臺北高等行政法院判決

上訴人

依斯坦達霍松安那布 （原審原告）

訴訟代理人

林子琳 律師（法扶律師）

上訴人

臺北市政府 （原審被告）

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

張菀萱 律師

輔助參加人

臺北大眾捷運股份有限公司

代表人

李文宗（董事長）

上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國108年4月30日臺灣臺北地方法院107年度簡字第255號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：上訴人即原審原告（下稱原審原告）於民國107年3月29日、同年4月1日，在臺大醫院站1號出口平臺擺設攤架、搭帳篷，向民眾解說原住民土地、轉型正義等議題。嗣上訴人即原審被告（下稱原審被告）以原審原告於附表編號1、2所示時、地，有附表編號1、2所示之違規事實，違反大眾捷運法第50條第1項第10款規定，分別對原審原告開立附表編號1、2所示處罰內容之處分（下分別稱原處分1、2，合稱原處分），分別於107年3月29日、同年4月1日對原審原告為送達。原審原告不服，於107年4月23日提起訴願，經交通部於同年8月27日以交訴字第1070013383號訴願決定駁回。原審原告不服，復提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）107年度簡字第255號行政訴訟判決（下稱原判決）訴願決定撤銷。原審原告及原審被告均不服，遂提起本件上訴。

二、原審原告起訴主張及訴之聲明，原審被告於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、原審原告上訴意旨略以：

(一)觀諸本院107年度訴更一字第89號判決，就本件而言，既原判決已認定原審被告與輔助參加人間為公權力委託關係，則依據行政程序法第16條、訴願法第10條規定，原處分作成機關即應為輔助參加人、訴願管轄機關應為被告，是原判決既已認定原處分具有欠缺管轄權限之瑕疵，且原處分乃為裁量性行政處分，則原判決應於判決主文中併予撤銷原處分及訴願決定，惟原判決僅撤銷訴願決定，已有違誤之處。

(二)原審原告並未違反大眾捷運法第50條第1項第10款之規定，是原處分顯有違誤，應予撤銷：大眾捷運法第50條第1項第10款規定之立法意旨，係為確保旅客安全、維持正常營運及提供舒適之搭乘環境，而參考香港及新加坡立法例，加強行車安全及站、車秩序之維護。是以，該規定特別強調如行為人之行為有「致妨礙旅客通行」時，方有以系爭規定裁罰之空間。惟本件，原審原告所使用之空間雖位於捷運臺大醫院站1號出口，惟該處因一旁有捷運車站大門所遮蔽，並非旅客通行之通道，原審原告自無可能有「妨礙旅客通行」之情。又於原審就捷運臺大醫院站一號出口監視錄影光碟勘驗筆錄可知，原審原告雖有於出口外側平台擺設攤架，但並無妨礙旅客通行或使用之情。且證人吳聖偉即任職於輔助參加人之捷運臺大醫院站站長亦稱於原處分裁罰時附近並無舉辦任何大型活動，原審原告無對行經之路人實施強暴脅迫的行為，亦無對行經路人為積極阻礙路人通行之行為等語，是原審原告並無違反大眾捷運法第50條第1項第10款之規定，原處分予以裁罰已有違法，應予撤銷。原判決未併予撤銷原處分，恐有違誤。

四、原審被告上訴意旨略以：

(一)按最高行政法院100年度判字第357號判決意旨，原處分名為「臺北市政府裁處書」，於注意事項亦已載明「訴願書應遞送臺北市政府審查，再由臺北市政府轉送交通部審議」，顯見原處分就原處分機關為何、如何救濟，皆已明示，而無使處分相對人無從知悉作成處分之機關為何，或無從得知救濟途徑之虞，縱使原處分未依行政程序法第96條第1項第4款之規定載有首長署名或蓋章，亦不影響原處分機關之認定及原處分之效力。執此，原判決以原處分違反行政程序法第96條第1項第4款規定，而無從認定為「臺北市政府」所為之處分云云，顯與行政程序法第96條第1項第4款立法意旨及最高行政法院100年度判字第357號判決意旨不符，係為「判決適用法規不當」之判決違背法令。

(二)原處分既已載明為「臺北市政府裁處書」，亦明示「訴願書應遞送臺北市政府審查，再由臺北市政府轉送交通部審議」，自原處分之形式觀之，就處分機關、訴願機關，皆載明為原審被告「臺北市政府」，顯見原處分係為原審被告所為之裁處，而輔助參加人，並無顯名為處分機關，自無從認定該處分係由輔助參加人以自己之名義所作成，故與訴願法第10條之要件「以其團體或個人名義所為之行政處分」不符。是以，原判決審認原處分係由輔助參加人以自己之名義所作成，顯與訴願法第10條要件不符，係為「判決不適用法規」之判決違背法令。

五、本院之判斷：

(一)按行政程序法第2條第3項規定:「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」第16條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。（第2項）前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。……」訴願法第4條規定：「訴願之管轄如左：……五、不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。……」第10條規定：「依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人，以其團體或個人名義所為之行政處分，其訴願之管轄，向原委託機關提起訴願。」立法理由為：依法受中央或地方機關委託行使公權力之團體或個人於授權範圍內，具有中央或地方機關之地位，其以自己名義而為行政處分時，自宜由委託機關就其委託事件負選任監督之責，爰增列本條，以利適用等語，第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」又行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」另大眾捷運法第4條第1項規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第52條規定：「（第1項）本法所定之罰鍰，由地方主管機關處罰。（第2項）50條第1項或第50條之1規定之處罰，地方主管機關『得』委託大眾捷運系統營運機構為之。」綜上可知，公權力授予私人行使，究屬例外，須有法律明文依據始得為之，且受託行使公權力者須以自己名義為之，並對外獨立行使公權力而直接發生法律效果之單方行政行為，始可謂受託行使公權力者所為之行政處分，如該行政處分仍以委託機關名義，或非由受託團體、個人獨立行使，即非屬受託行使公權力所為，蓋委託機關本得基於其法定職權自行為之或依法決定交由團體或個人為之。

(二)原判決以：輔助參加人應為本件原處分機關，原審被告應為訴願管轄機關，本件係由不具法定訴願管轄權限之交通部作成訴願決定，遂撤銷訴願決定，固非無據。惟查：原處分為「臺北市政府裁處書」，並經被告用印於上，為原審所認定之事實，則原處分係以原審被告名義為之，並非由輔助參加人以其名義所為。而行政程法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之……。」其規定之主要目的，乃為使人民得以識別作成行政處分之機關名義，以資判斷處分機關作成該行政處分是否合法妥當，及應以何機關為對造請求行政救濟。故書面行政處分關於「處分機關及其首長署名、蓋章」等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民識別原處分機關之名義判定之，而非所有處分一律均須記載機關首長之署名、蓋章，始屬適法（最高行政法院101年度判字第441號判決意旨參照）。本件原處分雖未有原審被告首長署名或蓋章，然此並非無法得知處分機關，雖有輕微瑕疵，尚非無可補正，況原審原告亦無因而誤認原處分機關，並以原審被告所為之裁處書不服而提起本件行政訴訟，自無因此影響原處分之效力，遑論可認屬非原審被告名義所為之行政處分。原判決認一般人當認為原處分係以輔助參加人名義為之，核與事實未符。又輔助參加人人員現場填寫原處分，就裁罰事實及金額有裁量權，未交由被告審核決定，為原審所認定之事實，縱輔助參加人係獨立行使權限，然原處分既非以輔助參加人名義，係原審被告本於其法定職權所為，則依前揭說明，自應認係原審被告作成之行政處分，原判決認係輔助參加人為原處分機關，其適用法律容有違誤。況本件原處分係以原審被告名義所為，如再令其為訴願監督機關，從而脫離原審被告原本依法應受到訴願監督之地位，此無異令其球員兼裁判，原審認定原審被告為訴願管轄機關，非謂妥適。再參諸最高行政法院101年度判字第862號判決意旨「縱認系爭處分應向『大學招生委員會聯合會』提起訴願，然教育部為大學法規定之中央主管機關，對大學招生（包括考試）事項，依法有輔導及監督之權責，業如上述；是系爭處分既經教育部自為訴願決定，與由『大學招生委員會聯合會』訴願決定效力應相同，基於程序經濟原則，亦無庸再由『大學招生委員會聯合會』重為訴願決定」及訴願法第4條第5款、大眾捷運法第4條第1項規定，本件由中央主管機關交通部為訴願決定，於法有據，原審判決認交通部無為訴願決定權限，而撤銷訴願決定，再令原審被告重為訴願決定，應有誤解且違背程序經濟。

六、綜上，原判決有不適用法規及適用法規不當之違法，因原審未就原處分之合法性為實體審查，就原審原告而言，自有上訴之利益，而原判決撤銷訴願決定以原審被告為訴願機關作成訴願決定，係有違誤，上訴意旨指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，即應認為有理由，將原判決廢棄，發回原審法院另為適法裁判，以符法制。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭