臺北高等行政法院判決

上訴人

臺北市交通事件裁決所

代表人

蘇福智（所長）住同上

被上訴人

謝武霖

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國110年5月3日臺灣臺北地方法院110年度交字第168號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、爭訟概要：被上訴人所有OOO-OOOO號自用小客車（下稱「系爭汽車」），於附表所示之時、地，因附表所示之違規行為，經民眾以行車紀錄器影像資料向內政部警政署國道公路警察局第四公路警察大隊、內政部警政署國道公路警察局第三公路警察大隊（下合稱「舉發機關」）員警檢舉，舉發機關遂依道路交通管理處罰條例（下稱「道交處罰條例」）第33條第1項第4款規定，以附表所示之舉發通知單（下合稱「系爭舉發單」），舉發被上訴人有附表所示之違規行為。嗣被上訴人於應到案日期前之民國109年10月27日向上訴人提出申訴，上訴人函請舉發機關就被上訴人陳述事項協助查明，舉發機關函復舉發無誤後，被上訴人於110年3月12日向上訴人申請開立裁決書，上訴人同日即以被上訴人於附表所示時、地有附表所示行駛高速公路未依規定變換車道的違規事實，依道交處罰條例第33條第1項第4款規定，以附表所示之裁決書（下合稱「原處分」），對被上訴人為附表所示之裁罰，原處分於同日對被上訴人送達。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱「原審法院」）以110年度交字第168號行政訴訟判決（下稱「原判決」）撤銷附表編號2至5、7、8所示之Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｇ、Ｈ處分（下稱「系爭6件處分」），並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對其敗訴部分不服，於是提起本件上訴。（至被上訴人訴請撤銷如附表編號1、6所示Ａ、Ｆ處分而敗訴部分，因被上訴人未提起上訴，已告確定）。

二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。

三、上訴意旨略以：

（一）司法院釋字第604號解釋是針對「持續違規停車予多次處罰」作出的解釋，並未認定系爭規定違憲，僅要求「有關連續舉發之授權，其目的與範圍仍以法律明定為宜。」原判決引用司法院釋字第604號解釋理由書是對「持續違規停車」的繼續性違規行為進行闡述，與本案被上訴人於不同時間、地點連續違規情況不同。原判決引用司法院釋字第604號解釋理由書，進而認為民眾依道交處罰條例第7條之1檢舉案件可類推適用道交處罰條例第85條之1的規定，惟交通部107年11月22日交路字第1070028628號函釋，已認定道交處罰條例第85條之1第2項規定目的性限縮，應僅針對依第7條之2逕行舉發案件有其效力，民眾檢舉交通違規案件係依第7條之1規定檢舉，不宜擴張適用。現行法規尚無針對「民眾檢舉舉發」二以上違規行為有連續檢舉得不舉發的規定，縱以比例原則論之，並無明訂法令可依循，實務運作上公路主管或警察機關仍難就違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱「處理細則」）第22條第1項規定將處理情形回復檢舉人。原判決僅以原處分違反比例原則並類推適用道交處罰條例第85條之1規定，撤銷系爭6件處分，有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違背法令情形。

（二）被上訴人每次汽車駕駛人變換車道不依規定使用方向燈之行為，均分別違反道路交通安全規則第109條規定負有變換車道前應使用方向燈之作為義務，且各次違規行為仍有時序先後之別，行為地點亦不相同，由社會一般觀察方式，可明確區隔為數個行為。況系爭汽車每次未依規定使用方向燈之行為，分別造成當時駕車在其附近行駛之汽車駕駛人，因無法事先了解系爭汽車之行車動向，可能不及採取應變措施，而發生交通事故之危險，故其上述8次違規行為，每次均造成用路人之行車安全危害，自應分別評價，故依行政罰法第25條的規定，應分別處罰。綜上，原判決違背法令。

（三）聲明：

1.原判決關於上訴人敗訴部分廢棄。

2.被上訴人於第一審關於系爭6件處分之訴駁回。

四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再行論斷如下：

（一）道交處罰條例第33條第1項第4款規定：「汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕駛人新臺幣3,000元以上6,000元以下罰鍰：……四、未依規定變換車道。……」第63條第1項第1款規定：「汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：一、有第33條第1項、第2項、……情形之一者，各記違規點數1點。」又道路交通安全規則第91條第1項第6款規定：「行車遇有轉向、減速暫停、讓車、倒車、變換車道等情況時所用之燈光及駕駛人之手勢，應依下列規定：……六、變換車道時，應先顯示欲變換車道方向之燈光或手勢。」第109條第2項第2款規定：「汽車駕駛人，應依下列規定使用方向燈：……二、……；變換車道時，應先顯示欲變換車道方向之燈光，並應顯示至完成轉彎或變換車道之行為。」

（二）道交處罰條例第7條第1項規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」第7條之1規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾7日之檢舉，不予舉發。」第7條之2規定：「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第7款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。

八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。（第3項）對於前項第9款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於1百公尺至3百公尺間，於高速公路、快速公路應於3百公尺至1千公尺間，明顯標示之；其定點當場攔截製單舉發者，亦同。（第4項）第一項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」第85條第1項、第4項規定：「（第1項）本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰。……（第4項）依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失。」綜合上開規定可知：

1.交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項。觀諸道交處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依道交處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認道交處罰條例第7條之1所定依民眾檢舉的舉發，仍為公路主管機關及警察機關（下稱「舉發機關」）所為之舉發，並非民眾自行舉發，且舉發機關依民眾檢舉為舉發前，仍應盡職權調查之義務（行政程序法第36條規定參照），經依職權查證違規行為及行為人屬實後，方得為舉發。亦即檢舉之違規事實，如依法應處罰汽車駕駛人而非處罰汽車所有人者，舉發機關應就民眾之檢舉，查證實際駕駛汽車而有違規行為之行為人是何人，才得依職權舉發該從事違規行為之實際汽車駕駛人。簡言之，道交處罰條例第7條之1只是容許舉發機關得按該條規定的要件，依民眾檢舉敘明的違規事實及提供的證據資料，透過民眾的協助，經舉發機關職權調查並查明違規事實後，所為之職權舉發，本質上與舉發機關依其他職權調查方式取得證據，查明違規事實後所為的職權舉發，並無不同，並非獨立的舉發方式，更非民眾所為舉發。

2.至於同條例第7條之2所定逕行舉發，參照同條第4項規定及同條例第85條之1規定，因為逕行舉發是就汽車駕駛人有該條所列行為，而當場不能或不宜攔截製單舉發時，得由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料的方式，以「汽車所有人」為被通知人製單舉發。此種舉發方式，主要考量交通違規事實快速發生並終了，但對交通秩序已形成實質危害，卻可能受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損道路交通管理法令對交通安全秩序的規制效力，始例外容許得依可辨明的汽車資料，得直接以「汽車所有人」為被舉發人先予舉發；至於對汽車所有人或非實際違規之行為人逕行舉發部分，則依道交處罰條例第85條第1項規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理，則仍應受罰。畢竟，汽車於通常情形是由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則擬制其為違規行為人而使其受罰。此等規範架構，固然是為因應大量且發生迅速的交通事件調查所為的特殊立法設計，惟因究竟可能對非實際交通違規行為人施以裁罰，與法治國之處罰責任原則已有所偏離，故道交處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神為由，而予增訂於道交處罰條例中（最高行政法院104年度判字第707號判決意旨參照），並藉由道交處罰條例第7條之2關於違規行為類型及舉發程序等實體與程序的相關要件限制，羈束道路交通管理事件的舉發、裁罰程序。

3.綜上可知，道交處罰條例第7條之1所定依民眾檢舉所為職權舉發，與同條例第7條之2所定逕行舉發，前者是藉由民眾檢舉的協助，提供道路交通的違規資訊予舉發機關進行職權調查後，再為職權舉發，著重在違規資訊的廣為蒐集；後者則是鑑於違規行為類型特性，適度減輕舉發機關對違規行為人的調查舉證責任，兩者在道路交通管理行政目的上的落實，固有不同考量，但就違規行為次數的判斷而言，並無因此可予差別待遇的正當理由。

（三）行政違規行為之次數並非純粹以自然行為概念為界定標準，應從法規範所欲維護之法益狀態予以評價。易言之，藉由違規受不法利益之情形，倘不論違規行為時間之久暫，一概論以單一行為之行政責任，勢必誘使違規者長時間侵害法益，以圖得超出罰鍰額度之不當利益，將造成法秩序失衡之不公義現象。故從法規範之精神及其目的以觀，如立法者基於達成特定行政管制之目的，已擬制規定以侵害法益之時間長度作為量化及區隔違反公法義務之次數者，則行為人雖以自然意義之一行為侵害同一法益，但因其侵害法益之時間長度已超過法律就單一違規行為所設定之評價標準者，仍應成立數個獨立之違規行為，分別論處其行政責任，司法院釋字第604號解釋亦闡述：「立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。申言之，以連續舉發之方式，對違規事實繼續之違規行為，藉舉發其違規事實之次數，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，藉多次處罰之遏阻作用，以防制違規事實繼續發生，此種手段有助於目的之達成，對維護交通秩序、確保交通安全之目的而言，在客觀條件之限制下，更有其必要性及實效性。惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則。」而91年7月3日修正之道交處罰條例第85條之1增訂第2項：「第7條之2之逕行舉發案件有左列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車有第33條、第40條第1項規定之情形，其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上者。二、逕行舉發汽車有第56條第1項規定之情形，而駕駛人不在場或未能將車輛移置每逾2小時者。」規定，究其立法理由：「對逕行舉發案件得連續舉發之規定，係規範於違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第12條，因其影響人民權利義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增列於第2項。」94年12月28日依立法委員葉宜津等提案修正通過之現行第85條之1第2項規定，其提案理由則係為增加嚴重超速行為之處罰，以及為因應長隧道安全，爰為但書規定（立法院第6屆第2會期第3次會議議案關係文書討275頁參照），對於連續舉發之間隔期間並未修正。準此，如汽車駕駛人行駛於高速公路非隧道路段，持續於變換車道時，未依道路交通安全規則之規定顯示方向燈，違反道交處罰條例第33條第1項第4款規定，依道交處罰條例第85條之1第2項第1款落實憲法上比例原則之規範目的，如其違規地點相距未達6公里、違規時間相隔未達6分鐘或未行駛經過一個路口，即應論以單一違規行為；若其違規地點相距6公里以上、違規時間相隔6分鐘以上或行駛經過一個路口以上，則得連續舉發，此於舉發機關依道交處罰條例第7條之2規定逕行舉發時，固得直接適用，就舉發機關依道交處罰條例第7條之1規定受理民眾檢舉而為職權舉發的案件，在道交處罰條例第85條之1第2項第1款規範目的的落實上，如前所述，並無差別待遇的正當理由，是故也應類推適用該規定關於違反義務次數判斷標準，以評價檢舉之違規行為次數後，製單舉發，始符道交處罰條例第85條之1第2項第1款的規範意旨。

（四）被上訴人駕駛系爭汽車，於109年9月13日下午2時至2時17分，在國道1號北向249.3公里至220.5公里，經民眾檢具影像向舉發機關提出檢舉，檢舉被上訴人持續行駛高速公路變換車道未依規定使用方向燈，經舉發機關查證屬實，其在17分鐘內8次違規，乃原判決依法確定的事實，其道路交通違規應受處罰的態樣既屬同一，則就系爭6件處分裁罰裁罰未達6公里以上距離或6分鐘以上時間如附表編號2至5、7、8所示之違規情事，參照前開說明，應類推適用道交處罰條例第85條之1第2項第1款規定，不得連續舉發，亦不得分次論罰甚明，原判決因此撤銷系爭6件處分，經核於法並無不合。上訴意旨主張民眾檢舉是一獨立檢舉類型，立法者增訂道交處罰條例第85條之1第2項規定，不得類推適用於同條例第7條之1所定民眾檢舉案件，司法院釋字第604號解釋僅對「違規事實繼續之違規行為」有所適用，本件被上訴人在不同時間、地點連續違規，並無考量比例原則而類推適用道交處罰條例第85條之1第2項第1款問題，如附表所示8件變換車道不使用方向燈之情事均是不同行為等語，均不可採。

五、綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將附表編號2至5、7、8所示之系爭6件處分撤銷，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並無理由，應予駁回。

六、交通裁決事件之上訴，行政法院為訴訟費用之裁判時，應確定其費用額，此觀行政訴訟法第237條之9第2項準用第237條之8第1項規定即明。本件上訴人對於交通裁決事件之上訴，既經駁回，則上訴審訴訟費用750元（上訴審裁判費）自應由上訴人負擔，爰併予確定如主文第2項所示。

七、結論，本件上訴無理由，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭