臺北高等行政法院判決

原告

桃園市蘆竹區長興里辦公處

代表人

呂理粲（里長）住同上

訴訟代理人

楊雅馨 律師

訴訟代理人

呂浩瑋 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

謝勝隆 律師

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國105 年12月28日台內訴字第1050089307號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：緣被告為辦理桃園市○○區○○段00000及000地號等2筆土地(下稱系爭土地)道路部分是否成立公用地役關係爭議，經民國105年9月22日邀集相關人員至現地勘查後，以105年9月23日府工養行字第1050236250號函（下稱原處分）通知139-1地號土地管理權人「財政部國有財產署」及140地號土地所有權人「易新國際有限公司」，並副知桃園市蘆竹區公所、原告（請公所代轉）略以：「…五、綜上，旨揭地號（即系爭土地）道路部份符合司法院大法官釋字第400號理由書既成道路意旨，本府認定旨揭地號土地道路部份為成立公用地役關係之既成道路。」，原告不服，提起訴願，嗣經內政部105年12月28日台內訴字第1050089307號訴願決定不受理(下稱訴願決定)。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：原告為長興里民活動中心及其廣場使用權利人，該廣場部分坐落於系爭土地之139-1 地號土地上，又原告之長興里巡守隊向前地主仁愛之家租用系爭土地之140 地號土地使用也已10餘年，原告於105 年9 月29日接獲原處分，原告不服，經提出訴願仍遭決定駁回，自得依法提起本訴。次依被告現有巷道評審小組設置要點，本件未見有區公所通知里長到現場會同調查系爭土地是否符合既成道路之事證與文件，亦未見被告現有巷道評審小組之審查，更未曾通知地主等相關人員一同會勘，況被告105 年9 月12日許可證所列工程名稱為105 年被告所屬工務局轄管道路坑洞機動養護工程開口契約，許可項目與要施工鋪柏油不符，即有先行認定系爭土地為既成道路之嫌，程序顯有瑕疵。系爭土地之居民共有6 條對外連絡道路，並非不特定公眾通行所必要，且10餘年來供長興里辦理里民活動與長興里活動中心巡守隊停車使用，或土地公參拜廣場，亦不符合「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」之要件，況由被告所屬養護工程處桃工養行字第1040017288號會勘紀錄等資料，更足見系爭土地現存有通行爭議，而與既成道路之構成要件完全不符。再依臺灣高等法院92年度上易字第1055號刑事判決理由，可知於87年活動中心興建前，系爭土地從未出現道路之紀錄。又長興路闢建於79年，而與系爭土地之139-1 地號活動中心廣場裡地連接的私人道路係遲於87年後闢建。且由83年6 月24日林務局農林航空測量所之圖所示，可知係於87年後私人闢建農路後，才有借道系爭土地廣場通行之可能，均足見系爭土地亦不符既成道路「經歷年代久遠而未中斷」之要件，原處分顯為違法及不當等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：「里辦公處」乃屬無當事人能力情形，本件自應依法駁回本件原告之訴。又原處分之所以發函予原告，係監督機關對於所屬編組所為之指示，故原告即使有異議，亦不得依行政爭訟之方式尋求救濟，是其提起本件應屬不合法。且原告事實上並非系爭土地之所有權人，復亦不具「行政機關」、「地方自治團體」或「其他公法人」等身分，故伊就上開認定既成道路之行政處分，僅有反射利益而無任何法律權利可資主張，故於程序上，原告當非原處分所影響之私權權利人，自亦無以其個人地位提起行政訴訟之理由。再自系爭土地周邊民眾因系爭土地是否為「既成道路」性質迭生爭執以來，被告除隨即邀集各有關機關及各有關人員、團體以徵詢意見，進行現場會勘期以實地走訪周邊民眾、協同各該管機關等方式探求事實外，並盡力蒐集現場周邊土地之歷年航照圖等相關資料，並綜合相關事證後，始實體認定系爭土地上之道路部分係符合上開司法院釋字第400 號理由書所載「公用地役關係」之要件，自無原告所指「不合成規」之情事。本件原告僅以其主觀認知稱系爭土地乃屬「蘆竹區長興社區活動中心」之廣場使用及守望相助隊停車使用，似無視系爭土地早經開闢道路完成並供公眾通行用途多年之客觀事實，因與上開實務見解有違，故其主張，當難遽採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(本院卷第24至25頁)、訴願決定(本院卷第60至62頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。本件爭點厥為：原告提起本件訴訟，是否為適格之當事人？

五、本院判斷如下：

㈠經查，里辦公處，自治法規雖未承認其為法人，非屬地方自治團體，亦非行政機關，惟里為全里人民之集合團體，既有里辦公處之組織，其由里民選舉之里長，可為代表人，依法又有執行上級機關交辦及里民大會決議事務之職權，縱非法人，亦不失為非法人團體，依行政訴訟法第22條之規定，里辦公處自有當事人能力。

㈡次按「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第4條第1 項及第107 條第3 項分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟者，須符合該條項規定之要件，即除須對違法之行政處分提起訴訟外，並須該行政處分侵害其權利或法律上利益，始生應否以撤銷訴訟撤銷該行政處分問題。復按提起行政訴訟之當事人不適格者，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。而所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；所謂利害關係人，係指行政處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（改制前行政法院75年判字第362 號判例參照）。是以提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有訴訟權能，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分相對人之第三人，依其所主張之事實，不可能因該行政處分而有權利或法律上利益受損害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能。再者，關於法律上利害關係之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。故若可藉由保護規範理論判斷其係相關聯法規範所保護權利或法律上利益之歸屬主體，其權利或法律上利益因行政機關之處分而受損害，即可認為具有訴訟權能；反之，若非權利或法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，自無訴訟權能。

㈢又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255 號解釋、行政法院45年判字第8 號及61年判字第435 號判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係，乃屬當然。……。」司法院釋字第400號解釋理由書所明示。

㈣復按所謂行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。系爭土地是否為具公用地役關係之現有既成道路，係因具備一定之條件而成立（參照司法院釋字第400 號解釋理由），其是否成立，直接影響系爭土地或相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使，以及人民通行自由之保障，因此有關主管機關認定是否具公用地役關係之行政行為，應屬確認性質之行政處分。查本件原告訴請撤銷之原處分即被告105 年9 月23日府工養行字第1050236250號函（見本院卷第24至25頁），係因系爭土地是否為具有公用地役關係之既成道路有疑義，被告乃為此召開會勘，嗣並作成決議認定系爭土地符合具公用地役關係之既成道路，因此前揭被告105 年9 月23日府工養行字第1050236250號函係屬確認行政處分性質（確認系爭土地屬具公用地役關係之「既成道路」）。故本件原告請求撤銷原處分，核係其對於被告所為認定系爭土地屬具公用地役關係之「既成道路」之確認性質行政處分有爭議，所提起之撤銷訴訟，是其提起本件訴訟，是否符合得提起撤銷訴訟之權能，本院即有加以審究之必要。

㈤茲查行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成道路，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，僅係直接影響系爭土地或相鄰土地所有權人對於使用土地建築之財產權行使，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，自不因該確認既成道路處分而致其法律上之權利或利益而當然受損害之情事，難認有何權利或法律上利益受損害。經查，系爭土地之139-1 及140 地號土地所有權人分別為國有（管理權人為財政部國有財產署）及易新國際有限公司等情，有系爭土地登記謄本影本在卷為憑（見原處分卷第118 至第119 頁），而本件原處分受文者欄為「財政部國有財產署」及「易新國際有限公司」，有原處分在卷可稽（見本院卷第24至25頁），可知原處分其受處分人為財政部國有財產署及易新國際有限公司，並非原告，原處分之副本欄雖載「當地里辦公室（請公所代轉）」，惟原處分之所以發函予原告，係監督機關對於所屬編組所為之指示，已難認被告有對原告作成行政處分。況由原告主張其為長興里民活動中心及其廣場使用權利人，該廣場部分坐落於系爭土地之139-1地號土地上，又原告之長興里巡守隊向前地主仁愛之家租用系爭土地之140地號土地使用也已10餘年，因此提起本件訴訟等語（參見本院卷第9頁），可見原告並非系爭土地或鄰地所有權人，核原告僅係利用系爭土地道路通行使用，僅具有就系爭土地通行使用之反射利益，對於原處分就系爭土地既成道路所為之認定處分，並無權利或法律上之利益受損害，而未具有法律上利害關係，是其提起本件撤銷訴訟即無訴訟之權能。參照前開說明，原告對原處分提起撤銷訴訟，核屬當事人不適格，而無理由，應予駁回。至兩造間其餘爭執，因本件原告當事人不適格而無理由，自無庸再一一論述。

六、綜上所述，原告就原處分提起撤銷訴訟，為當事人不適格，訴願決定雖以原告不具完整的獨立人格，非屬訴願主體，當事人不適格，訴願程序不合而依訴願法第18條及第77條第3款規定予以不受理，理由雖有不同，惟結論並無二致，原告竟又提起本件訴訟，而該事項係屬無法補正之事項，故原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，依首開法條規定，本院自得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭