臺北高等行政法院判決

110年9月30日辯論終結

原告

高聖彥

被告

臺北市交通管制工程處

代表人

劉瑞麟

訴訟代理人

王婕妤

江長恩

鄧琇文

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國109年12月8日府訴一字第1096102204號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件訴訟中，被告之代表人由葉梓銓變更為劉瑞麟，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第135至136頁），核無不合，先予敘明。

二、事實概要：被告因臺北市議會接獲住民陳情請求將臺北市○○區○○街00號前單行道研議繪設為雙向道，於民國109年3月9日會同臺北市議會、陳情人等至現場會勘後，函復陳情人略以：案址巷道路寬不足且設有電線桿，車輛雙向會車不易，不建議調整為雙向道；另為利用路人辨識並維護行車安全，臺北市單行道變更為雙向道，原則係以整段街廓為單位，且須取得當地里民共識，並對兩側居民實施問卷調查後，再配合調整等。嗣被告為評估臺北市○○區○○街交通動線調整之可行性，函請臺北市○○區公所協助辦理發放及回收問卷調查（下稱系爭問卷）。被告據回收之系爭問卷，另以109年8月21日北市交工設字第1093046906號函(下稱系爭109年8月21日函)通知陳情人略以：「主旨：臺北市議會市民服務中心協調貴管委會陳情○○區○○街00號研議繪設雙向道辦理問卷調查案，如說明……。說明：……二、依本市○○區公所回收問卷，○○街兩側住戶總數214戶，總發出份數183份，總回收份數113份，回收有效問卷已達總發放之半數以上。三、調查結果統計如下：（一）贊成維持現況（○○街維持南往北單向通行）計55份。（二）調整○○街全段為雙向通行……計4份。（三）建議僅調整○○街55-00號為雙向通行（並於道路兩側劃設紅線）計53份。

（四）其他計1份。四、上述各方案份數未達回收有效問卷半數以上，爰維持現況。」原告不服系爭109年8月21日函，提起訴願，經訴願決定不受理後，提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠、原告已填寫系爭問卷，而被告於系爭問卷已明確承諾如跨越半數門檻，即依問卷結果辦理，系爭問卷應該就是行政契約，而由系爭問卷調查結果，其中4份贊成○○街全段調整為雙向通行者，應解讀是4份贊成調整前段（○○街1-54號）、4份贊成調整後段（○○街55-00號）為雙向通行，故加計贊成調整後段的53份問卷，已達57份問卷贊成調整○○街後段（○○街55-00號）為雙向通行，超過門檻56.5份，被告即應依照約定調整○○街後段（○○街55-00號）為雙向通行，被告計算方式違背論理法則。又系爭109年8月21日函係就○○街交通動線調整與否，此一公法上具體事件所為維持現況之決定，對外發生法律拘束力，屬行政處分，可以對之提起撤銷訴訟救濟，並請求法院為課予義務訴訟判決，被告應具體的設置作為為：將○○街00號電線桿上現有禁止進入標誌移置於同街55-59明顯處，原相應之停止線隨同位移，並於道路兩側劃設紅線。

㈡、又與○○街相隔之○○街，在交通動線有分段調整，可見分段調整並非法所不許，○○街與○○街二者長寬略等，被告所稱○○街的迴車空間是公共停車場，並非如被告所稱係供車輛進出迴轉之場所，公共停車場並非被告主管業務，不能越權主張該處可以作為車輛迴車空間。是被告對○○街、○○街區別對待，有違反平等原則。又縱法院否准原告關於系爭109年8月21日函為行政處分之主張，原告仍有依行政訴訟法第8條第1項請求被告依據問卷調查辦理之權利。

㈢、並為先位、備位聲明如下：

1.先位聲明：訴願決定、原處分均撤銷。被告機關應作成「調整○○街後段(55-00號)交通動線為雙向通行(道路兩側劃設紅線)，並對○○街前段(1-55號)交通動線維持現況。」的行政處分。

2.備位聲明：被告機關應給付原告「調整○○街後段(55-00號)交通動線雙向通行(道路兩側劃設紅線)，並對○○街前段(1-55號)交通動線維持現況。」的行政行為。

四、被告答辯略以：

㈠、按交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全，有無設置之必要，如何設置，設置何種標誌以及在何處設置，固屬主管機關職權內依法裁量之範圍（最高行政法院81年度判字第1797號判決意旨參照），是以交通標誌、標線、號誌非人民可得任意請求，被告之系爭問卷僅係機關了解當地居民意向之輔助方式，同時考量系爭巷道行人通行安全，爰被告本於權責，就道路交通相關之路邊停車及限制、交通控（管）制等，依法予以管理。系爭109年8月21日函僅係被告就陳情人陳情事項所辦理問卷調查結果及維持現況之說明，核其性質係事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分，原告遽為本件訴願、訴訟，自非法之所許，應依法駁回原告之訴，且原告並無請求被告設置交通標線、標誌之公法上權利，本件並非依法請求之事項。

㈡、臺北市單行道變更為雙向道原則係以整段街廓為單位，原告所認知本案○○街交通動線調整，容許前段、後段分別調整一節，僅為原告自身之認知。又系爭問卷，本案址被告規劃僅有二方案【(一)維持現況、(二)○○街調整為雙向通行】，問卷調查結果中贊成方案(二)(贊成全段雙向通行)且無填列其他意見之4票，係無法計算至非被告上開方案之其他意見「僅調整○○街55-00號為雙向通行」，且上述各方案份數未達回收有效問卷半數以上，爰維持現況，特予敘明。至原告所提○○街部分，亦為被告考量設有公共停車場之公益性質且位於巷口，並供不特定民眾使用，及公有道路範圍及停車場有足夠空間供車輛進出迴轉等，依法予以管理，並無違法或不當。

㈢、並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

㈠、按道路交通標誌標線號誌設置規則第2條規定：「標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。」第4條第1項規定：「標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。」同規則第5條規定：「本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機關。」又直轄市道路及交通之規劃、營運及管理，係屬直轄市自治事項，地方制度法第18條第10 款第1、2點定有明文。據此可知臺北市區之標線設置及交通規劃管理係屬臺北市政府之權限範圍，臺北市政府為促進交通安全，便利行人及車輛之行車安全，自有權變更原有交通標誌、標線及號誌之設置規劃。又臺北市政府將其主管業務中相關道路交通標誌、標線及號誌等設置等事宜，委任被告以其名義執行，有臺北市政府98年11月24日府交治字第09833044100號公告（本院卷第89頁）在卷可稽。是被告為臺北市○區○道路交通標誌、標線及號誌之設置之權責機關，原告以其為起訴對象，自屬適格之被告。

㈡、按道路標誌、標線、號誌之設置，乃屬依一般性之特徵可得確定受規制之相對人（即行經該路段之用路人），為行政程序法第92條第2項前段之一般處分，仍屬行政處分，此為行政法院一貫之見解（參照最高行政法院97年度裁字第4905號、98年度裁字第622號裁定、105年度判字第17號判決、109年度判字第465號判決）。查本件原告請求被告將○○街後段（○○街55-00號）由現行單向通行之交通標誌、標線，變更設置為雙向通行之標誌、標線，所需變更設置之標誌、標線，分別為禁止進入標誌、停止線、劃設禁止臨時停車之紅線（下稱系爭交通標誌、標線），此經兩造陳明在卷（見本院第163、167頁），上開標誌、標線，依道路交通標誌標線號誌設置規則第73條、第164、第169條、第170條等規定，性質上屬禁制標誌、標線，是本件原告請求被告作成前揭禁制標誌、標線之行政行為種類，應屬行政處分，先予敘明。

㈢、按行政訴訟法第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」而所謂行政處分，依訴願法第3條及行政程序法第92條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之通知，既不因該項通知而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟。又提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。雖然在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能(此即學說上所謂之「相對人理論」)，惟在課予義務訴訟，申請行政機關作成一定行政處分遭拒絕者(即否准處分之相對人)，尚不能僅因其申請遭拒絕，即認其有訴訟權能(即撤銷訴訟原告適格之「相對人理論」於課予義務訴訟並不適用)，必也申請人依其所申請之事實觀之，其對行政機關可能具有公法上請求權時，始能認其有提起課予義務訴訟之訴訟權能。因而，如果依課予義務訴訟原告所主張之事實觀之(即令為真實)，其對被告機關顯無公法上請求權，則其無提起課予義務訴訟之訴訟權能，其訴因原告不適格而無理由，應予駁回（參照最高行政法院96年度判字第1798號判決）。又交通標誌、標線及號誌之設置，屬道路主管機關基於促進交通安全，便利行人及車輛之行車安全之設置目的，所為之公權力措施，並未賦予人民有請求主管機關劃設交通標誌、標線之公法上權利（參照最高行政法院105年度裁字第1388號裁定）。是以原告先位聲明請求被告作成系爭交通標誌、標線之處分，為無理由。

㈣、又按課予義務訴訟與一般給付訴訟皆為給付訴訟，依行政訴訟法之規範文義與體系以觀，二者之區分，在於前者以行政處分為標的，後者則是行政處分以外之行政行為，故如人民請求行政機關履行行政契約之標的為行政處分時，縱使請求權基礎為行政契約，仍應循序提起課予義務訴訟，而非一般給付訴訟。另行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」是如依其性質或法規規定不得締約者，行政機關與人民間就公法上法律關係即不得締結行政契約。且行政契約之締結，亦以雙方有成立契約之意思表示合致為要件。又交通標誌、標線及號誌之設置，屬道路主管機關基於促進交通安全，便利行人及車輛之行車安全之設置目的，所為之公權力措施，業如前述，其性質上係為維持公共秩序，並無容許主管機關與人民成立行政契約讓渡處分其設置權限的餘地，否則將造成主管機關受限於契約而無法達成其妥適行使公權力之目的。查原告執系爭問卷（見本院卷第151頁）內容記載「……另為收問卷需達總戶數50％（含）以上、若回收問卷中贊成者達50％以上，本處即依據問卷結果辦理。」主張贊成○○街後段（○○街55-00號）改為雙向通行者已達50％故其與被告間已成立行政契約，被告應依約定劃設系爭交通標誌、標線云云。惟揆諸前述說明，就交通標誌、標線之設置，被告並無與人民成立行政契約約定劃設之餘地，且系爭問卷僅係被告徵詢○○街二側住民關於道路使用方式之意見，被告並非以此問卷為要約之意，況依系爭問卷回收結果，原告所執贊成將○○街後段（○○街55-00號）改為雙向通行者亦未達回收問卷數量50％以上【其中贊成○○街全段雙向通行者之4份回收問卷意見，顯不能拆分成贊成○○街前段（○○街1-54號）改為雙向通行與贊成○○街後段（○○街55-00號）改為雙向通行者，並將該4份問卷計入贊成○○街後段（○○街55-00號）改為雙向通行者】。準此，原告備位聲明，以兩造間已成立行政契約為由，請求被告為系爭交通標誌、標線之設置，亦屬無據。

㈤、綜上，原告既無請求主管機關劃設交通標誌、標線之公法上權利，與被告間亦不存在行政契約關係，其先位聲明請求被告作成系爭交通標誌、標線之行政處分；備位聲明請求被告為系爭交通標誌、標線設置之行政行為，均無理由，均應駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭