臺北高等行政法院判決

原告

吳進堂

被告

行政院

代表人

蘇貞昌（院長）

上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：㈠本件被告代表人原為賴清德，訴訟進行中，變更為蘇貞昌，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許（見本院卷第169頁）。㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國107年9月17日起訴時聲明求為判決如其訴之聲明（聲明內容詳如復述），嗣於107年12月13日具狀追加聲明，經核原告追加前後請求均以徵收處分及徵收補償爭議為基礎事實不變，爰依前揭規定，予以准許。

二、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項有明文規定。次按原告當事人適格，係指原告就訴訟標的（權利或法律上之利益）有實施訴訟之權能而言，原告只須主張自己之權利或法律上之利益因中央或地方機關之違法行政處分，致受損害，即為當事人適格，亦即原告是否當事人適格，應依原告起訴主張之事實定之，而非依審判之結果定之，而「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可資參照。

三、原告主張：原告所有之土地遭改制前桃園縣政府分別於民國81年11月16日、87年4月及92年4月3次非法徵收，而為台灣電力公司（下稱台電公司）於其上興建電塔等情，提起本件行政訴訟。聲明如下：「一、確認桃園縣政府81年11月16日、87年4月及92年4月徵收原告私權農地之行政處分係違法行為。二、判令台電公司、交通部及內政部侵占原告私權農地就附表（三）所示農地坐落地段地號（重測前）保生村（里）部分，既成甲種建地計3筆共2,101平方公尺、農地計52筆共94,131平方公尺、大潭村（里）部分，既成甲種建地計4筆共4,405平方公尺、農地計4筆共19,024平方公尺之總面積權利範圍分別自81年11月16日、87年4月及92年4月徵收時起迄原告勝訴判決確定日止之徵收協議補償款加計5%年複率利息以賠償原告所受損失。三、判令台電公司對原告私權農地違法侵權致回復原狀不能，附表（一）所示農地坐落地段地號（重測前）29、29-1、29-2、29-3、30、56、56-1、56-3、56-4、56-6、56-7、67計12筆（行政起訴狀誤繕為13筆），共8740.3平方公尺總面積權利範圍以桃園市政府87年4月之徵收協議補償款溯及自87年3月經濟部工業局雇工在原告私權農地挖2座深水井始起迄原告勝訴判決確定時止加計5%年複率利息賠償原告所受損失。四、判令台電公司侵占原告先購權農地附表（一）所示（重測前）坐落地段地號11、51、51-1、51-2、52、55、68、68-50、68-51、68-83、68-87、68-151、68-168、68-169計14筆農地及既成甲種建地共30,859平方公尺總面積權利範圍應以87年4月桃園市政府徵收時之徵收協議補償款之款額發放原告，以賠償原告先購權所受損失。」嗣於107年12月13日具狀追加聲明如下：「一、判令行政院應返還原告日據時期祖業家產繼承農地（含既成甲種建地）總面積共19187.4平方公尺。二、判令行政院應就19187.4平方公尺面積農地自原告曾祖父吳賢歿後起至原告勝訴裁判確定日止加計5%年複率利息以賠償原告農地之使用收益損失。」等語（見本院卷第81頁）。被告則以：㈠原告就土地遭徵收而有爭執，不論是徵收公告或補償價額之爭議，均與被告無涉。原告逕列行政院為被告，提起撤銷訴訟或求為確認徵收處分違法，請求損害賠償或請求判命桃園市政府為徵收補償，均屬被告當事人不適格，顯無理由，業經貴院107年度訴字第669號判決所是認。㈡原告對被告提起請求確認桃園市政府81年11月16日、87年4月及92年4月計3次強制徵收原告之私有農地係屬違法行政處分，被告既非徵收案之原處分機關，對於該行政處分所生爭訟並無訴訟權能，原告逕列行政院為被告，提起本件行政訴訟，確認行政處分違法訴訟，自屬被告當事人不適格，是原告主張之危害，無從藉由對被告之確認判決將之除去，自不能謂其起訴有即受確認判決之法律上利益。原告請求確認桃園市政府強制徵收原告之私有農地係屬違法行政處分，顯無理由等語。聲明：原告之訴駁回。

四、經查：

㈠關於起訴狀載聲明第1項「確認桃園縣政府81年11月16日、87年4月及92年4月徵收處分違法」部分：按我國土地徵收之程序，係需用土地人因興辦公益事業需用土地，於無法以協議或其他方式取得時，依法提出土地徵收之申請。經代表徵收權人（國家）之中央主管機關內政部（或精省前之臺灣省政府）核准徵收申請案後，通知被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府執行之。即由直轄市或縣（市）政府將徵收核准案公告30日，並以書面通知土地所有權人及他項權利人（89年1月26日修正公布前之土地法第227條第1項、第2項規定：「（第1項）市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」89年2月1日公佈之土地徵收條例第17條、第18條則分別規定：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」可資參照）。至於徵收土地應發給之補償費，原應由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府於公告期滿後15日內發給被徵收人。於補償費發給完竣時，需用土地人取得土地所有權，同時原土地所有權及其上之其他權利歸於消滅，徵收程序隨之完成。就上述徵收程序以觀，由徵收申請（行政程序開始）之後，以迄徵收完成為止，徵收主管機關對於被徵收人先後為兩項行政行為。亦即，一為將徵收權之發動（徵收案核准）告知（公告並通知）被徵收人之行為；另一為依法發給補償費以完成徵收之行為。是於土地徵收程序上，分二階段產生不同內容之法律效力。第一階段徵收主管機關為內政部或臺灣省政府。經內政部或精省前之臺灣省政府核准並由被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府告知後，被徵收土地之權利現狀凍結，俾以後續之土地徵收程序得以順利進行。第二階段徵收主管機關則為被徵收土地所在地之直轄市或縣（市）政府擔任，重點在於徵收補償費之發給完竣，需用土地人因此取得土地所有權，原土地所有權人及其上之其他權利隨之歸於消滅。原告就土地遭徵收而有爭執，不論是徵收公告或補償價額之爭議，均與行政院無涉。原告逕以行政院為被告，確認徵收行政處分違法，自屬被告當事人不適格，此部分原告之訴顯無理由，應以判決駁回之。

㈡原告起訴狀載訴之聲明第2、3、4項及追加聲明部分：

1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。

2.次按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第8條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」依上開規定，人民請求行政機關給付，得選擇提起課予義務訴訟或一般給付訴訟。惟究應提起課予義務訴訟或一般給付訴訟？基於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，目前通說見解認為，依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟，且係請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。簡言之，若人民請求之給付必須經行政機關審查以行政處分准許、核定、確認等，則人民應先依法申請，於其請求遭拒或行政機關怠於處理後，提起訴願及課予義務訴訟救濟；若行政機關之給付已經明確，無庸以行政處分准許、核定、確認者，則直接提起一般給付之訴，此有最高行政法院93年判字第35號判決意旨可資參照。又行政訴訟法第5條所稱「依法申請」，係指有法令賦予人民得向行政機關請求作成一定行政處分之謂。是以人民不服之對象若非屬行政訴訟法第5條「依法申請」所為回復，該回復即非屬得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟救濟之範疇。復依上開說明，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還（最高行政法院92年度判字第1592號判決參照）。

3.查原告就系爭土地事件，曾分別以不服改制前桃園縣中壢地政事務所93年9月30日中地登字第8088號函附拒絕賠償理由書、桃園縣政府93年9月23日府法賠字第0930232251號函及台電公司輸變電工程處北區施工處103年3月24日北區字第1033483230號函，先後向改制前桃園縣政府、內政部及經濟部提起訴願，先後遭為訴願不受理之決定，有上開拒絕賠償理由書及訴願決定書附卷可稽，業據本院調卷查明無誤（見本院103年度訴字第1297號有關土地事務事件卷第23、31、54、86、150、170頁），並經最高行政法院以104年度裁字第1189號裁定駁回抗告而確定在案。茲原告以被告為上開機關之共同上級機關為由，提起本件訴訟，請求判決如起訴狀載訴之聲明第2、3、4項及追加聲明，觀諸各項聲明均係直接請求財產上（金錢損失及土地）之給付，核其訴訟類型為一般給付訴訟，惟得直接提起一般給付訴訟者，限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，本件尚無此情形，故不具備行政訴訟法第8條一般給付訴訟之要件，其訴應予駁回。再者，原告若係提起課予義務訴訟，因原告並未表明其究依何法令規定對被告「依法申請」給付如起訴狀載訴之聲明第2、3、4項及追加聲明之金錢損失及土地，且原告於起訴前並無向被告提出申請，原告未踐行合法之申請、訴願程序，逕提起本件課予義務訴訟，其起訴不合法且無從補正，仍應予以駁回。

五、綜上，原告訴之聲明第1項顯無理由，爰不經言詞辯論，以判決駁回之；其餘聲明，則均不備起訴要件，原應以裁定駁回之，但原告各該項聲明均衍生自徵收處分及徵收補償爭議，為求卷證齊一及訴訟經濟，本院爰併以判決駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭