠商競爭之假象而確保長科公司順利得標，共同基於意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義投標，及以詐術使開標發生不正確結果者之犯意聯絡，由李少康指示謝明達，洽詢無投標真意之王啟松借用敦陽公司名義、洽詢無投標真意之吳振龍借用慎密資科有限公司（下稱慎密公司，另行提起公訴）名義以陪標，並獲王啟松、吳振龍同意，而分別基於意圖影響採購結果、獲取不當利益，而容許他人借用本人名義或證件參加投標之犯意，容許李少康、謝明達借牌。謝明達即將其製作之服務建議書等投標文件資料，交由王啟松套用敦陽公司名義、吳振龍套用慎密公司名義而投出以陪標。嗣於101年6月5日開標，由長科公司得標，使開標發生不正確結果。」等語，及原告於本案投標單、報價單、授權書上均蓋印公司及代表人印章等情，益證王啟松確係原告臺中營業處之經理人，有權代理原告參與系爭採購案。原告臺中營業處之經理人王啟松容許他人借用原告名義參與投標，依行政罰法第7條第2項規定，應即視為原告之行為。因此，被告認定原告符合政府採購法第101條第1項第1款之情形，自屬有據。㈣按行政程序法第69條第2項規定：「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」第72條第2項規定：「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或住居所行之。」第73條第1 項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員。」準此，對於法人送達，應向法人之代表人為之，原則上應以該法人之事務所或營業所為送達處所，此係因機關、法人、非法人團體之事務所、營業所為其日常活動所在，通常亦為代表人、管理人執行職務之處所，以該處所送達自屬兩便。同條但書另規定，對於代表人、管理人之送達，如有必要，方得於會晤處所或代表人、管理人之住居所行之。所謂「必要時」，應本於社會一般經驗客觀合理予以認定。例如向法人之事務所或營業所送達，有不易送達或無法送達之情形，始可對代表人、管理人之住居所或會晤處所或其住居所行之（最高行政法院100年度判字第1950號判決參照）。又所謂應受送達人之「營業所」，係指應受送達人從事商業或其他營業之場所而言，最高法院93年度台上字第61號、88年度台抗字第251號判決意旨可參。本件原告總公司雖設址於新竹市○○路0段00號12樓之1，惟原告另設有臺北營運中心、桃中辦事處、臺中辦事處、嘉義辦事處、臺南辦事處、高雄辦事處、花蓮辦事處等營業所（本院卷第301-305頁），處理該公司分散各地之業務，自應認定各辦事處就其區域範圍內之業務，即屬原告公司之「營業所」。此由原告向被告投標時，除檢附總公司設於新竹市之新竹電腦商業同業公會會員證書外，投標文件所載地址為「臺中市○○路0段000巷0號2樓之6」，該址為原告臺中辦事處，此有原告投標單、會員證書、報價單、授權書等影本附卷可稽（原處分卷一第70-73頁），顯見原告就系爭採購案相關事宜係以臺中辦事處之設址為其營業所。因此，原處分以該營業所為送達地點，並無違法，且原處分業於104年4月10日送達（原處分卷一第13頁），即無再向原告之代表人之住居所送達之必要。是原告主張原處分未送達至其總公司之新竹市，亦未向其代表人甲○○住所地為送達，顯為送達不合法云云，即無可採。㈤按「審議判斷，視同訴願決定。」政府採購法第83條定有明文；「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；」行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段亦有明文；又訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」；另行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」因此，行政法院就行政爭訟之相關事實與法律觀點應依職權審查，並且准許行政機關得依上述法律規定補充或變更其理由。我國司法實務，對於行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，係採「有條件肯定說」之見解，即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」等前提下，允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481 號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。再按行政程序法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。」是行政行為之內容應明確；行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。至於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，惟須於審議程序（訴願程序）終結前為之。㈥本件被告以原處分通知原告略以：「有關貴公司承攬/參與/本會101年度『委外開發設計農會辦公室資訊自動化作業系統線上簽核公文管理系統建置（TPFA0000000標案）』採購案，業經臺灣臺中地方法院檢察署依違反政府採購法第87條緩起訴處分在案，本會將依政府採購法第101條規定刊登政府公報。」原告不服，提出異議，被告以104年9月14日全農務總字第1040005458號函復之異議處理結果僅謂「本會前於104年4月9日以全農務總字第1040001759號函知貴公司，貴公司雖來函申覆提出疑義，惟經本會向主管機關報備後，主管機關裁示貴公司違反政府採購法第87條，依規定應刊登政府公報，本會將於近期刊登。」等語，並未明確記載其依政府採購法第101條所為停權處分之具體條款為何，致使行政程序法第96條第1項第2款之形式要件有所欠缺。然依原處分內容所載裁處之事實及理由，業已具體指明原告參與之系爭採購案（被告101年度「委外開發設計農會辦公室資訊自動化作業系統線上簽核公文管理系統建置（TPFA0000000標案）」），經臺中地檢署依違反政府採購法第87條緩起訴處分在案，將依政府採購法第101條規定刊登政府公報。原告臺中辦事處收到原處分後，即由臺中營業處之處長王啟松以原告名義，於104年5月4日向被告異議，並表示臺中地檢署緩起訴處分書所當事人欄之記載係王啟松之姓名，並非原告公司，且否認王啟松有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人名義或證件參加投標之行為事實，本案敦陽科技之標單文件（包括服務建議書在內）均為本人王啟松及敦陽科技相關人員自行製作並用印，絕無經他人之手等語，此有該異議書在卷可憑（原處分卷一第52-55頁）。按王啟松既為原告臺中營業處之處長，系爭標案亦由王啟松以原告名義參與，則王啟松之法律地位即屬原告之經理人，依據民法第553條、第554條及第555條等規定，具有代表原告簽名、管理事務及訴訟行為等權限。況且王啟松代表原告提出之異議，嗣後亦由原告提出申訴，並於104年12月16日以申訴補充理由一狀追認王啟松於104年4月30日提出之異議（見審議卷第159頁），足認原告確已知悉係因原告容許他人借用本人名義或證件參加投標乙事，而遭被告停權並即據以提出異議。本件原處分之送達，固僅記載原告公司名稱及營業處所，而未依行政程序法第96條第1項第1款規定將公司代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等事項載入，法定程式容有疏漏。惟其既已表明停權對象之名稱及營業處所等足資辨別之特徵，當不致讓人產生混淆，縱漏未記載上開事項，亦難謂具有重大明顯之瑕疵，自非行政程序法第111條所規定之無效情形。本件原處分漏載之瑕疵既屬輕微，且經原告追認其臺中營業處負責人王啟松之異議，已如前述，足證原處分記載或有未臻詳盡明確，然未妨礙原告提起行政救濟之機會。㈦況且，原告向工程會提出申訴後，被告復以104年11月24日函補充說明：「主旨：有關貴公司參與本會101年度『委外開發設計農會辦公室資訊自動化作業系統線上簽核公文管理系統建置…』採購乙案，本會依補助單位函示（附臺灣臺中地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書）貴公司有違反政府採購法（以下稱本法）第101條第1項第1款情形，特補充說明，請查照。說明：……二、針對本會104年4月9日全農務總字第1040001759號函(諒達)函知貴公司違反政府採購法乙案，予以補充說明。三、依上述緩起訴處分書處分貴公司王啟松犯政府採購法第87條，係犯本法第101條第1項第2款…… 第1款『容許他人借用本人名義或證件參加投標』規定，本會將刊登政府採購公報，依本法第103條第1項第1款規定，自刊登次日起3年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。」等語，被告既已於申訴審議判斷作成前，以上揭函文補充說明原告經理人王啟松犯政府採購法第87條之罪，有違反同法第101條第1項第1款規定之情形，並且檢附緩起訴處分書函知原告，並且副知工程會，則被告104年11月24日函所補充理由說明，並未脫逸原處分所載原告有本法87條及經地檢署緩起訴處分等情事，上述補充理由說明於作成行政處分時即已存在，並不改變行政處分之同一性，被告即已踐行行政程序法第114條第1項第2款之程序，原處分漏未具體說明法律條款及理由等瑕庛即已治癒。申訴審議判斷二認定被告104年11月24日函並非另為行政處分，而係原處分之理由補充，並為申訴不受理之決定，即無不合。原告主張被告104 年11月24日函文內容係依工程會於申訴審議判斷程序中之曉諭所為，縱令屬實，仍無礙於被告已於審議程序終結前踐行行政程序法第114條第1項第2款補充理由之認定。㈧再行政罰法第27條規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」又「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。……」、「行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後，自該結果發生時起算。查政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能（政府採購法第1條參照）。廠商偽造投標文件，參與採購行為，使公平採購程序受到破壞，此破壞公平採購程序係於開標時發生。因此，廠商有政府採購法第101條第1項第4款情形，機關依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有裁罰性，其適用行政罰法第27條第1項所定之3年裁處權時效，除經機關於開標前發現不予開標之情形外，應自開標時起算。」最高行政法院101年6月份庭長法官聯席會議決議、103年6月份第1次庭長法官聯席會議參照。查政府採購法第101條第1項第4款與同項第1款均屬違反政府採購法或他法規範之行政法上義務行為，是第1款規定停權處分之3年裁處權時效，除經機關於開標前發現不予開標之情形外，應自開標時起算。則本件系爭採購案開標日為101年6月5日，原處分既於104年4月10日合法送達於原告，即未逾行政罰法第27條第1項規定3年之裁罰權時效。原告主張原處分未合法送達，異議處理結果函及被告104年11月24日函所為處分均已逾裁罰權時效云云，即無可採。㈨原告復主張被告於104年10月28日協調會結論及被告104年12月3日之陳述意見書，已使原告知悉原處分之依據為本法第101條第1項第6款，原告據此答辯，被告嗣後變更法條為本法第101條第1項第1款，顯有違誤等語。惟查，原告104年4月30日提出異議時，即已知悉被告係因臺中地檢署緩起訴處分書所認原告員工王啟松犯本法87條規定，有容許他人借用本人名義或證件參加投標情事而遭停權處分，已如前述。原告雖於104年9月23日陳情書以未收到被告通知將刊登政府採購公報函文，請被告正式行文並送達，給予救濟期間及程序等事由，向立法委員陳情，立法委員服務處乃於104年10月28 日召開協調會。原處分及異議處理結果函，並未表明係依本法第101條之具體條款辦理，被告與會人員雖於會議中表示係依本法第101條第1項第6款之規定辦理，然查上述協調會並非法定之行政程序，被告與會人員所為陳述亦非行政處分，自難據此有所主張。況查被告嗣後發現錯誤，已於104年11月24日函知原告，係依本法第101條第1項第1款所為停權處分，則本件原處分之法律依據，自應依被告公函為準。㈩綜上所述，原告主張均非可採。被告原處分認事用法，並無違誤，申訴審議判斷一予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分，異議處理結果及申訴審議判斷一，為無理由，應予駁回。又被告104年11月24日函文僅係原處分之補充說明，並非另為行政處分，申訴審議判斷二予以不受理，亦無不合，原告訴請撤銷非屬行政處分之補充說明，及申訴審議判斷二，於法不合，原應裁定駁回，爰併以判決駁回之。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，與判決不生影響，爰無一一論述之必要，併予敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　106　　年　　3　　月　　9　　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林　秋　華法官　莊金昌法官　張升　星以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　106　　年　　3　　月　　9　　日書記官　林昱妏

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第338號

關鍵資訊

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第338號

關鍵資訊

臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第338號