臺北高等行政法院判決

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

林翠蓉（所長）

被上訴人

李月燕

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國106年12月29日臺灣新竹地方法院106年度交字第95號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被上訴人於民國106年2月21日上午8時20分許，駕駛其所有車牌號碼000-0000號自用小客貨車（下稱系爭汽車），行經國道1號高速公路新竹交流道南向集散道（下稱系爭集散道），因有「行駛右側路肩（非開放通行路段或時段）」之違規行為，經民眾檢具違規錄影資料向內政部警政署國道公路警察局第二公路警察大隊（下稱舉發機關）檢舉，經舉發機關所屬楊梅分隊員警查證屬實，製單舉發。嗣被上訴人於應到案日前即106年4月5日提出申訴，經上訴人函詢舉發機關後，認為違規屬實。上訴人遂以被上訴人有「行駛高速公路違規使用路肩」之違規行為，依行為時道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款、第63條第1項第1款（裁決書漏載第1款）及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，於106年4月19日以竹監新四字第51-Z20659881號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰新臺幣4千元，並記違規點數1點。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣新竹地方法院106年度交字第95號行政訴訟判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴人上訴意旨略以：

㈠依高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項第1款規定可知，高速公路出入口既受完全控制，交流道順暢或壅塞，端視匝道之整體設計，對於高速公路車流之控制影響甚鉅，應以安全性為優先考量。而匝道依高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項第14款規定，係指交流道中為加減速車道及主線車道與其他道路間之連接部分，故解釋上，應包括與其他道路間之連接。依交通部頒布「公路路線設計規範」規定，交流道車道平衡宜藉分匯流輔助車道之設置以達成，並宜兼顧基本車道數及路線之連續性與一致性。又集散道係為轉移主線連續入出口交織現象，而平行主線設置之道路，不宜與一般道路相提並論。經查，國道1號新竹交流道現設置4匝道，南下北上皆有2處出口，分別銜接公道五路、光復路、新安路及園區二路，出口標示「95B」者，可連接新安路及園區二路，在新安路與園區二路之間有集散道串聯，而集散道係為轉移主線連續入出口交織現象，而平行主線設置之道路，性質係屬匝道。而「匝道」之定義，既明定高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項第14款，依文義或體系解釋，其屬於高速公路結構之一部分，乃係當然之理。

㈡被上訴人於上揭時、地駕駛系爭汽車，進入系爭集散道前與新安路交會口設有國道路線編號標誌1枝梅花型（道路交通標誌標線號誌設置規則第88條參照）、路線方位有指北及指南之指示標誌（道路交通標誌標線號誌設置規則第93條參照）、行車方向右轉、左轉指示標誌（道路交通標誌標線號誌設置規則第94條參照），並無未設標示或標示不清之情形。另系爭集散道出入口已設置汽車專行之「遵23」標誌，復於106年2月20日設置「高速公路養護起點」，以供駕駛人辨識行經系爭集散道即係已進入高速公路。而交流道之出口處或入口處與一般道路交會之處所設立之「國道養護終點」即為交接點；若無此標示牌，則以一般道路邊線與交流道相臨交會之處為交接點，是交流道之匝道及集散道區仍為高速公路之路權範圍及轄區。原判決認為應視該路段是否符合高速公路或快速公路管制目的以判斷之，然如交由駕駛人自行判斷是否遵守，對於出口距離究竟多少為合理，恐衍生駕駛人主觀上認為不符合管制目的，而不遵守相關規定，所立法規形同具文；且原判決所認之「管制目的」為何，亦未詳加說明，實有違法律明確性原則及法律保留原則。又國道高速公路之時速因各路段之路況不同，而有同限速之公路路段匯入一般平面道路之末段，一旦發生交通事故，反而造成平面道路與立體交岔路口嚴重堵塞，容易讓駕駛人養成投機心態，無助於交通安全，與道路交通管理處罰條例之立法意旨相違背。再者，高速公路設置路肩，本即供緊急目的使用，而屬維護公共利益所必要，且路肩之通暢與否，攸關緊急事故之處理，甚且影響重傷、重症患者之救援時間，絕非可依駕駛人之片面判斷而任意使用。又由於路肩寬度較一般車道窄，尤其是交流道出口，車輛違規佔用、行駛或利用其超車，依照車流理論，交流道與平面道路相互衝突點增加，且視距不佳，極易造成事故，反而影響行車動線，對於交通安全無所助益，因此，不宜以在匝道違規行駛路肩與主線道違規情節不同來論斷。此外，違反道路交通管理事件統一裁罰基準表，已就不同違規車種，並就其是否逾越於期限內繳納或到案聽候裁決之期限不同，分別裁以不同之罰鍰標準，並未違反平等原則、比例原則等語。為此聲明求為判決：⒈原判決廢棄。⒉被上訴人之訴駁回。

四、本院之判斷：

㈠按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」行政訴訟法第243條第1項定有明文。又「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」分別為同法第125條第1項、第133條所明定。前揭條文依同法第237條之9第1項、第236條規定，於交通裁決事件準用之。地方法院行政訴訟庭為交通裁決事件之事實審，故於交通裁決事件之撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實。

㈡次按「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣3千元以上6千元以下罰鍰：…未依規定使用路肩。」「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：…一、有第33條第1項、第2項、…情形之一者，各記違規點數1點。」行為時道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款及第63條第1項第1款分別定有明文。復按「（第1項）汽車行駛高速公路及快速公路，不得有下列行為：…二、在路肩上行駛，或利用路肩超越前車或倒車。（第2項）執行任務之救護車、消防車、警備車、工程車、救濟車及吊車得不受前項第1款至第5款及第15款之限制。經高速公路、快速公路管理機關核准之拖吊車輛，於執行核准路段拖吊任務時，得不受前項第2款及第3款之限制。但應依規定裝置明顯警示標識或由警備車引導。」「汽車在行駛途中，因機件故障或其他緊急情況無法繼續行駛時，應滑離車道，在路肩上停車待援。…。」「為維護高速公路及快速公路交通安全與暢通，高速公路及快速公路管理機關或警察機關於必要時，得發布命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行。」分別為行為時高速公路及快速公路交通管制規則第9條第1項第2款、第2項、第15條第1項、第19條第3項所明定。是以，高速公路及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用，或為暫時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定時段開放特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開放路段、時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕駛人自應遵守禁止行駛路肩之規定。

㈢經查，被上訴人於106年2月21日上午8時20分許，駕駛其所有系爭汽車，行經國道1號高速公路新竹交流道南向系爭集散道時，行駛路肩，為民眾檢舉，經舉發機關查證屬實，以其有「行駛右側路肩（非開放通行路段或時段）」之違規行為，製單舉發，並經上訴人以其有「行駛高速公路違規使用路肩」之違規行為，依行為時道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款、第63條第1項第1款規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰4千元，並記違規點數1點等情，乃原審依調查證據之結果所確定之事實，核與原審卷附舉發通知單、採證照片、採證光碟、原處分、送達證書、汽車車籍查詢等件（見原審卷第53-58、89頁）相符，自得執為本院判決之基礎。

㈣原判決以被上訴人駕駛系爭汽車所行駛路肩之路段，係國道1號高速公路新竹交流道新安路出口至園區二路間之集散道，雖屬匝道之一部，但其行車速度之限制與主線道不同，該路段實難認係道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所要規範違規行駛路肩之高速公路等語，固非無見。惟查：交通部、內政部依道路交通管理處罰條例第33條第6項規定授權訂定「高速公路及快速公路交通管制規則」，其第2條第1項第1款、第2款、第3款、第4款、第13款、第14款及第17款分別規定：「本規則所用名詞，釋義如下：一、高速公路︰指其出入口完全控制，中央分隔雙向行駛，除起迄點外，並與其他道路立體相交，專供汽車行駛之公路。二、快速公路：指除高速公路外，其出入口完全或部分控制，中央分隔雙向行駛，並得與主、次要道路立體相交或平面相交，專供汽車行駛之公路。三、主線車道︰指車道中可供汽車直駛之車道。四、外側車道︰指主線車道中之最右側車道。……十三、交流道︰指高速公路與快速公路相互間，高速公路或快速公路與其他道路連接，以匝道構成立體相交之部分。十四、匝道︰指交流道中為加減速車道及主線車道與其他道路間之連接部分。……十七、路肩︰指設於車道之外側，路面邊線與護欄或邊溝間之部分。」第4條規定：「高速公路及快速公路之轄區，以路權範圍及與其他道路交接點為分界點。」又交通部依公路法第33條規定授權訂定「公路路線設計規範」，其4.3.6匝道設計規定：「⒈設計速率：⑴匝道之設計速率為主線設計速率之50％-80％，但視匝道型式，一般採用下列規定：…⑵若因特殊條件不能達到上列標準時，必須佈設適當之集散道路或加減速車道。」、4.3.7交流道集散道路：「交流道集散道路之設計速率宜在60公里/小時-80公里/小時之間，各項設計元素之標準與匝道相同。」基此，集散道屬匝道之一部分，為移轉主線連續入出口交織現象，而平行主線設置之道路。而交流道、匝道（含集散道）、路肩，均屬高速公路結構之一部分；交流道、匝道（含集散道）作為高速公路與其他道路之交接點，乃屬高速公路之轄區，汽車行駛於其間而不遵使用限制者，乃屬於在高速公路之違規。查被上訴人駕駛系爭汽車之違規地點係系爭集散道之右側路肩，業如前述，自屬行駛於高速公路無訛，原判決認被上訴人駕駛系爭汽車所行駛路肩之路段即系爭集散道，雖屬匝道一部，已離開高速公路主線道，非屬高速公路，於法容有未合。另原判決雖認路段是否屬道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款所欲規範違規行駛路肩之高速公路或快速公路，如有爭議時，判斷時應視該路段是否符合高速公路或快速公路管制目的而決定，非以道路主管機關解釋認定為唯一依據云云。然查高速公路、快速公路出口匝道之路肩，屬於高速公路、快速公路範圍，業經高速公路及快速公路交通管制規則第2條第1項規定綦詳。倘依原判決所論，以管制目的決定高速公路、快速公路之範圍，然所謂管制目的為何？距離一般道路若干始符合管制目的？猶未明確，反而造成駕駛人無所適從，並違背前揭法規之規範意旨，原判決對原處分此部分指摘，尚有未洽，並有判決適用法規不當之違法。

㈤復按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其中所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。又同法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原判決對於被上訴人違反道路交通管理處罰條例第33條第1項第9款規定，主觀上是否有故意或過失之歸責要件？又按其違章具體情節，有無行政罰法第8條但書得減輕或免除處罰規定之適用？等情，並未予調查，核此部分事實則尚有未明。

五、綜上所述，原判決既有上開適用法規不當之情形，且其違法已影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明如上述，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決。爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭