臺北高等行政法院判決

108年1月10日辯論終結

原告

陳明聰

訴訟代理人

林宜君 律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

王唯鳳 律師

上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國107年2月1日經訴字第10706301450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告接獲民眾通報桃園市蘆竹區內興段12、13、15地號土地上遭人傾倒營建剩餘土石，即委託厚生工程顧問有限公司（下稱厚生公司）實地測量，並於民國106年3月1日會同原告之員工許嘉紋、受僱廠商翁順吉辦理現場會勘。嗣被告以原告於其所有之前開13地號部分土地（位屬公告之坑子溪河川區域範圍內，下稱系爭土地）上堆置土石之行為，涉及違反水利法第78條之1第3款之規定，以106年6月15日府水養字第1060130733號函請原告陳述意見後，被告依相關事證，核認原告有未經申請許可於河川區域內堆置土石（數量1,154立方公尺）之行為，有違水利法第78條之1第3款規定，爰依同法第92條之2第7款規定及經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第7款第1目規定，以106年8月23日府水養字第1060193432號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按行政罰法第7條規定及其立法理由，並參照司法院釋字第275號意旨，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，依法應不予處罰。查系爭土地經原告依以下通常方法查詢使用分區所得之資料顯示均為農業區，而非河川區：1.系爭土地地籍謄本：使用分區及使用地類別皆為空白。2.經桃園市蘆竹地政事務所土地複丈，亦未知悉系爭土地為河川區。3.依桃園市政府土地使用分區線上查詢及證明核發系統所示：系爭土地之使用分區為農業區。4.依內政部全國土地使用分區資料查詢系統所示：系爭土地之使用分區為農業區。原告合理信賴國家資訊，除應受行政程序法第8條信賴之保護外，實難認原告主觀上有可非難性及可歸責性。

（二）行政機關就行為人違反行政法上義務欲加處罰時，應由行政機關負舉證責任。被告雖指出派員測量系爭土地堆置土石方數量為1,154立方公尺，然並未指出測量前的原始數量，亦未提及測量基準，如何證明測量的數量是否正確？是否均為原告所為？況被告派員測量當時，厚生公司測量成果簿並載有「鬆方1,154立方公尺」與「實方888立方公尺」2種數據，顯見系爭土地究竟實際堆置數量之認定為何，尚有疑慮，然訴願決定及原處分並未舉證敘明，竟直接論斷，依有疑慮之「1,154立方公尺」據以處罰，違背行政罰法第7條及行政程序法第9條之規定。按行政罰法第18條規定及經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第7款第8目、第9目可知，行為人是否應受責難，責難程度為何，行政機關依法均應予以舉證及審酌，且土石堆置數量為何，係原處分重要之判斷依據，其裁罰金額對人民而言亦難謂非重，然訴願機關及被告怠未審視，卻輕以書面資料重課予人民罰鍰處分。

（三）訴願決定及被告未盡舉證責任證明原告主觀上有何可非難性及可歸責性，直接以過失推定方式，並僅依測量書面資料即據為認定，逕對原告為100萬元之罰鍰處分，該處分顯已違反有責任始有處罰、誠實信用、信賴保護、對當事人有利及不利情形一律注意等原則之違誤，係違法之行政處分。為此，請求撤銷訴願決定及原處分或另為適當之處分，以維原告權益。

（四）綜上所述，聲明求為判決：

1.訴願決定及原處分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）原告所有系爭土地面積為1048.08平方公尺，其中位於南崁溪水系支流坑子溪河川區域範圍內之土地面積為713.22平方公尺，有改制前桃園縣政府98年6月15日府水河第098022600461號公告南崁溪水系支流坑子溪河川區域範圍及被告委請厚生公司製作套繪圖可稽。原告明知系爭土地臨近南崁溪水系支流坑子溪山腳橋下游左岸，其身為土地所有人，本可依前述法定程序，直接至有關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍等，以明系爭土地是否位於河川區域內，及就其土地所得使用之權限，惟原告卻捨此途徑，僅以其曾向桃園市蘆竹地政事務所申請土地複丈、查詢土地使用分區等資料，主張「無法知悉」有何公告或資訊指出系爭土地係屬河川區域土地云云。然系爭土地是否位屬河川區域，應以主管機關之公告並揭示之河川圖籍資料為斷，並非以土地登記謄本使用分區之記載為判斷標準，原告主張，並無理由。

（二）被告委請厚生公司以系爭土地周邊原地盤線高程及河川圖籍上現況高程點為依據，採梯形法實際量測現場堆置土石數量約為1,154立方公尺，並非毫無依據。而水利法之所以管制河川區域堆置土石之行為，在於堆置土石的數量多寡會影響河川區域內河川疏洪之功能，系爭土地係屬低漥地，原告將之填高而堆置土石，會使河川行水面積減少，妨礙河道水流，而水利法本就是以實際堆置於河川區域內土地上的實際面積去裁罰，並非該違法所堆置的土石以事後「滾壓」、「夯實」之面積計算。

（三）綜上所述，聲明求為判決：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

四、兩造爭執之要旨：本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有：訴願決定（本院卷第12至18頁）、土地地籍謄本（本院卷第19頁）、桃園市政府土地使用分區線上查詢及證明核發系統（本院卷第20頁）、內政部全國土地使用分區資料查詢系統（本院卷第21頁）、被告106年6月15日府水養字第1060130733號函（本院卷第50頁）、原告106年7月24日陳述意見函及附件（本院卷第51至57頁）、原處分（本院卷第58至59頁）、桃園縣政府98年6月15日府水河第098022600461號公告（本院卷第67頁）、厚生公司所測繪內興段12、13及15地號河川區域線、地形、地籍套繪圖（本院卷第68頁）等在卷可稽，自堪認屬實。原告主張系爭土地經原告依通常方法查詢使用分區所得之資料顯示均為農業區，而非河川區，原告合理信賴國家資訊，不應遭受行政處罰，且測量出土石之數量是否正確云云，被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：原告以系爭土地之使用分區記載非「河川區」，故不知其堆置土石違反水利法相關規定、是否有據？被告依水利法第78條之1、第92條之2及經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第7款第1目規定，對原告裁處罰鍰100萬元之處分，是否適法？以下敘明之。

五、本院之判斷：

（一）水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款分別規定「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。……」及「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。」。按河川為洪水所及之天然流路，依上開水利法之規定，於河川區域內為採取或堆置土石之行為，應經許可，乃係考量於河川區域內未經許可採取或堆置土石，不僅影響河床穩定，甚或變更洪水流向影響河防建造物之安全問題，進而造成洪水淹沒兩岸等重大災害，爰為維護河川正常機能及河防安全，河川區域內無論是公有或私有土地，其使用限制均依水利法規之規定，於河川區域內如有未經許可採取或堆置土石之行為，即屬違反水利法第78條之1第3款規定，裁罰時應考量土石採取量的多寡及違規行為是否於汛期等因素。

（二）又按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（下稱裁罰要點）附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下簡稱裁罰基準）第7款第1目規定：「（違反水利法第78條之1第3款而依第92條之2第7款裁處者）採取土石在1千立方公尺以下者，罰100萬元，每增加1百立方公尺（不足1百立方公尺，以1百立方公尺計之）加罰5萬元；堆置土石在2千立方公尺以下者，罰100萬元，每增加1千立方公尺（不足1千立方公尺，以1千立方公尺計之）加罰5萬元。……。」上開裁罰要點及裁罰基準，乃經濟部為明定其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定，核與水利法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。

（三）經查：原告所有系爭土地面積為1,048.08平方公尺，其中位屬南崁溪水系支流坑子溪（自南崁溪河流口至頂社新橋）河川區域範圍內之土地面積為713.22平方公尺，此有改制前桃園縣政府98年6月15日府水河字第09802260461號公告（本院卷第67頁）及被告106年12月7日府水養字第1060288719號函所附測繪圖可稽（本院卷第68頁即原處分卷第152頁），原告未經申請許可於前揭河川區域範圍內之系爭土地上違規堆置土石（數量約1,154立方公尺）之事實，有厚生公司106年2月測量成果簿內之土方計算（原處分卷第13-24頁）、現場照片（原處分卷第2頁、第25-32頁），以及被告水務局106年3月1日執行違反水利法現場取締紀錄（原處分卷第51-52頁）可稽，堪予認定。從而，被告認原告已違反水利法第78條之1第3款規定未經許可在河川區域內堆置土石之行為，爰依同法第92條之2第7款、裁罰基準第7款第1目（堆置土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬元）等規定，以原處分處原告罰鍰100萬元，揆諸前揭規定，並無違誤。

（四）原告雖主張：原告自購入土地後閒置未用，不知填土事亦不熟悉相關法令，且蒐集相關政府資料均未有揭露其土地為「河川地」或「水利用地」之證據，原處分違反信賴保護原則、誠實信用原則及行政程序法第36條規定云云。經查：

1.按河川管理辦法第6條第1款規定：「一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。㈡已訂定河川治理計畫或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成河防建造者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。㈢依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈣未依第1目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍……」可知，河川區域為河川管理機關職權範圍，縱向從河川界點以下至出海口，橫向包含河道兩側洪水淹沒區（即有）堤防河段的高灘地或沒有堤防河段的洪氾區。

2.次按河川管理辦法第7條第1項規定：「河川區域之劃定及變更，除前條第1款第3目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」再按「系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用」最高行政法院105年度判字第345號判決意旨參照。查南崁溪水系支流坑子溪（自南崁溪合流口至頂社新橋）經改制前桃園縣政府於98年6月15日公告為河川區域，有該府98年6月15日府水河字第09802260461號公告在卷可稽（見訴願卷第122頁），並為原告所不爭（見本院卷第135頁言詞辯論筆錄）。則系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用。再依水利法規定，於河川區域內堆置土石，為法定禁止事項，其使用限制應受水利法之規範，原告自不得於其上堆置土石。至系爭土地之地籍謄本記載土地使用分區為何，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知等規定予以編定，不影響系爭土地位於河川區域內之事實。

3.又按，為保護水道、確保河防安全及水流宣洩，內政部業於86年7月7日配合河川區域之劃定公告而修正區域計畫法施行細則第11條，增列第9款「河川區」之使用分區，該等規定並無排除水利法之適用，亦即並不影響土地位於河川區域內，其管制應優先適用水利法之特別規定。原告雖曾向桃園市蘆竹地政事務所申請土地複丈、查詢土地使用分區等資料，並主張「無法知悉」有何公告或資訊指出系爭土地係屬河川區域土地云云，然系爭土地是否位屬河川區域，應以主管機關之公告並揭示之河川圖籍資料為斷，並非以土地登記謄本使用分區之記載為判斷標準，原告顯然混淆土地使用分區「河川區」及水利法之「河川區域」之概念。且「河川區域」及「河川區」之定義不同，縱地政機關未辦理使用分區調整為河川區，仍無礙位於河川區域範圍內的土地業經劃定公告為河川區域之事實仍須遵守水利法相關規定。查系爭土地臨近南崁溪水系支流坑子溪山腳橋下游左岸（見本院卷第110頁照片），原告為土地所有人，本可依前述法定程序，直接至相關機關申請閱覽、影印、抄繪河川圖籍等，以明系爭土地是否位於河川區域內及就其土地所得使用之權限，竟未為之，為原告所是認（見本院卷第135頁言詞辯論筆錄），則原告自無從以信賴土地登記之公示效力，不知系爭土地已劃歸河川區域為由，而主張有信賴保護原則及誠實信用原則之適用，原處分亦無違反行政程序法第36條規定可言。

4.原告另主張：被告未依河川管理辦法第7條第3款規定：「河川區域劃定及變更公告時，主管機關應同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區。」云云，惟查：系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用，後續主管機關是否同時函送當地都市或非都市計畫機關配合辦理使用分區變更為河川區，不影響上開公告生效之效力。

（五）原告復主張：被告並未指出堆置土石測量前的原始數量，亦未提及測量基準，如何證明測量的數量是否正確，且究竟實際堆置數量之認定為何，尚有疑慮，原處分顯然有裁量濫用之瑕疵云云。惟按水利法管制河川區域堆置土石之行為，係在於堆置土石的數量多寡會影響河川區域內河川疏洪之功能，系爭土地係屬低漥地，原告雇工將之填高而堆置土石，將使河川行水面積減少，妨礙河道水流。而水利法係以現場堆置於河川區域內土石的實際面積為計算依據，並非以事後「滾壓」、「夯實」土石之面積為計算依據。查本件稽查時，原告之受僱人員工許嘉紋、受僱廠商翁○吉並未對測量方式及面積當場表示異議（見原處分卷第52頁），嗣經被告委請厚生公司以系爭土地周邊原地盤線高程及河川圖籍上現況高程點為依據，採梯形法實際量測現場堆置土石數量約為1,154立方公尺，有厚生公司測量成果簿附卷可按（見原處分卷第13-46頁），並為原告所不爭（見本院卷第136頁言詞辯論筆錄）。故原告此部分之主張，委無可採。

（六）末按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項有明文規定，是以，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之動機、目的、危害程度、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。查系爭土地臨近坑子溪山腳橋下游左岸，且位屬坑子溪河川區域範圍內之土地面積為713.22平方公尺，占全部土地面積之比例約68.05%（計算式：713.22/1,048.08*100%=68.05%）。原告未經許可，即擅自於系爭土地堆置土石，縱非故意，亦有過失，尚不得以不知法令規定而解免其責任。則被告依裁罰基準第7款第1目規定，堆置土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬元，業已考量原告之違章程度而為適切之裁罰，就裁量之標準為合理之說明，核認屬水利法第92條之2第7款所定裁量範圍，並無違誤。

六、綜上所述，原告上開所述各節，均非可採，被告依水利法第78條之1、第92條之2及裁罰基準第7款第1目規定，以原處分裁處罰鍰100萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭