臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第六庭

110年度訴字第859號

113年7月4日辯論終結

原告

鍾秀蜜

訴訟代理人

熊依翎律師

訴訟代理人

翁國彥律師

訴訟代理人

林旭峰律師

原告

陳正宗

訴訟代理人

温毓梅律師

訴訟代理人

黃惠鈺律師

訴訟代理人

林妤芬律師

被告

內政部

代表人

劉世芳（部長）

訴訟代理人

蔡進良律師

訴訟代理人

黃冠中律師

訴訟代理人

任雅純

輔助參加人

桃園市政府

代表人

張善政（市長）

訴訟代理人

呂志強

張義群律師

張庭維律師

上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國110年5月20日院臺訴字第1100172347號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人由徐國勇依序變更為花敬群、林右昌及劉世芳，茲據新任代表人先後聲明承受訴訟（見本院卷一第443至444頁、第493至494頁及本院卷二第383至384頁），核無不合，應予准許。

二、事實概要：輔助參加人為辦理桃園航空城附近地區（第一期）特定區區段徵收（下稱系爭徵收）案，乃檢具區段徵收計畫書、圖等（下合稱系爭徵收計畫書），報經被告以民國109年6月19日臺內地字第1090263261號函（下稱原處分）核准，區段徵收桃園市大園區埔心段埔心小段1-10地號等9,507筆土地，面積1017.10公頃。輔助參加人據於109年10月19日以府地航字第1090261567號函知各所有權人，並於109年10月29日以府地航字第10902616393號公告（下稱系爭公告）區段徵收系爭徵收地區之私有土地，區段徵收範圍包括桃園市大園區埔心段埔心小段等15地段及蘆竹區新庄子段等4地段部分地號土地，共計8,720筆私有土地，面積合計938.27公頃（據被告查復，公告土地筆數及面積不一致，係因期間農田水利會於109年10月1日改制為行政院農業委員會農田水利署，原核准徵收土地改採撥用或作價方式辦理用地取得；或有公告前部分土地所有權人同意協議價購；或因徵收範圍邊界配合逕為分割或合併登記）。原告不服原處分關於徵收其所有如附表所示之土地，提起訴願，經行政院以110年5月20日院臺訴字第1100172347號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，原告仍不服，提起本件行政訴訟。

三、原告主張及聲明：

㈠主張要旨：

1.土地徵收條例第4條第1項區段徵收制度本質上屬「非公用徵收」且係財產權及居住自由之全面性剝奪；同法第4條第2項之先行區段徵收制度，不僅不符合徵收「極重要公益目的」，亦破壞都市計畫法第52條「計畫引導開發原則」。蓋採抵價地式之區段徵收，容許主管機關為土地開發之目的，徵收公共設施用地及公益事業所必須者以外之土地，供作籌集開發建設經費之使用，將不特定多數人為受益者之公共建設成本，令少數可得特定人承擔，已嚴重違反公平負擔原則，顯然牴觸憲法第7條、第15條與第23條之規定，請依司法院釋字第371號解釋意旨，裁定停止訴訟聲請釋憲。

2.原告2人遭徵收如附表所示之土地可申請原位置保留，顯見原告2人所有如附表所示之土地剔除系爭徵收範圍，不會造成任何影響；且原告2人所有如附表所示土地均屬系爭徵收計畫之邊緣，符合被告都市計畫委員會（下稱都委會）第940次會議審定之擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫圖（下稱被告都委會第940次會議審定版計畫書）表6-1「公民及人民團體陳情意見類型暨處理原則表」有關「剔除計畫範圍」之處理原則第2點「屬計畫邊緣地區」，剔除於系爭徵收計畫範圍亦對都市計畫不造成影響。況被告未為實質審議，亦未盡說明義務，原處分仍將原告2人所有如附表所示之土地納入本件區段徵收範圍内，顯已違反徵收必要性而違法。

3.本件未就市地重劃與區段徵收對人民權利侵害較小之手段，進行完整評估並盡說明義務，此由系爭徵收計畫書彙整表其中必要性之「是否可改其他方式取得」欄僅記載：「1.不以其他方式開發之理由：……（3)無法採一般徵收辦理之理由：本案係配合國家產業發展策略及趨勢，考量航空城未來發展之產業經濟、交通運輸與都市發展，進行整體規劃開發。如採一般徵收取得第三跑道及附屬設施用地，僅能解決因客貨運運輸需求之用地問題，無法滿足整體航空城未來整體發展需求及本市都市與產業發展之需要。」可知，原處分已違反比例原則，欠缺徵收必要性。

4.本件未依土地徵收條例第3條之2就「社會因素」、「經濟因素」、「文化及生態因素」等盡評估義務及說明義務，原處分即有瑕疵應予撤銷：

⑴土地徵收條例第3條之1第2項及第3條之2規定目的，係藉由立法明定需用土地人申請徵收時應評估之事項，擔保核准徵收機關審議時，就徵收案件是否具備公益性及必要性，得依科學方法、客觀數據所形成之影響說明，併與興辦事業所欲達成之公益目的綜合評估，以此基於充分資訊作成核准徵收與否之決定。是需用土地機關評估之論述倘非基於客觀可信數據，或論述違反經驗、論理法則，甚至就徵收可能導致之重要影響漏未評估，即不符合徵收之公益性及必要性，故被告應具體審查，不得以區域計畫委員會、都委會之審議為擔保。

⑵系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」內之表2「附近地區（第一期）公益性及必要性報告彙整表」（下稱系爭徵收計畫書彙整表），其中公益性之「社會因素」固分別有「徵收所影響人口之多寡、年齡結構」、「徵收計畫對於周遭社會現況之影響」、「徵收計畫對於弱勢族群生活型態之影響」、「徵收計畫對於居民健康風險之影響程度」等，惟有關「弱勢族群生活型態之影響」欄記載：「本案安置計畫除規劃區内設籍之搬遷戶提供人口遷移費以及優先區之搬遷住戶額外發給房租補助費之外，針對區段徵收範圍被拆遷合法建物或非法建物之所有權人為本府列冊之低收入戶、中低收入戶或情境相同經本府社會工作人員查屬實者，因徵收或達成協議價購致無屋可居住者，於區段徵收公告一年前有居住事實，其建物被徵收或達成協議價購致無屋可居住者。達成協議價購者，其居住事實以協議價購前情況認定之。每戶發給一份救濟金。」僅說明徵收後之安置措施，與上開「社會現況影響」有別；且輔助參加人既未先就徵收產生之社會現況影響程度為評估；對徵收區域之原住民人口之權益變動及影響完全欠缺調查。

⑶依據國際金融機構（IFC）為了融資予開發者進行各種開發行為由各國金融機構自主簽訂之赤道原則（Equator Principles)，其中環境和社會可持續性績效標準之一即「土地徵收及非自願性遷移」議題。對於非自願性遷移包括「實體遷移」以及「經濟遷移」兩類型，前者攸關居住問題，後者攸關開發後是否造成在地居民基於土地之生計（包括耕種、畜牧以及收穫自然資源等維持生計等活動）。是以，對於土地開發尤其涉及非自願性遷移等補償時，亦應依考量「經濟遷移」所造成之社會經濟影響。準此，區段徵收乃對人民居住及財產權直接、嚴重之侵害手段，其程序自應符合正當行政程序之要求，除司法院釋字第709號解釋所揭之正當法律程序外，依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約及經濟、社會及文化權利委員會第4號及第7號之一般性意見、國際金融機構「土地徵收及非自願性遷移」之環境和社會可持續性績效標準以及開發作業準則等相關規定，自應對開發範圍内之文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響，事先進行充分之調查並使當地居民獲悉相關開發資訊，以供其作出正確之判斷與選擇。而觀諸上述國際人權標準，被告尚未完成居民安置，且未進行妥善社會影響評估即行區段徵收，原處分即不具有公益性。

5.輔助參加人之102年5月公益性及必要性評估報告（下稱102年評估報告）就「開發範圍之選定及面積規劃」基於不正確、不完整數據及錯誤事實作成，原處分即有重大違誤，應予撤銷：

⑴產業專用區計算面積竟以「95年工商普查單位從業樓地板需求」為依據，該需求迄輔助參加人102年評估報告已相距7年，此期間各產業之營運作業方式已從勞力密集或設置大型設備逐漸轉型為科技化之電腦模式。輔助參加人亦未說明如何調整數據之差異。並以所擷取機械設備業及倉儲業兩行業之面積予以加總、平均，遽然推估全部產業所需面積，又逕以固定容積率240％推估全部產業所需面積。

⑵工業用地需求之推估依據「桃園市產業用地供需媒合平臺」，均為企業自行填寫，無從核實正確性，且未確認企業規模、產業類別、需用面積是否與徵收計畫相符，亦未查核企業需求有無變動，更未附參考文件與計算過程，遑論上開平臺上之地區及園區選項根本沒有系爭徵收計畫，該平臺特別聲明僅結合不動產仲介，提供可利用或閒置土地，益徵填寫資料之企業，其用地需求作為系爭徵收計畫用地範圍之參考即屬有疑。

⑶本件既然泛稱「為滿足機場擴建第三跑道及相關公共設施，所衍生之旅客、貨運量及周邊關聯產業發展等產業用地需求」之目標而為系爭徵收，然本件產業專用區引進之產業為何？為何能發揮產業群聚效應？臨時登記與未登記工廠用地之需求與滿足上述目標之關聯性為何？預計引入之商業設施為金融設施及跨國性企業，然該商業設施與滿足上述目標之關聯性為何？本件住宅區以「104年」内政部住宅資訊統計年報之舊資料為推估依據，又輔助參加人102年評估報告所載之就業機會（8.35萬）及國家重點發展產業所創造的就業機會（1.58萬）迄原處分作成時均未更新。故輔助參加人推估之結果是否正確，實有疑問等情形下，輔助參加人實際上仍未就本件徵收範圍之必要性提出相關客觀事實數據以盡評估及說明義務，原處分顯有已違反必要性原則。

⑷全球因新冠肺炎疫情之影響，國際航空產業之發展受到嚴重衝擊之情況下，本件桃園航空城計畫原預估之客貨運量需求勢必會大幅受到影響，逢甲大學運輸與物流學系李克聰教授甚至指出「如今疫情毫未減緩，世界衛生組織（WHO）特別示警至少還要2年才會結束疫情大流行。檢視未來桃園航空城計畫之客貨運量需求評估，除了疫情影響外，還有全球經濟衰退、國際航空整體產業嚴重萎縮、兩岸關係、港區國安法及鄰近機場之強力競爭等重大影響。建議政府相關單位應盡速評估分析這些影響，重新審慎檢討桃園航空城計畫之開發規模、開發時程甚至開發必要性。」然而，輔助參加人未就系爭區段徵收案是否仍有維持原徵收規模及範圍之必要性，提出相關客觀事實數據以盡評估及說明義務外，被告土地徵收審議小組（下稱審議小組）109年4月29日第201次會議（下稱第201次會議）更以「針對近期全球爆發新冠狀肺炎（COVID-19）疫情，導致國際情勢丕變，短期間航空運輸量或有明顯影響，惟考量國家長遠發展建設需要，經審酌尚不影響本區段徵收案之辦理目的」等空泛理由核准系爭徵收，顯然原處分有基於不完整資訊之判斷瑕疵違法。

6.系爭徵收計畫書「壹拾柒、安置計畫」之内容，皆僅就條文所規定「安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼或農民安置」之文字内容與項目重複表述，完全未見輔助參加人經過實際調查，具體提出相關資料，亦無範圍内受影響之戶數、人數之調查數據，即憑空提出安置計畫，究竟有多少戶是屬於「有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口或情境相同者」亦付之闕如。故此安置計畫在程序上既無依照土地徵收條例第13條之1關於應「檢附相關證明文件」之調查要求，在實體内容上亦僅單純重複表述相關條文文字之内容，而無從判斷就具體個案狀況提供之安置是否合理可行。對此，被告於審查時，應不予核准徵收，然被告於審查安置計畫時，竟在尚未確認關於系爭徵收範圍内應安置戶數與人數之情況下，即逕以原處分核准，原處分顯有判斷基於不完整資訊之瑕疵而有違法之情形。

7.土地徵收條例第5條第1項規定除有特殊例外之法定事由以外，原則上土地改良物應與土地一併徵收，雖土地徵收條例第5條第2項規定屬「一併徵收原則」之例外，惟需用土地人仍應具體說明有何不可歸責、導致實際上無法開工之情形，以及其究竟如何權衡不一併徵收土地改良物之必要性、土地所有權人就土地改良物未一併受徵收所受之不利益，方能證明不一併徵收土地改良物之處分合法性，本件迄今未見輔助參加人就有何不可歸責、難以開工之情形進行具體舉證說明，遑論公益與私益之權衡過程，難認符合土地徵收條例第5條第2項之適用要件。又本件開發案總費用超過新臺幣（下同）1,021億元，依系爭徵收計畫書以「表10區段徵收開發總費用估算表」說明本開發案之「地上改良物補償及遷移費」即佔128億2,840萬元，足見土地改良物之處理費用，屬於本開發案中不可忽視之重要成本之一，本件既未實際辦理土地改良物一併徵收及查估，已導致「地上改良物補償及遷移」之細項費用、乃至於本開發案之總費用估算嚴重失準，進而動搖系爭徵收計畫書「償還開發總費用分析」中，關於淨現值之詳細估算結果，以及「仍能達到自償」之核心結論。更有甚者，本件輔助參加人未辦理土地改良物一併徵收，意謂目前對於應協助安置之戶數數量統計並不完整，進而無法明確估算應安置計畫之戶數，被告也無法基於完整資訊，審查系爭徵收之財務可行性，並評定輔助參加人提出之安置計畫究竟是否合理可行。以上種種狀況，皆顯示輔助參加人未經審慎評估，即遽然適用土地徵收條例第5條第2項規定，未一併徵收土地改良物，嚴重斲傷本件開發案之整體成本效益分析，難認符合徵收土地之公益性與適當性，被告所為原處分，應屬違法。再土地徵收條例第11條第1項規定在土地徵收之協議價購階段，然對土地所有權人而言，協議價購之價金與徵收補償之意義相同，理論上在協議價購時，也應對土地所有權人之議價能力予以一定程度的保障，至少應保障其能夠在充分資訊背景下，與需用土地人進行協商。此處所謂充分之資訊背景，除土地本身之估價、徵收後所能得到之補償金額外，當然包括對於土地改良物之估價、事後可獲得之補償在内，據此，在土地改良物未一併徵收之狀況下，土地所有權人難以判斷協議價購之金額與徵收補償之金額間，何者較為妥適，難認此一協議價購方式符合「特殊犧牲補償」時所應享有之充分程序保障。退步言之，當土地確定遭政府徵收後，依據經驗法則，位於其上之土地改良物市場價格勢必跟隨大跌，待日後徵收時，其合理市價將會遠低於土地徵收前之市價，與一併徵收相比，將產生極可觀的價格落差，而屬徵收之特別犧牲，自應反映在合理補償價格上，以免對土地遭徵收之人民所造成的二度傷害，不符憲法對財產權之保障。

㈡聲明：

1.訴願決定及原處分關於徵收原告鍾秀蜜及陳正宗所有如附表所示之土地部分均撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

1.歷來司法院有關區段徵收相關法規規定之解釋，如司法院釋字第731號、第765號解釋等，對於區段徵收之基本法規或區段徵收制度本身，雖與聲請原因事件相關聯，而得納為解釋客體，惟並未就此隨同宣告違憲。甚且參照司法院釋字第732號解釋理由書之意旨，已明示區段徵收制度本身並無違憲之問題，至於採取區段徵收之手段應符合比例原則等，則屬另外一事。是原告主張土地徵收條例第4條第1項之區段徵收制度違憲，為其主觀之法律見解，尚無裁定停止訴訟程序並聲請釋憲之必要。

2.被告審議小組就審議土地徵收及區段徵收土地事件所作成之審議決定，核屬由獨立之專家委員透過合議制之方式，所作成之具有高度專業性之判斷，亦即審議小組在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，如非出於錯誤之事實及不完全之資訊、涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、無違一般公認之價値、非出於與事物無關之考量、未違反法定之正當程序、組織合法且有判斷權限、未違反相關法治國家應遵守之原理原則，並得自審查過程得知其審查結論之依據時，則被告據此所為原處分，司法應予尊重其專業客觀判斷，容認具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度。

3.系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」，原告主張違反土地徵收條例第3條之2規定，則原處分乃基於不完全資訊所作成，自應予以撤銷一節，核與客觀事實不符：

⑴輔助參加人前於102年4月10日向被告審議小組第28次會議（下稱第28次會議）中，提出桃園航空城附近地區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告，迭經該次會議委員審查提供審查意見，並經輔助參加人依該次審議會結論進行修正回應後作成102年評估報告後，被告以102年5月21日內授中辦地字第10266509482號函（下稱102年5月21日函）准予備查之決定。嗣經被告都委會103年7月29日第832次會議（下稱第832次會議）決議請輔助參加人先行辦理區段徵收及審定「逕向本部陳情意見分類明細表及處理原則」、107年3月27日第919次會議（下稱第919次會議）審議，輔助參加人乃以107年6月19日府地航字第1070136921號函（下稱107年6月19日函）檢送相關書類予被告審查「開發範圍及抵價地比例」(擬區段徵收總面積l185.63公頃)，案經被告審議小組專案小組107年6月28日、9月5日審查、被告審議小組107年10月31日第171次會議（下稱第171次會議）審議修正後通過，嗣輔助參加人以l07年11月28日府地航字第1070300012號函（下稱107年11月28日函）送修正說明資料予被告核認，始由被告以107年12月24日內授中辦地字第1071307492號函（下稱107年12月24日函）核定其開發範圍及抵價地比例。其後，又經被告都委會第940次會議審議並為部分剔除之審定，輔助參加人才以108年10月31日府地航字第1080262252號函（下稱108年10月31日函）檢送區段徵收計畫書、圖等文件送審，據此輔助參加人再修正剔除部分徵收範圍後，修正為9,507筆、合計面積l,017.l0公頃，以l09年4月7日府地航字第1090078330號函（下稱109年4月7日函）檢送徵收計畫書、提會審查單及附表等文件送被告審查，案經被告審議小組第20l次會議決議准予徵收，嗣針對第20l次會議決議修正部分，輔助參加人據此修正後以109年5月20日府地航字第1090119051號函（下稱109年5月20日函）檢送修正後之系爭徵收計畫書予被告，被告始以原處分核准徵收。由上可知，本件區段徵收開發範圍，歷經被告都委會及審議小組多次審查、修正或剔除後始為確定，難謂有何違法。況依系爭徵收計畫書之記載，輔助參加人就102年評估報告已重新檢視並更新數據摘要如系爭徵收計畫書彙整表。輔助參加人於系爭徵收計畫書彙整表中「徵收計畫對弱勢族群生活型態之影響」及徵收後之安置、就業輔導具體作法或救濟計畫擬定情形，業已依土地徵收條例第34條之1規定，詳細統計桃園航空城附近地區建設計畫內之弱勢居民，並據以分析土地徵收後之安置作業及措施(包含租金補貼、急難救助、弱勢民眾補助、安置服務等)，藉以維護弱勢族群之權益及因應系爭徵收所造成之影響；又系爭徵收計畫書彙整表亦已就最新更新後資料為相關評估說明，亦經被告審議小組第20l次會議審議通過在案。準上，有關系爭徵收案之公益性及必要性評估，業經被告審議小組富具專業智識及經驗之專家委員，透過意見交流、集思廣益、交互辯證等合議制度之方式加以審查評估通過在案，則被告作成原處分，要無具有判斷瑕疵之情形。

⑵被告審議小組第201次會議審查之研析意見略以「本案因未符合剔除區(住一)劃設原則，於都市計畫審議時，經考量居住權益劃設為住三，以利申請原位置保留分配，陳情人後續得於區段徵收階段申請原位置保留分配。」等情，係指若剔除原告所有如附表所示之土地於區段徵收範圍，則有違都市計畫及區段徵收計畫，故無法剔除，但考量其居住權益將其所有建築物基地劃為住三用地，以保留其將來得以原地分配抵價地；至於前開所謂未符合剔除區(住一)劃設原則，指前經被告都委會審議「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」時確立有關針對人民陳情意見之處理原則（下稱處理原則），原告所有如附表所示之土地上有合法建物，惟其土地屬農業區農業用地，非屬甲種或乙種建築用地，亦非農業區建地目，無法依處理原則劃為第一種住宅區或第一種之一住宅區並剔除於系爭徵收範圍，依上開處理原則，應列入系爭徵收範圍並劃設為第三種住宅區，使其建物得於後申請原位置保留。故原告主張所有如附表所示之土地屬於計畫邊緣地區，應予以剔除一節，並不符合上開處理原則中「剔除計畫範圍」(即剔除於都市計畫範圍)項下所列應考量事項之一的「屬計畫邊緣地區」，遑論縱屬計畫邊緣地區仍須考量其他事項，並不當然得以剔除計畫區。蓋前開處理原則陳情意見類型之「剔除計畫範圍」，係指剔除特定區之都市計畫範圍，維持原非都市土地使用分區及用地編定或原都市土地之土地使用分區；若陳情意見非剔除計畫範圍，而係主張同意或不同意參與區段徵收者，則是以納入特定區都市計畫範圍之前提下，依陳情意見類型「原位置保留」之處理原則中針對陳情人所有土地類型予以歸納適宜之建議保留與規劃調整原則。原告於被告都委會或審議小組審查時，並未主張將其剔除於系爭徵收案計畫範圍，而是主張原地保留，不同意徵收或剔除區段徵收，因此，依上開處理原則陳情類型，歸類為「原位置保留」予以檢討，且由於原告所有如附表所示之土地為非都市土地之特定農業區農牧用地，均非位屬都市計畫線邊界範圍地區，故依據前開處理原則，無從據以剔除，乃將原告所有如附表所示之土地規劃為第三種住宅區，並保留於區段徵收執行階段申請原位置保留分配。

4.原告指摘系爭徵收計畫書有關產業空間需求引用95年資料，無法如實反應l02年產業需求云云，惟原告並未提出足資證明輔助參加人就未來產業發展需求預測或評估之基礎事實有誤之證據，不足據以為系爭徵收計畫書有關此用地面積規劃有何欠缺合理性，自難以採憑。

5.輔助參加人於l02年會同交通部民航局召開47場安置調查及說明會，聽取民眾意見並辦理安置方案之規劃，並陸續召開說明會、聽證會以了解民眾之安置需求，並於l05年辦理區段徵收意願調查，總計訪談6,926人，並回收4,856份問卷，由此足徵輔助參加人業已就系爭徵收案所影響之人口、居民、戶數進行詳實之調查分析，包含系爭徵收案範圍內土地所有權人身心障礙者21人，低收入戶93人，中低收入戶計25人，其中安置住宅規劃興建1,230戶，安置街廓與安置住宅共可提供約3,530個安置單元，目前區內設籍戶數約2,846戶，設籍人數7,81l人，於徵收範圍內有居住事實並有獨立生活性質者l,824戶等，此有系爭徵收計畫書檢附之土地清冊、系爭徵收計畫書「伍、公益性及必要性評估報告」及「壹拾

柒、安置計畫」可稽，故原告前開主張核與客觀事實不符；況原告尚非土地徵收條例第34條之1規定之需要安置之「低收入戶或中低收入戶人口」，是其指摘系爭徵收計畫書有關安置計畫違反土地徵收條例第13條第2項第6款等規定，顯不足採

6.行政院102年3月27日核定之「桃園航空城附近地區建設計畫」目的或新訂特定區都市計畫之目的，市地重劃方式顯無法達成其目的，蓋市地重劃係採原位置分配土地方式，此舉除將造成無法有效規劃安置開發範圍內被拆遷戶之土地外，亦將使開發區內劃設之「產業專用區」土地無法有效達到引進航空相關聯產業之目的，因此，若採市地重劃方式，反有違比例原則之適當性原則，則揆諸前開比例原則之適用，自無從再檢視市地重劃與區段徵收對人民權利影響何者較少之有無違反必要性原則，換言之，只有在本件若採市地重劃方式仍得以達成前開計畫目的時，才有比較市地重劃與區段徵收兩者於本件具體適用情形對原告權益影響何者較輕之餘地，足見原告違反比例原則之主張，於法顯不足採。況且被告都委會102年12月30日第818次會議（下稱第818次會議）已決議擬採區段徵收方式辦理、103年7月29日第832次會議決議請輔助參加人先行辦理區段徵收，若採市地重劃亦有違都委會決議。又系爭徵收範圍之土地乃包含原都市計畫之都市土地及區域計畫之非都市土地，其中非都市土地占比達90.97%，都市土地僅占5.31%，且區段徵收得適用於都市及非都市土地，而市地重劃僅適用於都市土地並不適用於非都市土地，而原告所有如附表所示之土地均屬非都市土地之特定農業區，並不適用市地重劃。況市地重劃係採開發範圍之公共設施及重劃費用由區內地主共同負擔的方式辦理，本開發範圍內除劃設有公園、綠地、廣場等公共設施用地外，另有配合開發區後續發展所需之機關用地、汙水處理廠、變電所、高速公路等用地，此類用地皆非屬平均地權條例第60條所規定市地重劃共同負擔之十種可由區內地主共同負擔之公共設施用地，如要列為共同負擔之公共設施用地，依法須經全體地主之同意始能為之，此舉將造成需地機關用地取得之困難。土地徵收條例第1條第2項規定應為平均地權條例第1條規定之特別法，此觀平均地權條例第53、56條分別規定「得」辦理區段徵收及市地重劃之情形，相對於土地徵收條例第4條第1項規定「得」為區段徵收情形，應可探知；上開規定解釋上均賦予主管機關裁量權限，苟無裁量瑕疵，自難指摘本件適用土地徵收條例第4條第1項規定違法。再依行政院91年12月6日院臺內字第091006l625號函及內政部91年10月28日臺內營字第0910087406號函等意旨，有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地，除符合前開函示八點情形外，應採行區段徵收。就此，本件所涉為新訂特定區都市計畫，且其並無前開函示所列八點除外事由，則輔助參加人就本件開發案自得援以區段徵收之方式進行；復以系爭徵收計畫書彙整表中「捐地回饋、都市更新、一般徵收」等土地取得(開發)方式進行評估，並終作成僅有區段徵收此一方式，方足以因應配合桃園機場第三跑道及桃園機場園區開發所衍生旅客、貨運量及周邊關聯性產業發展所需產業用地與都市發展用地需求，自無漏未評估其他可行土地取得方式之情形。綜上，本件未採市地重劃方式，並未違反比例原則，且從輔助參加人欲取得相關公共設施用地、民眾居住權保障以及開發目的之達成而言，並無選取市地重劃方式進行之可能，則系爭徵收審議時自無就是否得採行市地重劃之方式進行，予以說明及評估之必要。是原告主張本件應優先以市地重劃為之，不足為採。

7.從土地徵收條例第5條之立法理由及參照最高行政法院107年度判字第754號判決理由可知，土地及土地改良物一併徵收之規範，乃在於禁止行政機關徵收土地，而不徵收合法之地上物，進而侵害人民之財產權，然而，鑒於人民權益尚有無須保障之情形(諸如土地徵收條例第5條第1項第3款)，抑或考量國家行政政策之運行與目的達成(諸如土地徵收條例第5條第2項)，非謂行政機關於土地徵收申請時，咸應就土地所有人之土地改良物併予徵收，仍有併予徵收之例外規範(即土地徵收條例第5條第1項各款及第2項本文)。其中，有關土地徵收條例第5條第2項規定，核係鑒於行政政策考量下，所為之國家政策及人民權益權衡取捨，即除有該條項但書之應予一併徵收者外，需用土地人於辦理土地徵收時，要無就土地所有人之土地改良物一併辦理徵收之義務，且該等未予一併辦理徵收行為，尚對於土地權利人或使用人之權益，未有侵害，渠等尚不得基於財產權保障之基本權利，請求國家予以徵收或補償。輔助參加人於辦理系爭徵收案時，即已於系爭徵收計畫書中載明，系爭徵收案計畫範圍涵蓋甚廣，土地所有權人眾多且土地改良物數量龐大，尚有且為配合桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償自治條例修正，以提高建物補償標準，維護土地改良物所有權人之權益，並為充分與所有權人溝通，落實協議價購作業，積極提升所有權人同意協議價購意願，及考量工程施工期程與安置計畫推動等需求，遂未於系爭徵收案中一併將土地改良物予以徵收，此有系爭徵收計畫書「捌、一併徵收土地改良物」一章可稽，系爭徵收案未將土地改良物併予徵收，委實係為配合系爭徵收案之興辦事業執行所致，核與土地徵收條例第5條第2項本文規範相符，則被告據以作成之原處分，要無違誤。至有關成本評估等事項，亦非為土地徵收條例第5條第2項例外規定需用土地人得不將土地改良物併予徵收之因素，尚不得據此逕謂輔助參加人未將土地改良物併予徵收有何違誤。再者，輔助參加人未將土地改良物併予徵收一事，要無侵害所有權人之權益及補償，則自不生有特別犧牲請求之考量。遑論本件原告並未依土地徵收條例第5條第2項但書規定，於需用土地人報請徵收土地前，請求一併徵收其土地改良物，亦即法律賦予其等一併徵收之請求權，原告先前既未行使此項權利，其後訴訟時卻又主張未一併徵收違法，核有違誠信原則，是原告有關主張顯不足採。

㈡聲明：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

五、輔助參加人陳述：

㈠原告所有如附表所示之土地不符合剔除計畫範圍內，已進行充分評估：原告所有如附表所示之土地並非屬計畫邊緣地區，不符剔除計畫原則，102年評估報告就系爭徵收業已有翔實之論述。

㈡102年評估報告輔助參加人均有多次予以更新及詳實之論述，亦經被告審議小組多次審查通過，原告空言指摘輔助參加人未盡評估、說明義務，並不足採。

㈢原告以「核准原位置保留分配」為由，反推系爭徵收並無公益性、必要性，應無理由：

1.土地徵收條例第40條第1項規定、同條例第47條規定及其立法理由、區段徵收實施辦法第18條、桃園市桃園航空城機場園區及附近地區第一期特定區區段徵收案建物基地申請原位置保留分配審查作業要點（下稱原位置保留要點）第3點可知，區段徵收範圍內之私有土地應全部徵收，其改善物應一併徵收，且以現金補償為原則，惟主管機關得經土地所有權人之申請，核予發給抵價地作為補償；又所謂「原位置保留分配」係於不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之實施，為免物力資源浪費所創設之制度，且須繳納差額地價以公平負擔開發費用。另經核定領回抵價地者，方得申請原位置保留，足見「原位置保留分配」僅係土地徵收且經核定領回抵價地後，抵價地應如何分配之方法，核屬徵收補償層次之問題，自不容與區段徵收是否具公益性、必要性之概念混淆。

2.另輔助參加人l10年l0月8日府地航字第1l00256888號函（下稱110年10月8日函）、ll0年9月30日府地航字第ll00251502號函（下稱110年9月30日函）明確記載「二、本案日後分配公告之土地面積以土地分配線劃定及權利價值核算之面積為準，依旨案原位置保留要點第5點規定，劃設之保留範圍面積，逾建物合法部分投影面積除以該使用分區建蔽率面積之120%時，申請人及其他土地所有權人預計應領抵價地權利價值應大於該保留範圍所需權利價值，本案仍需俟評定區段徵收後地價，方能計算保留分配所需權利價值，並依上開規定辦理，屆時如未符合前揭規定，將撤銷本案核准。應領抵價地權利價值大於分配公告土地所需權利價值者，其餘之權利價值，臺端可選擇參加抵價地分配或改領現金補償。三、臺端所申請之案件經本府核准後，若欲撤回原位置保留申請，必須於本府召開抵價地分配作業說明會前提出，並由本府斟酌財務及實際作業情形核處之。」等情，足見原土地所有權人申請原位置保留分配尚須計算應領抵價地之權利價值，若其應領之抵價地權利價值大於原位置保留範圍之權利價值，其餘之權利價值尚可選擇參與抵價地分配或改領現金補償，倘欲撤回原位置保留申請，亦須在召開抵價地分配作業說明會前提出，以免影響抵價地分配程序之進行，此均在在彰顯原位置保留分配僅為土地徵收後，如何分配抵價地之方法。倘若如原告之主張，經核准原位置保留分配之土地均認為不符合區段徵收之公益性、必要性，則豈非使土地徵收條例第47條規定永無適用之餘地而形同具文?

3.綜上所述，原告以「核准原位置保留分配」為由，反推系爭徵收並無公益性、必要性云云，論理上不僅有導果為因之謬誤，且恐將使土地徵收條例第47條規定形同具文，顯與立法意旨相違背，故其主張自不足採。

六、上開事實概要欄所載之事實，為兩造及輔助參加人陳述在卷，並有原處分（本院卷一第149至150頁）、訴願決定（本院卷一第151至160頁）、徵收土地清冊節本(外放)、系爭徵收計畫書(原處分卷四第2555至2632頁）、被告審議小組第28次會議紀錄（原處分卷四第2654至2662頁）、102年評估報告(系爭徵收計畫書附件6、本院卷二第631至716頁）、被告102年5月17日臺內營字第1020805301號函（本院卷二第205至206頁）、被告102年5月21日函（系爭徵收計畫書附件6）、被告都委會第818次會議紀錄(原處分卷一第1至606頁)、被告都委會第832次會議紀錄(原處分卷二第607至1334頁)、被告都委會106年7月25日第904次會議（下稱第904次會議）紀錄(原處分卷三第1335至1341頁)、被告都委會第919次會議紀錄(原處分卷三第1342至2152頁)、輔助參加人107年6月19日函(原處分卷五第2751至2753頁)、被告審議小組專案小組107年6月28日第1次及9月5日第2次會議紀錄(原處分卷五第2756至2759頁、第2764至2766頁)、被告審議小組第171次會議紀錄(原處分卷五第2770至2772頁)、輔助參加人l07年11月28日函（原處分卷五第2776至2786頁)、被告107年12月24日函(原處分卷五第2787頁)、被告都委會第940次會議紀錄(原處分卷四第2163至2231頁）、被告都委會第940次會議審定版計畫書(原處分卷五第2663至2674頁)、輔助參加人108年10月31日函（原處分卷四第2379至2380頁）、被告審議小組專案小組l08年12月12日第1次、109年1月8日第2次及擴大專案小組l09年3月l1日會議紀錄(原處分卷五第2816至2963頁)，被告審議小組第201次會議紀錄（原處分卷四第2458至2553頁背面）、輔助參加人109年5月20日函（原處分卷五第2966至2968頁）、系爭公告(原處分卷第四第2639至2643頁)、輔助參加人l10年l0月8日函、ll0年9月30日函（本院卷二第45至51頁）在卷可參，堪認為真。

七、本院之判斷：

㈠本件徵收相關之法規及說明：

⒈徵收土地要件：土地徵收條例第1條規定：「（第1項）為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。（第2項）土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。（第3項）其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。

八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」第3條之1規定：「(第1項)需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。(第2項)對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。」第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」第11條規定：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」第13條第2項規定：「中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。

六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」第18條規定：「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」第30條第1項前段規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。」是可知，憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，亦為憲法第143條第1項所明定。又人民居住自由亦屬憲法第10條保障之範圍。國家徵收人民土地，不但限制人民財產權，如受徵收之土地上有合法居住者，亦嚴重影響其居住自由。徵收人民土地除應對土地所有權人依法給予合理及迅速之補償外，自應符合公用或其他公益目的之必要，始無違於憲法第23條之規定(司法院釋字第400號、第709號、第732號解釋參照)。準此，土地徵收乃國家對人民受憲法保障之財產存續、居住自由所為具目的性之強制干涉，除應遵守相關法律規定之徵收要件及程序，並應於相當期間內給予相當市價之補償外，亦應具備：1.公益性：因興辦公益事業而徵收私有土地，須直接有助於該事業公益目的之達成；2.必要性：上開事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，除應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制取得外，徵收仍應係國家為實現所欲興辦事業之公益目的而不得已之最後、唯一措施；3.符合比例原則：為興辦公益事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制取得人民土地造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，而得強制徵收私有土地。被告就需用土地人所勘選辦理徵收之興辦公益事業用地及範圍，應核實審查以該事業所必須者為限，且應依社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項等因素，評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析。

⒉區段徵收制度：土地徵收條例第4條規定：「(第1項)有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。……。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。……(第5項)不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前3項之規定。」第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣(市)主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。」第39條規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」第40條規定：「(第1項)實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣(巿)主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。(第2項)土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。(第3項前段)申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣(巿)主管機關核定發給抵價地通知時終止。」第47條規定：「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減輕其依前條規定應繳納之差額地價，其減輕比例由主管機關視實際情形定之，並載明於區段徵收計畫書。」(其立法理由謂：區段徵收範圍內之私有土地應全部徵收，其改善物應一併徵收。惟對於範圍內之既成社區建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，倘不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之實施者，其建築物得免予徵收拆除，以避免物力資源浪費。而其建物基地或用地得按原位置保留分配，並依前條規定繳納差額地價，以公平負擔開發費用。惟為兼顧情理，規定應減輕其應繳納之差額地價。)第48條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第2章及第3章規定。」第3條之1第4項規定：「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」第10條第3項規定：「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」第34條之1規定：「（第1項）徵收公告1年前有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口，因其所有建築改良物被徵收，致無屋可居住者，或情境相同經直轄市或縣(市)政府社會工作人員查訪屬實者，需用土地人應訂定安置計畫，並於徵收計畫書內敘明安置計畫情形。（第2項）前項安置，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條規定：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘(派)專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」被告為審議土地徵收案件，訂定內政部土地徵收審議小組設置要點第3點規定：「本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部政務次長兼任；1人為副召集人，由本部常務次長兼任；其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：(一)主管業務單位主管。(二)有關業務機關首長或單位主管或代表。(三)具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。」第6點規定：「（第1項）本小組需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。（第2項）委員應親自出席前項會議。但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。」第7點規定：「本小組為審議土地徵收有關案件，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」又國家動用徵收權強制剝奪私人財產，所以能取得正當性與合法性，實因公共利益需要，而經法定程序，要求土地所有人為特別犧牲。惟私有土地因公共利益而受權利限制，非僅於剝奪私人財產之徵收階段，於土地利用階段，如土地使用變更或都市計畫新訂或變更時，即涉及公共利益與私益之衝突與利益衡量問題。再各階段之公共利益，因其計畫性質及目的差異，而有不同之公共利益價值判斷，如土地使用計畫之形成或變更，在於確立土地使用之種類與內容，故為地用的公共利益考量，其公益價值判斷，以土地使用為主；而申辦事業許可階段，係就已確定之土地使用其興辦事業主體，進行合理、適當性之審查，故為興辦事業的公共利益價值判斷，徵收申請前事業許可之必要判斷為徵收公益之一；至土地徵收階段，因係就採強制剝奪私人財產為手段取得需用地，而對徵收之急迫及必要性為審查，故徵收手段之採取的公共利益價值判斷，為剝奪產權的價值判斷(最高行政法院104年度判字第437號判決參照)。是可知，區段徵收除補償制度仍係以領取現金為主(土地徵收條例第40條第3項101年1月4日修正理由參照)，惟主管機關得經土地所有權人之申請，核予發給抵價地作為補償外，其法定程序在徵收申請至徵收公告之間，與一般徵收並無實質不同，而區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業(土地徵收條例第4條立法理由參照)，乃係犧牲一定地區內特定多數人所有之土地及建築物權利為手段，使其所有物喪失物理上之存續狀態，而領受替代價值之補償，以完成一定地區之土地實施開發建設目的。因此，基於憲法保障人民財產權及居住自由之本旨，該土地開發事業之興辦，除具促進土地利用之公益目的外，尚須有其他重要公共利益以為開發目的，主管機關應核實審查該土地開發事業辦理區段徵收具有公益性、必要性及合於比例原則，尤須重視不同意而強制參與該土地開發事業者之財產權及居住自由所受限制。所稱公益性、必要性及合於比例原則，不能只因綜合評估分析結果符合土地徵收條例第3條之2所定各款情形即為已足，亦不得只以不同意參與開發之土地不合該地區域計畫或都市計畫之管制而為利用，或為解決徵收後於不同意參與之土地上所衍生環境外部性問題，或為使抵價地總面積合於土地徵收條例第39條第2項所定最低比例要求，以滿足全部土地所有權人百分之百領回抵價地之需求，而擴張徵收不同意參與者之土地等為由，即認區段徵收不同意參與開發之土地具備公益性、必要性及合於比例原則，而應併予考量如該土地開發事業未包括不同意參與之土地，整體開發工作是否不合理、未適當之進行，或不能達到土地整體規劃、完整利用之目的，並應個別、具體、審慎檢視查核不同意者之土地部分，對該土地開發事業之實施是否不可或缺及必要。又被告在審核土地區段徵收申請案件時，應由審議小組開會審議該申請案之公益性、必要性、是否符合比例原則及法定程序，並作成紀錄，送交被告作成准駁之決定，而審議小組固係由具有土地徵收行政及學術等專業人士所組成之具有專業性、獨立性及多元性之合議組織，提供被告作成決定之專業意見，惟其仍應就各徵收申請案件之個案具體情形，核實審議上述之公益性、必要性及合於比例原則，倘未落實具體審查上開所舉各項，其審議程序，即難謂適法，被告自不得核准該徵收案件之申請。

⒊先行區段徵收：都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」第9條規定：「都市計畫分為左列三種：一、市(鎮)計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」第13條第2款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：……二、特定區計畫由直轄市、縣(市)政府擬定之。」第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」第20條規定：「(第1項)主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣(市)政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。(第2項)主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。(第3項前段)第1項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。」第21條規定：「（第1項）主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣(市)政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。（第2項）內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣(市)政府依前項之規定發布實施。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」第52條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣(市)政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」土地徵收條例第4條規定：「(第2項)前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。……(第4項)第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；……。(第5項)不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前3項之規定。(第6項)區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」被告基此授權訂定發布區段徵收實施辦法第2條規定：「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：(一)範圍勘選。(二)土地所有權人意願調查。(三)評估公益性及必要性。……(六)辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。……二、正式作業：(一)先行區段徵收地區開發範圍報核。(二)抵價地比例報核。(三)召開協議價購會議。(四)召開區段徵收公聽會。(五)區段徵收計畫書之報核、審議及核准。(六)區段徵收公告及通知。(七)異議處理及通知。(八)發給抵價地案件之申請、審查及核定。(九)徵收補償費之發放或存入保管專戶。」第4條規定：「（第1項）都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣(市)主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。（第2項）需用土地人應於內政部區域計畫委員會或內政部都市計畫委員會審議通過前，向內政部土地徵收審議小組報告其公益性及必要性。」第5條規定：「前條第1項區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：一、開發目的。二、法令依據。三、區段徵收範圍勘選原則、四至及面積。四、土地權屬及其面積。五、土地使用現況。六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。七、預計土地所有權人領回抵價地比例。八、安置計畫。九、土地所有權人參加區段徵收意願及繼續耕作意願調查情形。十、開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析。十一、目前實際作業情況及預定工作進度表。十二、總結。」第5條之1規定：「第4條第2項區段徵收公益性及必要性評估報告應記載下列事項：一、開發目的。二、法令依據。三、區段徵收預計範圍及面積。四、土地權屬及其面積情形。五、土地使用現況概述。六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。七、都市計畫召開說明會情形。八、公益性評估。九、必要性評估。十、土地所有權人權益保障情形。」第6條規定：「依本條例第4條第2項至第4項規定先行區段徵收地區(以下簡稱先行區段徵收地區)，需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經審議通過之都市計畫。」第8條規定：「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之。」第9條規定：「先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發範圍前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理；應辦理新訂或擴大都市計畫者，依前條規定層報核可。」第14條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施者，且已辦理區段徵收地區，於辦理區段徵收期間，除為配合區段徵收計畫需要或遇有都市計畫法第27條第1項各款規定情事者外，不得任意變更其都市計畫。」司法院釋字第513號解釋理由謂：都市計畫法第52條前段規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」旨在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨礙需用土地之都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定(例如土地徵收條例第4條第2項)外，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。綜上可知，先行區段徵收只是指先行辦理區段徵收之意，本質上仍屬區段徵收，其徵收須具有如上述之公益性、必要性及合於比例原則，且於被告核定區段徵收開發範圍時，即有相對應而經審議通過之都市計畫，所異者在於被告核准實施區段徵收時，該審議通過之都市計畫尚未發布實施而已，並非區段徵收先行實施後，始依都市計畫法定程序擬定、變更都市計畫，是土地徵收條例第4條第2項所定先行區段徵收者，不受都市計畫法第52條規定之限制，此制度與憲法保障人民財產權之意旨，尚無相悖，亦未抵觸憲法第7條、第13條與第23條之規定。故依前開說明可知，本院就本件所涉及法規並無違憲確信，尚無聲請憲法法庭為宣告違憲之判決之必要，亦無停止本件訴訟之必要。

㈡本件審理之說明：

1.航空城之發展與計畫：國際機場園區發展條例（下稱機場條例）第36條規定：「為促進航空城之發展，園區所在地之直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法規定，於特定範圍擬定區域計畫；其循都市計畫程序擬訂計畫者，應依都市計畫法相關規定辦理。」(其立法理由謂：為促進航空城之發展，直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法規定，於特定範圍，就其未來發展願景、構想、人口、產業、環境等事宜，擬定區域計畫，送直轄市、縣(市)區域計畫委員會審議報內政部核定。其涉及土地使用變更及審議時，原則仍依現行區域計畫法及都市計畫法相關規定辦理，至於循都市計畫程序擬訂計畫者，應依都市計畫法相關規定辦理。如涉及土地使用變更及審議時，仍依現行區域計畫法及都市計畫法相關規定辦理。)第38條規定：「為推動航空城之開發及建設，園區所在地之直轄市、縣(市)政府就土地之取得採區段徵收方式辦理時，為籌措區段徵收開發建設資金，得依法規規定引進民間參與。」(其立法理由謂：一、依促進民間參與公共建設法(下稱促參法)第13條及其施行細則第27條規定，區段徵收開發業務得委託民間機構辦理，惟因航空城之開發及建設非全屬促參法上開規定之適用範圍，爰明定園區所在地之直轄市、縣(市)政府採區段徵收方式推動航空城開發時，得引進民間參與，以籌措開發建設資金。二、次依現行實務作法，園區所在地之直轄市、縣(市)政府可依土地徵收條例第44條第1項第5款規定，公開標售區段徵收範圍內可供建築土地，及依政府採購法相關規定，甄選民間廠商，引進民間資金參與辦理區段徵收，並以契約約定縣政府與民間廠商雙方之權利義務及應辦理事項)。2.航空城特定區之土地區段徵收案：

⑴行政院以98年12月2日院臺經字第0980073417號函核定通過「愛臺12建設」總體計畫，「桃園航空城」列為12項優先建設之一，改制前桃園縣政府99年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，99年11月1日桃園國際機場股份有限公司成立，負責機場營運，國防部繼之同意軍用機場遷移，原有土地騰空納入「桃園航空城」範圍，100年4月11日行政院核定臺灣桃園國際機場園區綱要計畫，101年6月28日核定園區實施計畫，101年9月18日行政院宣布「桃園航空城核心計畫」正式啟動。桃園航空城核心計畫即桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫為一整體性計畫，包括國際機場園區之建設、航空關連產業及支援服務產業腹地提供、公路及軌道運輸系統之完備、生態都市之建構。因計畫範圍涉及徵收特定農業區(區域計畫法施行細則第11條第1款參照)土地，行政院以102年3月27日院臺交字第1020017083號函核定交通部「桃園航空城機場園區建設計畫」及改制前桃園縣政府「桃園航空城附近地區建設計畫」為重大建設(系爭徵收計畫書附件六：公益性及必要性評估報告第3頁)，行政院農業委員會以102年4月8日農企字第1020012275號函同意農業用地得變更使用(系爭徵收計畫書附件十九：農業機關同意函文)。

⑵新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫面積共4,791公頃，該特定區計畫分為：①桃園航空城機場園區建設計畫範圍：包括現有機場及自由貿易港區、機場擴建區(擴充第三跑道用地、機場擴充用地、自由貿易港區及周邊地區)及生活地區(國防部同意釋出之海軍基地及周邊地區)，面積計約2,788公頃，由需用土地人交通部辦理區段徵收。②桃園航空城附近地區建設計畫範圍：包括航空噪音60分貝等噪音線以北之產業發展區，捷運車站周邊商業、住宅區（機場捷運Ａ11、Ａ15及Ａ16車站及航空城捷運線Ｇ14車站周邊地區），面積計約2,003公頃。區段徵收範圍勘選原則，配合規劃構想擇定之區段徵收地區以特定區計畫範圍為主。惟針對區內已開闢之公共設施（國道二號、機場捷運沿線）、河川區及部分既有合法住宅聚落，無納入區段徵收之必要，故研擬剔除原則如下：①國道二號道路及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統路權範圍。②南崁溪、老街溪、新街溪及埔心溪③已開闢之公共設施：埔心國小、山腳國中。④部分既有合法住宅聚落者，原則如下：⓵既有合法社區、聚落、建物密集且面積大於0.2公頃以上，並不影響地區景觀且與地區發展相符者。⓶前述建物密集且面積大於0.2公頃以上，得以計畫區範圍外或已發展地區之既有合法社區、聚落合併計算。⓷前述既有合法住宅地區、聚落之範圍係以建築使用執照登載之建築基地以及通行所需私設通路之地籍範圍線為界。而桃園航空城附近地區建設計畫據以實施區段徵收面積計1,774公頃，其中都市土地約466公頃，非都市土地共1,308公頃（特定農業區面積約980公頃，一般農業區面積約270公頃，其餘土地係屬鄉村區、河川區及特定專用區），輔助參加人乃規劃辦理推動產業專用區開發、輔助參加人第二行政中心、路網轉運核心、捷運車站周邊土地整體規劃與開發、交通運輸系統等相關建設，配合以上建設，預計土地所有權人領回抵價地比例，經農地重劃者抵價地比例為45％，其餘土地抵價地比例40％，配合都市空間整體規劃及大眾運輸廊道周邊土地發展，規劃住宅區、商業區及各項公共設施用地(系爭徵收計畫書附件六：公益性及必要性評估報告第24、30、36、57至58頁)。

3.土地徵收係對人民之土地所有權予以強制取得，乃行政機關經由法律之授權，直接對特定物為規制，徵收處分僅存在於核准徵收處分機關與被徵收之土地所有權人間，而發生公法上法律關係，若以一行政處分同時對多數土地所有權予以徵收，除該複數土地間有不可分之法律關係外，對於各該被徵收之土地個別、單獨發生規制效力，其規制效果係獨立可分的，是各該土地於個案是否符合徵收之公益性、必要性、比例原則及法定程序要件、是否給予合理及迅速之補償，自應就各該土地個別審查，各該土地之所有權人如有不服徵收處分，亦僅得就其被徵收之土地違法部分請求行政救濟，此觀土地徵收條例第20條規定101年1月4日之修正理由謂：有無徵收失效之情事，係就個別土地或土地改良物依事實認定之，爰將本文末段「該徵收案從此失其效力」修正為「該土地或土地改良物之徵收從此失其效力」等語益明。是本件審理範圍僅限於原處分關於徵收原告所有如附表所示之土地部分，合先敘明。

㈢原處分徵收原告所有如附表所示土地之公益性、必要性及比例原則之審查：

1.申請區段徵收土地，應由需用土地人擬具區段徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，依土地徵收條例施行細則第36條第1項規定，區段徵收計畫書應記載徵收土地原因、範圍及面積、辦理區段徵收之法令依據、興辦事業計畫之必要性說明、公益性及必要性評估報告、興辦事業計畫概略及其計畫進度、徵收範圍內土地之使用配置、抵價地比例等23款事項，並檢附相關證明文件；核准徵收機關審核時，則應逐項審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理、需用土地人是否具有執行該事業之能力、申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用、其財務評估及安置計畫是否合理可行及其他依法應為或得為審查之事項，核上開各事項固涉及公益性、必要性等不確定法律概念，惟尚不涉及高度屬人性、不可替代性、風險的預測或危險的評估，且相關法規並無給予徵收核准機關專屬判斷之授權，不生判斷餘地之問題(最高行政法院109年度上字第898號判決意旨可參)。被告主張土地徵收審議涉及多領域專業性、未來發展評價，且經由產官學界人員以合議制審議，審議小組依土地徵收條例第48條準用同法第13條第2項等規定審議判斷，被告據以作成原處分，容有判斷餘地乙節，並無可採。

2.都市計畫法第74條規定：「（第1項）內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。（第2項）都市計畫委員會之組織，由行政院定之。」各級都市計畫委員會組織規程第2條規定：「都市計畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。二、關於舊市區更新計畫之審議事項。

三、關於新市區建設計畫之審議事項。」是都委會係依據都市計畫法第74條及其授權訂定之各級都市計畫委員會組織規程而設置，職掌關於都市計畫擬定變更、新市區建設計畫等審議事項，與審議小組係依土地徵收條例第15條規定而設置，專司關於申請區段徵收土地或土地改良物、土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收等案件(內政部土地徵收審議小組設置要點第2點參照)之審議不同。又新訂都市計畫案之規劃將執行包括開發新市鎮、產業專區之開發行為，雖該開發案業經被告之區域計畫委員會審查通過，然於申請開發非都市土地時，該區域計畫委員會對土地利用所為利益之衡量，與於徵收階段，被告之土地徵收審議委員會應衡量徵收之公益性、必要性及符合比例原則等，目的並不相同，因此，尚難以於申請開發時所已為之衡量逕作為徵收階段之擔保(最高行政法院102年度判字第371號判決意旨參照)。查輔助參加人函送「桃園航空城附近地區建設計畫」相關書件，向被告申請辦理計畫之擬定，經被告審議小組第28次會議（原處分卷四第2654至2662頁）對輔助參加人提出之桃園航空城附近地區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告，就公益性、必要性及土地所有權人權益部分研提審查意見，供被告所屬區域計畫委員會審議申請新訂都市計畫案之參考，並請輔助參加人依審查意見配合修正後送被告備查；嗣「新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫」經提被告所屬區域計畫委員會102年4月25日第323次會議審查，決議基於本案為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂都市計畫之申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜，同意本案採新訂都市計畫辦理，開發方式及土地使用計畫暫不審定，俟後續都市計畫擬定時審議，被告並以102年5月17日臺內營字第1020805301號函（本院卷二第205至206頁）函復輔助參加人上情；另輔助參加人以102年5月3日府城綜字第1020109391號函送修正後之桃園航空城附近地區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告(即102年評估報告、系爭計畫書附件6)備查，被告以102年5月21日函予以備查，並復知為求本案徵收之公益性及必要性更具周延，請於本區抵價地比例報核時，併向被告審議小組說明區段徵收公益性及必要性評估報告審查意見之處理及回應情形(系爭計畫書附件6)。被告都委會第818次會議(原處分卷一第1至606頁)決議，依人民陳情類型建立剔除原則，將原告所有如附表所示土地納入計畫內，並請輔助參加人向原告說明申請原位置保留相關事宜，經被告都委會第832次會議(原處分卷二第607至1334頁)審定，決議3年內完成區段徵收，並確立土地剔除計畫及徵收之原則，被告都委會第904次會議決議(原處分卷三第1335至1341頁)，修正為6年內完成區段徵收，被告都委會第919次會議審議(原處分卷三第1342至2152頁)維持被告都委會第818次會議決議依人民陳情類型建立剔除原則，輔助參加人以107年6月19日函請被告核定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例(原處分卷五第2751至2753頁)，被告審議小組專案小組107年6月28日第1次及9月5日第2次(原處分卷五第2756至2759頁、第2764至2766頁)審查後，被告審議小組第171次會議(原處分卷五第2770至2772頁)審議修正後通過，輔助參加人以l07年11月28日函送修正說明資料（原處分卷五第2776至2786頁)予被告核認，始由被告以107年12月24日函(原處分卷五第2787頁)核定其開發範圍及抵價地比例，被告都委會第940次會議（原處分卷四第2163至2231頁）審議並為部分剔除之審定版計畫書(即被告都委會第940次會議審定版計畫書、原處分卷五第2663至2674頁），輔助參加人才以108年10月31日函（原處分卷四第2379至2380頁）檢送區段徵收計畫書、圖等文件送審，經被告審議小組專案小組分別於l08年12月12日第1次、109年1月8日第2次及擴大專案小組l09年3月l1日審查決議再請輔助參加人依被告審議小組專案小組建議再審酌剔除區段徵收之陳情意見(原處分卷五第2816至2963頁)，輔助參加人再修正剔除部分徵收範圍後，修正為9,507筆、合計面積l,017.l0公頃，以l09年4月7日函檢送徵收計畫書、提會審查單及附表等文件送被告審查，案經被告審議小組第201次會議（原處分卷四第2458至2553頁背面）決議准予徵收，並維持原告所有如附表所示土地坐落之地區納入計畫內之結論，並說明其理由；嗣針對被告審議小組第20l次會議決議修正部分，輔助參加人據此修正後以109年5月20日函（原處分卷五第2966至2968頁）檢送修正後之系爭徵收計畫書予被告，被告始以原處分核准徵收，並於109年6月19日擬定系爭徵收計畫書(原處分卷第四第2555至2636頁)，交由輔助參加人為系爭公告(原處分卷第四第2639至2643頁)等事實，堪可認定。

3.觀之原處分據以作成之理由謂：依被告審議小組第201次會議審議，並請貴府（即輔助參加人）修正補充區段徵收計畫書在案，現貴府業依決議修正到部，爰依會議決議：「准予區段徵收」。理由詳會議紀錄審查事項提案編號201-2案等情，而依被告審議小組第201次會議紀錄（原處分卷四第2458至2553頁背面）所載理由：「一、本案依行政院102年3月27日核定之『桃園航空城附近地區建設計畫』，為因應桃園機場擴建所衍生之旅客、貨運量及周邊關聯產業發展需求而辦理。將60分貝噪音線以北之產業環帶劃設產業專用區，優先開闢為主要產業發展腹地，規劃發展核心及次核心產業，符合經濟部產業推動政策及『亞洲‧矽谷政策』發展方向與吸引臺商回流策略，藉區位優勢與產業群聚特性，提升桃園機場擴建效益與服務功能。又因應產業發展帶來之住商活動與公共設施服務需求，同步配合辦理機場捷運（A11、A15及A16）周邊地區整體規劃及興闢相關必要之公共設施，爰以區段徵收方式辦理整體開發。輔助參加人已具體說明轄內產業用地發展情形、國內外招商結果、實際產業用地需求與各項用地面積規劃之合理性及必要性。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素評估結果，及綜合考量各種用地取得方式後，以區段徵收方式辦理開發尚屬適當合理，具徵收之公益性及必要性。二、針對近期全球爆發新冠狀肺炎（COVID-19）疫情，導致國際情勢丕變，短期間航空運輸量或有明顯影響，惟考量國家長遠發展建設需要，經審酌尚不影響本區段徵收案之辦理目的。三、有關公民團體列席陳述意見表示本區段徵收範圍內尚涉及多個開發行為需先辦理環境影響評估部分，查本案102年間辦理新訂都市計畫作業階段，已依政府政策環境影響評估作業辦法等相關規定辦理政策環評。至後續區段徵收後個別用地之開發行為，環保署則認為應係未來各用地單位於擬具具體興建計畫進行開發前，再依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準與環境影響評估法相關規定辦理，並不影響區段徵收用地取得之合理性及必要性。四、本案對於區內需辦理拆遷之各項土地改良物，如房屋、工廠、學校、宮廟、墳墓等，均有依其需求研擬各項安置計畫，未來將採先行興建再行辦理拆遷作業，並規劃以一里一安置方式，維護原有聚落紋理。另劃設有農業專用區，已有效保障被徵收地主居住及生活權益。五、本案區段徵收所需經費桃園市政府已編列預算支應，抵價地比例未經農地重劃區為百分之41，曾經農地重劃區為百分之46，財務計畫尚屬可行。六、本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經輔助參加人說明釐清（詳附件4），准照該府研析意見辦理。另經審酌確無法剔除區段徵收範圍之民眾，請輔助參加人積極向民眾說明與溝通開發後周邊自然及社經環境情境變動狀況，與充分考量民眾的個別需求及妥擬協助方案，並避免採強制手段進行拆遷作業。七、針對計畫範圍內土地使用分區與土地使用管制規則內容調整、路權範圍疑義、都市計畫書圖誤繕、都市計畫及剔除區邊界修正等事項，請輔助參加人檢具相關資料，送都市計畫擬定機關循都市計畫程序檢討修正，並應依照土地徵收條例第4條第2項規定，於徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫。八、案經依同條例第13條規定審查結果，尚符合相關法令規定，請輔助參加人將本案安置需求調查歷程、明確之受影響家戶與安置規劃量體、各項具體安置措施執行細節與相關作業辦理期程、弱勢住戶照顧措施、就業輔導方案規劃、檢討後之土地區段徵收公告及後續土地改良物徵收作業預定辦理期程等事項納入區段徵收計畫書修正，重新報部確認，逕予核定，免再提會討論。」等情，然查：

⑴原告所有如附表示之土地，均屬特定農業區之農牧用地(供農牧生產及其設施使用之土地，區域計畫法施行細則第13條第1項第5款參照)，此有前揭徵收土地清冊節本（外放）可據。原告就其所有如附表所示之土地，始終未曾同意參與系爭徵收，而其等土地於系爭徵收案計畫用地為第三種住宅區，此對照外放之土地地籍圖、使用計畫圖及輔助參加人l10年l0月8日函、ll0年9月30日函（本院卷二第45至51頁）即明。惟查，觀之被告審議小組第201次會議紀錄附件3輔助參加人研析意見（原處分卷四第2540、2541至2542頁）記載：1.本案因未符合剔除區（住一）劃設原則，於都市計畫審議時，經考量居住權益劃設為住三，以利申請原位置保留分配，陳情人（即原告）後續得於區段徵收階段申請原位置保留分配。2.考量本案業經被告都委會討論、決議並處理在案，爰建議照原審定內容辦理等情，該次會議紀錄理由六則敘明：「本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經輔助參加人說明釐清（詳附件4），准照該府研析意見辦理。另經審酌確無法剔除區段徵收範圍之民眾，請輔助參加人積極向民眾說明與溝通開發後周邊自然及社經環境情境變動狀況，與充分考量民眾的個別需求及妥擬協助方案，並避免採強制手段進行拆遷作業」等語，並參之被告都委會第832次會議(原處分卷二第607至1334頁)決議之逕向被告陳情意見處理原則調整明細表(原處分卷二第789至790頁)所示，如屬：1.需地機關表明無使用需求，且剔除不影響整體建設計畫者。2.屬計畫邊緣地區。3.以天然或人為界線為原則。4.陳情維持現況使用之土地分布零散，有礙該地區整體規劃及公共設施配置之虞者，列入剔除計畫範圍；如為密集聚落、社區屬合法建築，甲種及乙種建築用地依其土地範圍調整為第一種住宅區予以保留，農業區建地目依其土地範圍調整為第一種住宅區之一予以保留，農牧用地農業區農舍毗連第一種住宅區，劃設為第三種住宅區，使所陳建物得於區段徵收階段申請原位置保留分配等情，再細觀被告都委會第818次會議(原處分卷一第1至606頁)之公民或團體陳情意見綜理表記載：「原告陳正宗陳情理由：本人特定農業區農牧用地，地號690面積0.1309公頃，被規劃為桃園航空城附近地區特定區計畫範圍。1.本人特定農業區農牧用地，地號690面積0.1309公頃，被規劃為桃園航空城附近地區特定區計畫範圍，政府開發航空城附近地區特定區計畫是不合乎土徵法的必要性、適當性、公益性。2.本人現今特定農業區農牧用地，地理位置以及各項生活機能本人都很滿意，如配合政府徵收也不可能比現今條件更為優渥！3.基於以上各種因素！本人特定農業區農牧用地，地號690，面積0.1309公頃不同意徵收。本部營建署城鄉發展分署研析意見：建議不予採納。理由：1.所陳建物及土地位於第四種產業專用區；第四種產業專用區訂定基地最小開發規模為7500㎡。所陳土地面積1309㎡，未符上述使用項目及規定建議維持原計畫。2.有關安置事宜屬區段徵收執行事項，後續依區段徵收相關規定辦理。需地機關之安置計畫應考量陳情人之需求及權益，協助陳情安遷，妥為安置。3.請需地機關-桃園縣政府表示意見。本會專案小組初步建議意見：建議酌予採納，依陳情案件處理原則，陳情位置以現有建物推算後續可申請原位置保留之劃圍，劃為第三種住宅區，並請需地機關向陳情人說明申請原位置保留相關事宜。」「原告鍾秀蜜陳情理由：原地原農舍保留 不同意徵收。本部營建署城鄉發展分署研析意見：建議不予採納。理由：1.所陳土地及建物部分位於本案第四種住宅區及道路用地，惟其建物座落於第四種住宅區，建議維持原計畫，後續得於區段徵收階段申請原位置保留分配。2.有關原位置保留分配屬區段徵收執行事項，後續依區段徵收相關規定辦理。需地機關應考量陳情人之需求及權益，協助陳情人申請原位置保留分配。3.請需地機關-桃園縣政府表示意見。本會專案小組初步建議意見：建議准照城鄉發展分署研析意見通過。2.陳情意見請需地機關納入區段徵收執行考量，並向陳情人說明申請原位置保留相關事宜。」是可知，被告都委會及審議小組係以原告2人所有如附表所示之土地不合經劃定使用分區，且農業區農牧用地不得申請變更編定為原使用分區建築用地(非都市土地使用管制規則第27條規定參照)，為達土地使用分區管制之目的而予徵收，依上說明，原處分即難認有徵收之公益性。況縱航空城特定區之設置目的係在促進特定產業發展、增進當地就業機會、有效利用土地資源，而有其徵收之公益性，然於都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建，主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，並適當補償其因變更使用或遷移所受之損害(都市計畫法第41條規定參照)，都市計畫範圍內土地或建築物之使用違反都市計畫法或主管機關依法所發布之命令者，得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，不遵規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執行外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役(都市計畫法第79條第1項、第80條規定參照)，又都市計畫法第27條之1規定：「（第1項）土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣(市)政府或鄉、鎮、縣轄市公所。（第2項）前項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。」都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更處理原則第2點規定：「都市計畫土地使用分區檢討變更，除已訂有使用變更審議規範或處理原則者，或直轄市、縣(市)政府於自治條例或各該原主要計畫通盤檢討書另有規定者，從其規定外，其變更後應提供捐贈或其他附帶事項，應由內政部都市計畫委員會就實際情形審決之。」是可知，違反區域計畫或都市計畫之分區管制而使用土地，其法律效果為行政罰、刑罰，並非基此即剝奪人民之土地所有權，且都市計畫土地使用分區檢討定有變更使用之回饋制度，主管機關尚得以契約之行政手段，確保回饋措施之執行(最高行政法院108年度上字第1060號判決參照)，以落實使用者負擔、受益者付費之公平原則(都市計畫法第27條之1立法理由參照)，則被告對於原告所有如附表所示之土地既有改採其他損害較為輕微之替代方案可能，徵收或區段徵收並非達成地用行政管制所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。

⑵輔助參加人雖以原告主張「核准原位置保留分配」為由，反推系爭徵收原告所有如附表所示土地並無公益性、必要性，不僅有導果為因之謬誤，且恐將使土地徵收條例第47條規定形同具文云云。然依卷內被告審議小組及其專案小組歷次會議紀錄內容，均未見就原告所有如附表所示之土地劃入或劃出系爭徵收案之徵收範圍，討論如何實質影響本件特定區設置工作之進行，並就系爭徵收案欲達成之公共利益與原告因特定區之劃設被強制喪失土地所有權而領受補償金或配領抵價地之損害，予以利益衡量之檢視及綜合評價，亦未具體說明強制劃入原告所有如附表所示之土地，究有何系爭徵收案所欲維護公益的關聯性及必要性？原告所有如附表所示之土地對於系爭徵收案究有如何程度的不可或缺性？劃入結果，是否以徵收原告所有如附表所示之土地所有權為手段，以利國家開發經費之取得而已？舉凡此等事項被告理當審慎審查並說明其公益性、必要性及比例原則面向，被告審議小組不但未予敘明，僅以「因未符合剔除區（住一）劃設原則，於都市計畫審議時，經考量居住權益劃設為住三，以利申請原位置保留分配」等情，則原告所有如附表所示之土地，既經劃定為第三種住宅區並已獲准原位置保留分配，已如上述，益見被告審議小組及輔助參加人並未審查及說明徵收原告所有如附表所示土地之公益性、必要性及比例原則，即以第201次會議作出「准予區段徵收」之決議理由，被告審議小組就系爭徵收案關於原告所有如附表所示土地所為准予區段徵收之決議，顯係未經實質審查之恣意判斷，不符憲法保障人民財產權、居住自由之意旨，被告據以所為准予區段徵收原告所有如附表所示土地之原處分，於法有誤，應予撤銷。

八、綜上所述，原處分關於徵收原告所有如附表所示土地部分既有如上所述之違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

十、結論：本件原告之訴為有理由，判決如主文。