臺北高等行政法院判決

上訴人

龍鴻航業股份有限公司

代表人

田貴寶（董事長）

被上訴人

交通部航港局

代表人

謝謂君（局長）

上列當事人間船舶法事件，上訴人對於中華民國107年8月28日臺灣臺北地方法院107年度簡更二字第4號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、上訴人所有「綠島之星」船舶（下稱系爭船舶）為船舶法第3條第2款所指之「客船」，且經被上訴人依船舶法第52條第2項規定，核定搭載之乘客定額為253人。系爭船舶於民國103年10月7日上午11時35分許駛入蘭嶼開元港，於同日下午2時30分許搭載乘客離港，嗣於同日下午5時27分進入臺東富岡港，經被上訴人會同行政院海岸巡防署（下稱海巡署）海岸巡防總局東部地區巡防局第八一岸巡大隊（下稱八一大隊）執行清點，系爭船舶實際載運人數為306人，超載乘客53人（下稱超載乘客），被上訴人遂於104年7月24日以航東字第1043410779號執行違反船舶法案件裁處書（下稱原處分），以上訴人違反船舶法第52條第3項規定，依同法第90條第1項對上訴人裁處新臺幣（下同）15萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審）以105年度簡字第66號行政訴訟判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。被上訴人不服，提起上訴，經本院以106年度簡上字第64號判決，廢棄上開105年度簡字第66號行政訴訟判決，發回原審審理。經原審以106年度簡更(一)字第5號行政訴訟判決：「訴願決定及原處分均撤銷」。上訴人不服，提起上訴，復經本院以107年度簡上字第70號判決，廢棄上開106年度簡更(一)字第5號行政訴訟判決，發回原審審理。經原審以107年度簡更二字第4號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人於原審審理時之主張及訴之聲明、被上訴人於原審法院審理時之答辯理由及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。

三、上訴意旨略以：

（一）原判決調查事實與判決之敘述矛盾，為判決理由矛盾：依原審審理結果，均呈現開元港安檢所（下稱開元安檢所）所有海巡署人員到場，但人力不足，旅客情緒激動大聲爭執，且非法強行登船之情形，現場狀況已非上訴人或船長得維持秩序，甚為明確，旅客呈現且系爭碼頭之秩序管理並非上訴人或船長之職責，原判決另認定船長態度消極任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，顯有判決理由矛盾之違法。

（二）原判決有判決理由不備之違法：

1.原判決認定被上訴人答辯之「當時船長在解纜航行前，可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生」為有理由，惟現場狀況已非在場人員所能控制，原判決不為採納而未於理由項下載明，為判決理由不備：由原審傳訊證人即船長許清屏、八一大隊大隊長黃德福、開元安檢所長黃英傑及現場勘驗錄影，影響所呈現碼頭秩序已無法控制，顯與原判決認定之「輕微鼓躁」所呈現之事實全然不同，就此對有利於上訴人之事實或證據，原審不予採納，卻未說明其理由者，置若罔聞，依最高行政法院107年度判字第467號判決意旨，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。

2.原判決認系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人，為判決理由不備：原判決認本件超載行為亦非係必須客觀上不得已，因為現場人力不足無法控制非法上船者，可以藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，避免超載行為之發生，未予說明就前開現場人力不足（開元安檢所）以維持碼頭秩序，開元安檢所人員及旅客因數百人之推擠幾已將落海之情形，何以非客觀上不得己之情形，復未就船長已盡各種努力方式驅趕人員未果，反而使更多非法登船之旅客繼績上船，又如何未構成未積極或消極方式驅趕人員之行為，更無視開元安檢所長黃英傑之證述，均已與其所認定之事實不符，卻於原判決中未見說明，甚至於判決理由中全然未論及證人黃英傑之任何證述，刻意忽略還原現場事實之重要證據方法，當屬行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。

3.原判決認本件超載乘客必然嚴重影響乘客生命身體安全，卻就何以本件不具有對自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難可能性之緊急危難事實、並旅客定額之計算方式及船舶可安全航行之論述不予採納且未說明理由，為判決理由不備之違法：被上訴人明知大發公司未予派船疏運卻未事先通知上訴人及開元安檢所，豈全然無責？倘若此一秩序無法有效管理之肇因係屬被上訴人，因而發生已就執行職務之公務員及旅客之生命、身體及財產已經產生跌落海中之具體且即刻之危險，又何以不能視為緊急危難事實？原判決就此僅有結論，未附理由說明，應有判決不備理由之違法，又其添加法未明文之限制，自行限縮緊急危險事實之解釋，亦有適用法規錯誤之違法。又上訴人已就客船載重得否安全航行，提出穩度計算，並就綠島之星客船之船舶載重線作為檢查標準為說明，並就客船旅客定額之規畫方式說明甚詳，亦就系爭船舶航行並無升高或嚴重影響航行安全等攻擊方法一再重申，惟原判決就此均未有任何不採之理由，逕以然而超載航行將可能導致乘客生命身體重大危險，所以本件超載航行上訴人主張系爭船舶船長依緊急避難行為不足採信，亦有判決不備理由之違法。

4.原判決以船長明知超載仍決定開航部分，顯非行政罰法第11條第1項「依法令之行為，不予處罰」之情節，然上訴人除主張依船長依船員法所為判斷外，並主張係依在場之開元安檢所長黃英傑要求解纜開航，此一部分亦為開元安檢所長黃英傑證述明確，安檢所依漁港法第2條、第4條及第18條規定為漁港秩序之主管機關，開元安檢所長所為出港之指示，應屬行政罰法第11條所稱之「依法令之行為」惟原判決就此除於判決理由全文中刻意不論及此一重要攻防方法，亦有就船長依開元安檢所長開航此部分何以不構成「依法令之行為」未於判決理由內說明，亦有判決不備理由之違法。

（三）綜上所述，聲明求為判決：

1.原判決廢棄。

2.訴願決定及原處分均撤銷。

3.第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。

四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，玆就上訴意旨，再論斷如下：

（一）按船舶法第52條第2項及第3項分別規定：「（第2項）航政機關依船舶設備、水密艙區及防火構造，核定乘客定額及適航水域，並載明於客船安全證書。（第3項）客船搭載乘客不得超過依前項核定之乘客定額，並不得在依前項核定適航水域以外之水域搭載乘客。」同法第90條第1項規定：「違反第52條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長新臺幣1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，並命其禁止航行及限期改善；改善完成後，始得放行。」綜合上開規範意旨，並觀諸同法第1條立法意旨所稱：「為確保船舶航行及人命安全，落實船舶國籍證書、檢查、丈量、載重線及設備之管理，特制定本法。」可知，船舶法管制客船不得搭載超過航政機關所核定之搭載乘客定額，其意在確保船舶航行安全及全船人員之生命、身體及財產之法益。

（二）次按船舶法第56條授權交通部所訂定之客船管理規則第3條第3款規定：「本規則所稱乘客，指在船上下列以外之人員：……三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員。」揆諸前揭明文，可知船上搭載之人員如欲適用該款規定，而予以排除認定為乘客，其構成之要件包含「非船長或運送人所能防止」及「以非法行為上船」等2部分。又所稱「非船長或運送人所能防止」部分，其「防止」應不僅及於積極性之排除，亦應可包含消極性之抵抗。另依法船長負責船舶之指揮，而開航與否，實由船長做最終之決定。亦即，船長仍可以自由意志決定是否開航，如船長消極地採取關閉全船電力、或全體船員下船拒絕開航以迫使民眾下船、或向警方報案尋求協助，最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無超載之情形發生。

（三）又按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。再所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言；另所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。

（四）上訴人雖主張：原審審理結果，均呈現開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，旅客情緒激動大聲爭執，且非法強行登船之情形，原判決另認定船長態度消極任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，顯有判決理由矛盾之違法；又原判決就船長依開元安檢所長指示開航此部分何以不構成「依法令之行為」未於判決理由內說明，亦有判決不備理由之違法云云。惟查：

1.依船舶法第52條於99年11月12日之修正理由為「為策客船載客航行安全，增列第3項規定，俾應週延」等語；另參照船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第91條第15款規定：「船員有下列情形之一者，經航政機關調查屬實，處以降級或收回船員服務手冊3個月至2年：……十五、船長明知其所服務之船舶載客逾額或載貨超量不予拒絕而仍航行」，據此，有關客船超載事實之認定，主管機關應以「航行時」為認定基準，如船舶停靠港邊未開航，則登船人數超過乘客定額仍非船舶法規制之範疇。換言之，船舶法上所謂超載之認定係指「航行期間」而言，如當時船長在解纜航行前，可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生。次按船員法第58條第1項及第2項規定：「（第1項）船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與管理在船海員及在船上其他人員之權。（第2項）船長為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，得為必要處置」，另按船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定：「船長依法指揮全體海員、旅客及在船任何人，並管理全船一切事務，及負維護全船生命財產安全之責任」。揆諸前揭明文可知，船長依法負有管理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且將合法登船民眾之安全棄於不顧。

2.經查；經原審勘驗上訴人提供公共電視新聞網103年10月8日中午12時30分之午間閩南語新聞畫面錄影光碟（見原審105年度簡字第66號卷第22頁），固先認定103年10月7日蘭嶼浪大船停開三天，400遊客留滯蘭嶼之事件；報導中一開始顯示為遊客聚集在蘭嶼開元港港口在上訪人所有系爭客輪靠港處，在港口上情緒激動大聲爭執，希望搭船之情景；新聞旁白則表示300名遊客在岸上鼓譟強行登船，畫面並顯示該客輪即解纜超載而返回臺東富岡港，並有該客輪返回臺東富岡港船上乘客下船之畫面，顯示系爭客輪於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況等情，此有勘驗筆錄在卷可按（見原審105年度簡字第66號卷第65頁至第66頁）。又參酌時任八一大隊大隊長之黃德福之證言，認定當日系爭客輪自蘭嶼離港前，確有數百名民眾在碼頭上聚集，並在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上船，經船長向現場民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載後，才非法上船的人等情（見原審105年度簡字第66號卷第66頁至第68頁）。惟原審按船員法第58條第1項及第2項規定及船員法第25條之2授權訂定之船員服務規則第21條規定，可知船長依法負有管理船上人員之職責，故有關乘客登船情形之管控，亦為船長之職責。倘如船長心態消極，任憑民眾輕微鼓譟即不予處置而開航，則有違船員法及其相關規定規範之意旨，且將合法登船民眾之安全棄於不顧。進而，認定本件系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，足見上開開航認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先行準備應付之情形，當時船長在解纜航行前，更可藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，即無超載行為之發生，一旦超載導致航行的危險，將會嚴重影響乘客生命身體的安全，船長開航的決定顯然致乘客生命身體安全於不顧。即本件系爭船舶船長明知超載仍決定開航，顯非行政罰法第11條第1項「依法令之行為，不予處罰」之情節等情，業據原判決於事實及理由欄四、（四）、（七）詳敘其採證之依據及得心證之理由，本院經核原判決理由尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則，並無判決理由矛盾之情事。至原判決未就船長依開元安檢所長指示開航，何以不構成「依法令之行為」部分詳論理由，略以兩造其餘之攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，故不逐一論述等語，固有欠妥適，然與判決結果無礙，上訴人指摘其有理由不備之違法，亦非有理。

3.綜上，足見上訴人此部分之主張，不足採信。

（五）上訴人又主張：現場狀況已非在場人員所能控制，原判決不為採納而未於理由項下載明，為判決理由不備；又原判決認系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人，為判決理由不備云云。

1.經查：系爭船舶船長於案發當日開放登船前，基於其管理職責，並配合相關新聞報導或船舶所有人之經驗，應可「預期」現場有暴增之人潮，即應提前預為準備因應，故本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況。然揆諸前揭說明，足見上開認定顯然忽略當時之狀態，應為船長可預期並可先行準備應付之情形，而本件登船情形應屬客觀上「得予防止」之狀況，故系爭超載乘客仍應屬「乘客」之範圍，故而被上訴人據以認定上訴人有違規超載之情事，違反船舶法第52條第3項及第90條第1項規定，自屬有據。次查：原審參酌臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭船舶船長許清屏所製作之訪談筆錄（見原處分卷第3-4頁）所述內容「（問？你何時得知綠島之星乘載人數超載）當人數已經滿載時候，開始做管制時旅客開始鼓譟往船上衝」、「（問？你知道綠島之星乘載人數超出限載人數，你如何處置）我當時通知船員將樓梯收回來，並將門關上就將船開往富岡漁港」、「（問？你叫船員將樓梯收回時，是否知道此次搭載乘客已超載情形）知道，但是情形無法控制所以才作這個決定」、「（問？你是否知道此行為已違反客船管理規則第41條、船舶法第52條第3項規定）知道，當時因為情況無法控制所以選擇將危害降到最低的這個做法」，認定本案船長於解纜開航「前」，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志「決定」開船造成超載航行之事實，此即對於構成違規之事實，「明知並「有意」使其發生，而符合主觀故意之歸責事由等情，業據原判決於事實及理由欄四、（五）、（六）詳敘其採證之依據及得心證之理由，本院經核原判決理由尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則，並無判決理由不備之情事。

2.綜上，足見上訴人此部分之主張，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，不足採信。

（六）上訴人另主張：原判決認本件超載乘客必然嚴重影響乘客生命身體安全，卻就何以本件不具有對自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難可能性之緊急危難事實，並旅客定額之計算方式及船舶可安全航行之論述不予採納且未說明理由，為判決理由不備之違法云云。惟查：

1.按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」係參考刑法第24條、德國違反秩序罰法第16條所訂定之行政罰法上「緊急避難」法制。緊急避難係阻卻違法之正當事由，倘為避免自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產遭受緊急危難，而出於不得已之行為且未過當者，如因而違反行政法上之義務，應具有阻卻違法之正當事由，惟如避難行為未採取適當手段因而過當者，尚不能認係阻卻違法之正當事由，惟其情可憫，故但書規定避難行為過當者得減輕或免除其處罰（立法理由參照）。而構成行政罰法上阻卻違法正當事由之「緊急避難」，其要件包括：⑴須有緊急危難存在：所謂「緊急」，係指倘未立即採取避難措施，即無法阻止危難之發生或擴大。而所謂「危難」，則係指自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難之可能性，至其係肇因於自然災害或人為因素，固非所問。惟為避免「緊急避難」制度遭不當濫用，而成為違反行政法上義務者之遁詞，倘該危難係因行為人蓄意招致以便遂行其違反行政法上義務行為，或行為人事前應防止、能防止而未防止，導致該危難之發生，則均不屬之。⑵避難行為必須客觀上不得已：即緊急避難行為在客觀上須係為達到避難目的之必要手段。行為人因自己或他人之生命、身體、自由、名譽、財產遭遇緊急危難，若非立即採取避難行為犧牲他人法益，否則無法保全自己或他人法益時，固能主張緊急避難，惟此避難行為須係足以挽救法益陷於急迫危險之「必要手段」，亦即所犧牲之他人法益與所保全之法益間，已呈現不可避免之利益衝突現象，兩者僅能擇一存在，不是喪失所要保全之法益，就是犧牲他人之法益，此時方屬所謂「必要」。而「不得已」，則係指避難行為之取捨，祇此一途，別無選擇而言，如尚有其他可行之方法足以避免此一危難，即非不得已之避難行為。⑶緊急避難行為必須不過當：緊急避難行為在客觀上若已過當者，即已超出緊急避難之範圍，構成避難過當，自不能阻卻違法，僅能減免處罰。而判斷有無過當之標準，係採「保護優越法益原則」，亦即依「法益衡量理論」之觀點（包括法益位階關係、法益受影響之程度、損害發生之可能性、被犧牲者之自主決定權、危難是否來自於被犧牲者、法益對於個別當事者所具有之特別意義及遭人強制之避難狀態等因素），判斷避難者所保護之法益，是否較其所犧牲之他人法益，具有顯著之優越性。⑷避難行為必須出於救助意思：即行為人主觀上須係出於救助自己或他人生命、身體、自由、名譽、財產之緊急危難的意思（最高行政法院106年判字第104號判決音旨參照）。

2.經查：本件系爭船舶違法超載航行之行為，主要係因系爭船舶於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況，在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上船，經船長向現場民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載後，才非法上船的人等情節，此等秩序無法有效管理不能認係具有對自己或他人之生命、身體、自由、名譽或財產有發生災難可能性之緊急危難事實，而且超載行為亦非係必須客觀上不得已，因為現場人力不足無法控制非法上船者，可以藉由積極或消極方式驅趕人員下船至符合乘客定額再行開航，避免超載行為之發生；然而超載航行將可能導致乘客生命身體重大危險，所以本件超載航行上訴人主張係系爭船舶船長依緊急避難行為，依行政罰法第13條規定，應不予處罰云云，自不足採等情，業據原判決於事實及理由欄四、（七）詳敘其採證之依據及得心證之理由，本院經核原判決理由尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則。至原判決未就上訴人主張旅客定額之計算方式及船舶可安全航行部分詳論理由，略以兩造其餘之攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，故不逐一論述之必要等語，固有欠妥適，然與判決結果無礙，上訴人指摘其有理由不備之違法，亦非有理。

3.綜上，足見上訴人此部分之主張，亦非可採。

（七）綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭