臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十年度訴字第五七一九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　 九十年度訴字第五七一九號

原告

乾惠工業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

代表人

黃宗樂（主任委員）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　乙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年七月二十五日台九十

訴字第○三○六八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告為高屏地區煤氣分裝廠業者。經人檢舉於民國（下同）八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被告調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括高發灌裝股份有限公司（以下簡稱高發公司）、益群化工股份有限公司（以下簡稱益群公司）、北誼興業股份有限公司（以下簡稱北誼公司）、欣峰煤氣分裝股份有限公司（以下簡稱欣峰公司）、東儀液化石油氣分裝股份有限公司（以下簡稱東儀公司）、健彰煤氣灌裝行（以下簡稱健彰灌裝行）、新聯企業有限公司（以下簡稱新聯公司）、仕新煤氣分裝有限公司（以下簡稱仕新公司）、合上興液化石油氣分裝有限公司（以下簡稱合上興公司）、國匯液化媒氣分裝股份有限公司（以下簡稱國匯公司）、豐宜實業股份有限公司（以下簡稱豐宜公司）、南成液化媒氣分裝所（以下簡稱南成分裝所）、旗美煤氣聯合分裝場（以下簡稱旗美分裝場）、高雄煤氣分裝有限公司（以下簡稱高雄公司）、榮洲實業股份有限公司（以下簡稱榮洲公司）、信成煤氣分裝場（以下簡稱信成分裝場）、英能煤氣灌裝場（以下簡稱英能灌裝場）、鴻利煤氣分裝場（以下簡稱鴻利分裝場）及原告等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末瑞售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰新臺幣（下同）八百萬元。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：

（一）原告有無參與系爭聯合行為？

（二）被告所為罰鍰處分有無違反禁止過度及公平原則？原告主張之理由：

一、原告未主動參與系爭聯合行為之合意，事後同意配合乃出於不得已：公平交易法第七條雖規定「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格、或限制數量、技術、產品、設備、交易對象等，相互約束事業活動之行為而言」，惟原告對於系爭液化石油氣分裝場同業間一致性行為，未自始參與合意，被告未為詳查而將原告迫於情勢，為求生存，不得已所作之配合，與其他積極參與形成聯合意思合致之同業等同視之，顯有違誤。

二、目前國內液化石油氣分裝市場惡質競爭現象嚴重，系爭調整價格合理反應成本之行為乃維持分裝業者生存不得不採取的手段。

（一）國內液化石油氣市場，依產品的流通管道，基本上可區分為「進口或生產」、「經銷商」、「分裝場」、「分銷商」等四個階段，最後到使用者「消費者」手上。在八十二年以前，此等通路完全受政府管制，從事生產與進口的事業，只有中國石油公司（下稱中油公司）一家。此外，在經銷商的階段，也只有行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處（下稱液供處）獨家經銷液化石油氣產品。而全省各地分裝場則有近百家，至於散落於各鄉鎮的分銷商則有二十餘家。原來只有一家廠商獨占的經銷市場，在八十五年一月至八十七年一月間，突然湧進另外八家廠商，市場競爭的激烈程度可以想見。國內家用液化石油氣市場的經銷市場、分裝市場，甚至部分地區的分銷市場，目前均處於此等惡質競爭的狀況下。為使產業延續，高屏地區分裝業者不得不逐步修正市場價格，使其「回復」正常，合理反應業者提供各項服務所花費的成本。而原告為求自保與生存，惟有接受同業的協議。系爭合意實在是為維持分裝業繼續經營不得不然的做法，倘讓目前惡質競爭的情況繼續下去，可能使若干地區的分裝業者紛紛倒閉，此將嚴重影響國內液化石油氣的配銷流程。從長遠來看，系爭行為應有益於促進整體經濟與公共利益。

（二）在液供處獨占經銷市場時期，液化石油氣零售價格的訂定，均由液供處負責，由其研提分銷商（瓦斯行）所需的經營成本、利潤、稅捐等三項資料，再加計中油公司批發價格，獲得「零售價格成本分析表」，然後呈報行政院公用事業費率審議委員會核定。事實上，任何企業均不可能在長期處於虧本的情況下繼續經營，更何況液化石油氣的運輸極具風險性，消防主管機關對消防安全的檢查也要求甚高，動輒處以高額罰鍰，分裝業者經營此行業所忖出的安全成本遠高於其他行業，市場本應對此等行業經營者提供以較高的報酬。然而，事實正好相反，自經銷市場開放以來，分裝業者不但未蒙利反受其害，惡質競爭的結果，造成價格不斷向下修正，甚至到遠低以成本的地步。此次價格調整只是讓價格「回復」到近成本的八成，被告不查，徒以形式認定系爭行為之違法性，並以業經市場扭曲的價格為基礎，計算原告及其他業者所得利益，其認事用法均有嚴重的違誤。

（三）按家用液化石油氣的配送過程，基本上係由生產或進口廠商，先以管線將液化石油氣輸送到經銷商的大型儲存槽，再由分裝場派槽車（每車二十公噸）自經銷商處提貨（即通稱之「大運」），運送到分裝場小型儲槽（一般為五十公噸或六十公噸），再罐裝成銅瓶的十六公斤或二十公斤裝的桶裝瓦斯，後由卡車運送到瓦斯行（即通稱之「小運」）。瓦斯行則依據消費者最終需求，將桶裝瓦斯送往使用地點，完成最後的配送工作。簡言之，液化石油氣由生產到終端使用，基本上可粗分為生產者（或進口者）→「輸送」→「大運」→「分裝」→「小運」→「配送」→「消費者」等五項工作。在垂直物流分工的過程中，經銷商擔任輸送任務，分裝場則負責大運、分裝、小運等三項工作，而瓦斯行則負責配送予消費者。整體以觀，在國內液化石油氣的運送過程中，分裝場比經銷商或分銷商擔負更重更多的工作。經銷市場開放之後，目的事業主管機關等未考量過去的偏頗，一併提出配套措施，造成分裝廠在液化石油氣的生產與分配利益上，一直處於劣勢。故系爭價格之調整實質上是補足政府政策瑕疵所必需採取之手段。

三、被告裁處罰鍰金額過鉅

（一）被告以割喉式競爭下之扭曲市場價格每公斤○．五元作為分裝業者系爭聯合行為所得利益之計算基礎，並不合理。蓋該數字乃市場惡質競爭下之產物，並非業者合理成本的呈現，從而被告將超過○．五元以上之收入全部當成違法所得，其計算基礎實有違誤。

（二）被告作成處分時，完全未考慮個別企業的承受性。以原告為例，八十七年度的稅後淨損為三千一百四十五萬元，八十八年度的稅後淨利為三百六十五萬元，八十九年度暫結損益表顯示稅後淨利為二千一百零四萬元。三年總計共虧損六百七十六萬元，平均每年虧損二百二十五萬元。而原告本次罰鍰竟高等八百萬元。姑且不論此八百萬元係以不合理的市場價格每公斤○．五元為計算標準，以原告目前財務狀況而言，實難負擔前開罰鍰金額。

四、被告之裁處違反比例原則按比例原則乃具有憲法位階之法律原則（憲法第二十三條），行政程序法第七條更明文規定「行政行為，應做下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的乙方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」查原告此次調整價格只是合理反應成本，並未有任何暴利，甚至調整後的價格也只達成本的八成，業見前述。惟被告並未就分裝業者之合理價格進行調查，逕以扭曲約價格成為所得計算，而處原告以過重之罰鍰，無異讓分裝業者走向關廠之途。被告此等處分顯然違反前開憲法第二十三條與行政程序法第七條所揭示之比例原則。

被告主張之理由：

一、按公平交易法第七條所稱聯合行為，並不限於自始即參與合意之事業，原告所訴，顯屬誤會。依被告調查結果，本案被處分之十九家業者中，計有新聯公司、東儀公司、健彰灌裝行、國匯公司、仕新公司、合上興公司、益群公司、高雄公司、榮洲公司、信成分裝場、英能灌裝場及原告等十二家完全坦承或部分坦承歷次聚會合意內容及相關配合行為，此觀原告八十九年九月八日到會陳述謂「在今年八十九年三月三日及三月十日北誼公司總經理吳秋霖通知本公司董事長希望本公司能參加上述餐敘，但本公司都無派員參加，但是多少也知道是為了市場價格及成本問題，但是在四月七日以後歷次餐敘，本公司都是本人參加。四月七日我是中途才參加，會中主要是針對運裝費用高屏地區要大家維持在二元，另外．．．該筆各分裝場共同繳交之費用，其作用是約束分裝場同業不得接受新的瓦斯行提氣，以穩定市場，如有為維持協議的運裝費用，將予以沒收。」足證。至於其餘業者雖不承認有合意或配合行為，惟其他業者均指證渠等亦有參與合意及配合行為在案，故被告據此認定本案十九家分裝場業者自八十九年三月以來，確有藉不定期聚會方式達成聯合調高運裝費用之合意，洵無違誤。

二、復按公平交易法第七條所稱聯合行為，並不以事業主動發起為要件，原告主動或被動參與合意，僅為被告量處罰鍰之參考，尚不得作為合法化聯合行為之藉口。故本案原告雖未自始參與系爭聯合行為之合意，惟依上開陳述紀錄及原告與本案其他被處分人一致調漲運裝費用至每公斤二元等相關事證，原告參與系爭合意之事實，足堪認定。原告訴稱其僅屬系爭合意配合者乙事，被告業於裁處罰鍰時予以斟酌，即原告雖屬系爭市場地位最大量者，惟在罰鍰額度尚次於北誼公司、高發公司、欣峰公司等同業，併予陳明。

三、原告與同案其他被處分人合意相互約束事業活動之行為，確已違反公平交易法第十四條之禁制規定：

（一）按原處分所據理由在於各分裝場業者原應依運距、客戶之信用、自身價格決定策略及客戶接受程度等因素，個別決定商品之市場價格，亦即系爭運裝市場價格應係由市場競爭機制決定，始能將有限之資源做最充分而有效之利用及使用，並發揮競爭之效益，提升產業整體之效率。惟查，原告與本案其他被處分人等十九家業者不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存、扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，而將成本轉嫁予一般消費大眾之虞。是被告依調查所得事證，認定原告與同案其他水平競爭同業合意聯合調漲運裝費用之行為，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能，違反公平交易法第十四條之禁制規定，相關事證均在卷可稽。原告如欲調漲運裝費用以反映成本，應可視自身成本因素酌予調漲，而非藉由與同業合意為聯合行為，限制市場之競爭。綜上，原告訴稱目前國內液化石油氣分裝市場惡質競爭現象嚴重，系爭調整價格合理反應成本行為乃維持分裝業者不得不採取的手段乙節，應屬卸責之詞，不足採信。

（二）按公平交易法實施後，有關商品或服務價格之變動，被告原則上尊重市場機能之運作，惟若涉有獨占事業不當價格決定、聯合漲價、上下游事業間之約定轉售價格、無正當理由之差別取價等情事，被告仍應依公平交易法相關規定處理，以避免發生人為干預市場價格之情形。被告因此業已認定中油獨家指定液供處獨家經銷液化石油氣業違反公平交易法之精神，液供處並經裁撤在案，有關該處核定之液化石油氣成本分析表，在公平交易法實施後亦已失其效力，原告以此為由，核無可採。

（三）復按液化石油氣經銷市場開放後，上下游垂直市場競爭日益激烈，為避免因市場競爭所帶來之利益為特定層級市場所掌握，經濟部業於八十八年初開放進口市場，並已有李長榮、台塑、民興及中油等四家事業實際從事進口液化石油氣業務，故就整個垂直銷售體系應均處於有效競爭環境，且由於各銷售層級之成本情況不同，如進口廠商之氣源成本所佔比率甚高，瓦斯行之送瓦斯成本及店面租金成本所佔不貲，經銷商亦僅負擔管銷成本，成本基礎各有所不同，不能相提並論，原告尚不能以弱勢市場地位為訴求，謂渠與同案其他被處分人所為聯合行為係屬合法，故所訴理由要難採信。

四、被告依公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌本案一切情狀後，於裁量權範圍內對原告所為之處分，並無違反比例原則：

（一）按公平交易法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」；復按同法施行細則第三十三條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經濟狀況及其市場地位。六、違法行為曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

（二）案經考量原告配合從事限制競爭所獲取之違法利益已超過二千萬元；灌氣量屬同案被處分人中最大，故渠參與聯合行為對市場交易秩序之影響效果顯著，另經斟酌原告非系爭聯合行為主導者，且到會配合度不差等因素，故裁處八百萬元罰鍰。被告所為之處分業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越上開裁量規定之範圍，原處分並無違背比例原則之情事。

五、末查原告參與系爭聯合行為前之八十八年稅後仍有淨利，足見原告所稱運裝費用每公斤○．五元並非割喉式競爭下之價格，而應係市場競爭機制下依客戶之運距、交易數量、信用等交易條件所為之市場價格，原告稱運裝費用每公斤○．五元為割喉式競爭下之結果，並無可採。至於原告訴稱被告以每公斤○．五元計算違法利得乙節，按被告計算原告因聯合行為所得之利益，係以「合意調漲後之價格減去未漲前之價差」乘以「灌裝數量」所得，此有原告價格異動及灌裝數量等資料在卷可稽，原處分第二十八頁末段所述，本案聯合行為前，高屏地區各分裝場之運裝價格，從每公斤○．一元至一元不一（平均約為○．五元），並不表示被告即係以○．五元作為裁處罰鍰之基準，原告所訴，顯屬對原處分之誤會。

理由

一、按事業不得為聯合行為，為行為時公平交易法第十四條前段所規定，而所稱聯合行為，依同法第七條規定，係指事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。次按「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」為行為時同法施行細則第五條第一項所明定。又公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，復為同法第四十一條前段所規定。

二、本件被告以原告為北誼興分裝場聯合南部地區之高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被告調查結果以高屏地區煤氣分裝場業者包括原告等十九家分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因高屏地區之運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開十九家業者均立足於高屏地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件；其等組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條前段規定，處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰八百萬元，核無不合。原告不服，主張如事實欄所載。本件所應審究之爭點為原告有無參與系爭聯合行為及被告所為罰鍰處分有無違反禁止過度及公平原則？

三、原告有參與系爭聯合行為：

（一）經查，羅嘉生係原告公司總經理，有被告八十九年九月八日製作之陳述紀錄陳述人基本資料職業欄記載可稽，參以羅嘉生於被告調查中，對於原告分裝場業務情況之情況之熟稔，並供陳略以「八十九年三月三日及三月十日北誼興總經理吳秋霖通知本公司董事長希望本公司能參加上述餐敘，但本公司都無派員參加，但是多少也知道是為了市場價格及成本問題，但是在四月七日以後歷次餐敘，本公司都是本人參加。四月七日我是中途才參加，會中主要是針對運裝費用高屏地區要大家維持在二元．．．」、「該筆各分裝場共同繳交之費用，其作用是約束分裝場同業不得接受新的瓦斯行提氣，以穩定市場，如有為維持協議的運裝費用，將予以沒收。」、「三月十日聚餐後．．本公司開立繳交安定基金一百萬元」、「四月以後，本公司依照當時規定，每公斤繳交○．二元安定基金」等情，堪認羅嘉生係代表原告出席高屏地區分裝業者間之聚會。

（二）原告雖稱其係事後同意並出於不得已云云。惟查公平交易法第七條所稱聯合行為，並不以事業主動發起為要件，原告主動或被動參與合意，僅為被告量處罰鍰之參考，尚不得作為合法化聯合行為之藉口。且公平交易法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不論有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者均屬之。按其立法規範意旨，係在避免若干參與合意之投機者，於會議中或合意之場合未有積極表示反對之意，但事後有配合從事該合意限制競爭之聯合行為，其配合之行為實與實際參與聯合行為之本質無異，故於條文中予以明文規範。是以，要排除聯合行為之合意責任，必須符合「在會議中有積極表示反對之意或未參加會議」，以及「事後並未有配合之行為」二個條件，本件原告雖未自始參與系爭聯合行為之合意，惟依上開陳述紀錄及原告與本案其他被處分人一致調漲運裝費用至每公斤二元等相關事證，原告參與系爭合意之事實，足堪認定。

（三）至原告稱系爭調整價格、合理反應成本行為乃維持分裝業者不得不採取的手段乙節，查系爭運裝市場價格應係由市場競爭機制決定，即各分裝場業者依運距、客戶之信用、自身價格決定策略及客戶接受程度等因素，個別決定其商品之市場價格，始能將有限之資源做最充分而有效之利用及使用，並發揮競爭之效益，提升產業整體之效率。本件原告與本案其他被處分人等十九家業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因高屏地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開十九家業者均立足於高屏地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，其等不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，造成競爭機制蕩然無存、扭曲市場機能運作之結果，並使下游瓦斯行之成本負擔加重，而將成本轉嫁予一般消費大眾之虞，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能。原告以弱勢市場地位為訴求，謂渠與同案其他被處分人所為聯合行為係屬合法，所辯要難採信。

四、被告所為罰鍰處分於法並無違誤：

（一）按公平交易法第四十一條前段規定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」復按行為時公平交易法施行細則第三十三條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。

三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

（二）經查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟原告與同案其他被處分人等十九家業者，未向被告提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以反映成本為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，原告與同案其他被處分人所為業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。次查，原告未從事聯合行為前之運裝費用原在每公斤○．一元至一元不一（平均約為○．五元）；參與聯合行為後，平均每公斤調漲一．五元，而以原告每月灌氣數量約二一○○噸（見羅嘉生陳述紀錄）計算，其參與系爭聯合行為可預期獲得之利益估算至八十九年底（被告於九十年一月為處分）已超過二千萬元。另斟酌原告之灌氣量屬同案被處分人中最大，其參與聯合行為對市場交易秩序之影響效果鉅大，到會配合度不差等各項因素，被告依法行使其裁量權，處以八百萬元罰鍰（同案中最高者為罰鍰一千二百萬元），被告既已針對本案各被處分人之不同情形分別予以考量，與比例原則無違，經核其裁量並無逾越權限或濫用權力情事，於法並無違誤。又上述預期獲得之利益僅為罰鍰斟酌因素之一，原告主張應調查其合理價格一節，核無必要，附此敘明。

四、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文