臺北高等行政法院判決

107年5月10日辯論終結

原告

耿敏

訴訟代理人

許宜嫺 律師

被告

國防部

代表人

嚴德發

訴訟代理人

張靈秀

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國106年5月4日院臺訴字第1060171755號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告機關代表人原為馮世寬，嗣於訴訟繫屬中變更為嚴德發，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）原告先父耿清寰原為彰化市和調里吾居新村眷戶，核配26號眷舍（下稱系爭眷舍），而於民國79年間與大陸地區人士高靜芳結婚，97年5月3日死亡，經被告101年12月7日國政眷服字第1010017302號令核定由高靜芳承受耿清寰所遺輔助購宅權益，103年7月1日國政眷服字第1030008178號令核定其改建認證選項為「領取完工決算價輔助購宅款」在案。嗣被告2度限期高靜芳於103年9月20日、104年5月1日完成搬遷及騰空點交系爭眷舍，惟高靜芳前於98年即返回大陸地區，系爭眷舍由原告占有使用中，拒不搬遷。被告嗣以高靜芳之法定監護人李小華（依中華人民共和國湖南省人民政府台灣事務辦公室出具之「關於台胞高靜芳監護人的證明」所示，高靜芳於101年腦幹死，依該國民法規定，由高靜芳子女李小華、李光琳為法定監護人）聲明放棄申請輔助購宅款權益，認定高靜芳為不同意改建戶，而以104年9月1日國政眷服字第1040010160號函（下稱原處分）註銷高靜芳承受耿清寰之輔助購宅權益及原眷戶眷舍居住憑證。

（二）其間，原告曾向被告請求作成確認其具有原眷戶身分之行政處分，經被告以99年10月19日國政眷服字第0990014165號函復原告不具原眷戶身分等語。原告不服，提起行政訴訟，請求確認與被告間就系爭眷舍存在「原眷戶」之公法上法律關係，經本院100年度訴字第589號判決及最高行政法院100年度裁字第2745號裁定駁回其訴確定。嗣原告又對被告於104年9月1日作成之原處分不服，於105年11月16日提起訴願，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張：

（一）原處分因處分相對人高靜芳於處分送達前已死亡，且未合法送達予原告，處分不生效力，無從起算訴願期間，故原告提起訴願、撤銷訴訟，並未逾期。

（二）原告先父耿清寰為獲配系爭眷舍之原眷戶，依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱作業要點）玖規定，被告欲收回系爭眷舍，即應以原眷戶及眷屬均死亡為要件。則被告以原處分註銷原眷戶居住憑證，侵害原告居住系爭眷舍之權利，原告自屬原處分之利害關係人，而得對之提起撤銷訴訟，或確認原處分所形成之法律關係不成立。又，高靜芳已於101年間死亡，依據最高行政法院103年度判字第196號判決意旨，原告為次順序之權益承受人，且為高靜芳死亡後唯一權益承受人，不因原告是否向被告申請權益承受而有異，詎料被告否認原告有此權利，違法以高靜芳不同意改建及拋棄輔助購宅款為由，註銷高靜芳承受耿清寰之輔助購宅權益及原眷戶眷舍居住憑證，則此一公法上法律關係有無之不安定，自得藉由對被告提起確認訴訟除去之，而有確認利益云云。乃請求本院調查高靜芳死亡日期，並先位聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷，2.確認原告對被告有依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項規定承受原眷戶耿清寰由政府給予輔助購宅款權益之公法上請求權存在；備位聲明：1.確認原處分所形成法律關係不成立，2.確認原告對被告有依第5條第1項規定承受原眷戶耿清寰由政府給予輔助購宅款權益之公法上請求權存在。

四、被告則以：原處分係以高靜芳為相對人，並非以原告為對象。原告並未提出高靜芳之死亡證明，亦未曾申請權益承受，依眷改條例第5條規定，原告並不當然具備承受耿清寰原眷戶權益之資格，即難謂原告為原處分之利害關係人，遑論有申請輔助購宅款之公法上請求權。並聲明：駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

（一）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴之初原聲明為：「1.原處分及訴願決定撤銷；2.確認原處分所形成之法律關係不成立；3.被告應作成核定原告承受耿清寰散戶輔助購宅款權益之行政處分。」嗣為數度之變更及追加，迄言詞辯論程序以先、備位之聲明請求「先位聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷，2.確認原告對被告有依眷改條例第5條第1項規定承受原眷戶耿清寰由政府給予輔助購宅款權益之公法上請求權存在；備位聲明：1.確認原處分所形成法律關係不成立，2.確認原告對被告有依眷改條例第5條第1項規定承受原眷戶耿清寰由政府給予輔助購宅款權益之公法上請求權存在。」核前後聲明，仍無非藉撤銷訴訟或確認訴訟之形態排除原處分之效力（即先備位聲明第1項部分），再求以確認訴訟確定其原眷戶地位（即先備位聲明第2項部分，聲明並無不同），除將數訴合併改為預備之訴外，請求真意並無不同，二者形式上雖有所不同，但實質上均基於相同之事實關係而為請求，證據資料復均相同，故被告雖不同意該變更，但本院認此無礙於攻擊防禦，尚屬適當，爰就其變更後之聲明而為審判，合先敘明。

（二）第按，「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項前段及第3項前段分別定有明文。其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其「現已存在」之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。準此，若非行政處分相對人，或行政處分相對人以外之利害關係第三人，無從想像該行政處分就其權利或法律上利益有所影響，如就行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者；甚或逕就行政處分提起同法第6條第1項「確認該行政處分形成之法律關係不成立」之訴者，其訴權不存在，均屬當事人不適格，其訴為無理由而以判決駁回之。至於行政訴訟法第6條第3項之規定，學理上稱之為確認訴訟之補充性，業已明定，得循課予義務訴訟實現權利者，不得以確認訴訟代之，蓋尋求權利保護者，應踐行最能滿足其需求之法律途徑，違者應認起訴要件不備，而以裁定駁回之。

（三）眷改條例第5條第1項、第2項本文規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」可知，原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，如僅有一子女者，其當然承受權益，且無上述「原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起6個月」期間之限制。惟則：

1.軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，本為私法使用借貸關係，乃因特定之時空背景，而有眷改條例之制定，經由該條例第3條第1項國軍老舊眷村與同條第2項原眷戶之設計，賦予原眷戶以多數決方式自行決定是否同意改建，繼之以構建同意改建之原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款等優於其他一般國民之權益（眷改條例第5條第1項前段參照），屬「因特定身分」而生之給付行政內容，藉以達成眷改條例第1條所示「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官兵、保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」多元行政目的。是以，「原眷戶」可謂專為達到眷村改建目的所創設之「階段性」法律權益，軍人所配住軍方管理眷舍範圍經主管機關列冊報經行政院核定為國軍老舊眷村土地（眷改條例第4條第1項參照），原本之私法上使用借貸關係即轉化為公法上原眷戶關係，初始作為使用借貸關係證明之國軍眷舍居住憑證或公文書，所承載之法律義涵也隨之轉換為原眷戶憑證。而所謂原眷戶權益，於經原眷戶基於身分行使選擇權而具體化其內容，主管機關於一定預算下也依其選擇為給付，而成為客觀、明確且特定之財產價值內容，不須與特定身分相連結時，原眷戶此一概念之階段性任務即屬完成，再轉換為私權上財產權益，其得喪變更受私法規制，非依眷改條例所規範，當然也不再為眷改條例第5條中可為承受之標的。關於原眷戶此權益具有階段性政策目標導向之設計，徵諸眷改條例第22條第1項：「規劃改建之眷村，其原眷戶有三分之二以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行」之規定益明。蓋此權益之成立出於公共行政目的之必要，於該目的之達成因原眷戶阻撓反生窒礙時，原眷戶之權益即必須受相當限制，甚至歸於消滅，俾以公益目標之完成；如為保護原眷戶權益，而阻礙眷村改建目的，則為捨本逐末，殊不可採。

2.原眷戶地位經行政院核定確認後，隨原眷戶及其配偶死亡，而發生原眷戶權益承受事由，雖然依眷改條例第5條第1項、第2項本文所示，除原眷戶子女2人以上，須以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期喪失承受權益外；於原眷戶死亡而由配偶承受權益，或原眷戶與配偶均死亡，子女僅1人之情況，其承受權益乃當然發生。不過，在眷村改建此等牽涉多種層面及多階段之給付行政作業時，該等權益雖因原眷戶或其配偶之死亡而抽象發生，但因證據資訊皆掌握於可承受原眷戶權益者手中，若未據其提供，主管機關無從探知，無可期待及時因應為給付作業，必待承受權益人提出證據資料向主管機關表示承受，經形式審核無誤而「核定」確認為得承受之主體，茲為後續給付行政對象之依據。該等核定乃為確認性質之行政處分。故而，即使當然承受原眷戶權益，仍須向主管機關為承受之表示，盡其行政上協力義務，經核定後始能基於原眷戶之法律地位為相關權益之主張。雖然此承受不因逾越「原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起6個月」期間而發生失權效果，但如原眷戶權益已因前述給付行政任務完成等原因而發生轉換或消滅情事時，也就無可承受之標的存在。

3.承上以論，主張因承受而取得原眷戶權益者，必須經主管機關為核定之確認，始得具體權利內容而行使之，表示承受而經主管機關否准或怠於作為時，則可循序行政救濟之途徑，提起課予義務訴訟，請求主管機關作成核定承受之處分；未循序為承受權益之表示及相應之行政救濟，逕向行政法院為確認其原眷戶權益地位訴訟之提起，乃捨最能滿足其需求之法律途徑不為，且令法院淪為就法律問題提供諮詢或鑑定意見提供者之地位，有違行政訴訟法第6條第3項揭示之確認訴訟補充性原則，應以起訴欠缺法定要件而駁回之。

（四）經查，如事實欄所載，訴外人高靜芳經被告以101年12月7日國政眷服字第1010017302號令准予承受耿清寰之輔助購宅權益，嗣因原告占用系爭眷舍，致高靜芳無法於被告所定期間內騰空系爭眷舍辦理點交，高靜芳之監護人李小華乃代為聲明放棄申請輔助購宅款權益，被告遂依眷改條例第22條及同條例施行細則第13條規定，將高靜芳視為不同意改建戶，並以原處分註銷高靜芳輔助購宅權益，註銷耿清寰原眷戶眷舍居住憑證等情，有被告101年12月7日國政眷服字第1010017302號令及原處分可稽。是以，原處分之相對人為高靜芳，而非原告；而原告關於高靜芳死亡後當然承受原眷戶耿清寰法律地位之主張，復未經被告核定確認，揆諸首揭法文及說明，難認原告為原處分之相對人或利害關係人，是其先位聲明求為原處分之撤銷；備位聲明求為確認原處分所形成之法律關係不成立，均為當事人不適格（即先備位聲明第1項部分）。其又未以提出承受原眷戶權益申請經被告駁回，或被告怠於作成核定處分為由，循訴願程序救濟，逕以「原告對被告有依眷改條例第5條第1項規定承受原眷戶耿清寰由政府給予輔助購宅款權益之公法上請求權存在」為聲明，求為其原眷戶法律地位之確認，於行政訴訟法第6條第3項規定有違，欠缺起訴要件（即先備位聲明第2項部分）。

（五）原告雖執詞原處分可拆解為「註銷高靜芳輔助購宅權益」及「註銷耿清寰原眷戶眷舍居住憑證」2部分，基於國軍軍眷業務處理作業要點玖規定，被告欲收回系爭眷舍，應以原眷戶及眷屬均死亡為要件。原告為原眷戶耿清寰子女，仍有權居住於系爭眷舍。則被告以原處分註銷原眷戶居住憑證，侵害原告居住系爭眷舍之權利，原告自屬原處分之利害關係人，而得對之提起撤銷訴訟云云。但是，軍人配住軍方管理眷舍經行政院核定為國軍老舊眷村土地，原本之私法上使用借貸關係即轉化為公法上原眷戶關係，初始作為私法上使用借貸關係證明之國軍眷舍居住憑證，所承載之法律義涵也隨之轉換為「原眷戶權益憑證」，業如前述；基此，原處分所謂註銷輔助購宅權益暨原眷戶居住憑證之義涵，於行政程序法上，即相當於作成廢止原眷戶資格之處分，並收回其證書（行政程序法第130條參照），與原告是否得基於私法上租用或使用借貸關係而居住系爭眷舍無關，原告以原處分侵害其居住系爭眷舍之權利為由，而主張其為得對之提起撤銷訴訟或確認原處分「所形成之法律關係不成立」之適格當事人，自非可採。

六、綜上，原告先位聲明第1項訴請撤銷原處分及訴願決定，備位聲明第1項確認原處分所形成之法律關係不成立，均因非原處分之相對人或利害關係人，而為當事人不適格，為無理由。原告先備位聲明第2項請求確認其基於原眷戶權益所得行使之請求權部分，則有違行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性規定，其訴為不合法。因原告上開各項聲明之法律爭點並無二致，所引用之證據資料亦復相同，爰併以判決駁回之。至於原告具狀表示於高靜芳已死亡，前於103年9月曾有承受原眷戶耿清寰權益之意思表示，未據被告准駁乙節（參見起訴狀第5頁第3行以下，附本院卷第13頁），核為另案，高靜芳是否以及何時死亡，原告是否以及曾經為承受權益之表示，應由被告立案查明而為准駁，但與本案之勝敗無涉，原告於本案逕就上開爭點請求本院調查證據，委無必要，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭