臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第一五四一號

臺北高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　 九十一年度訴字第一五四一號

原告

甲○○○○○○

訴訟代理人

賴政律師

被告

中央健康保險局

代表人

張鴻仁 (總經訴訟代理人 劉承斌律師

右當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十一年三月一日

衛署訴字第○九一○○八二三九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

理由

一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政契約者，係指兩個以上之當事人，就公法上權利義務設定、變更或廢止所訂立之契約。當事人為行政主體與私人間者稱為隸屬關係契約或垂直契約。（參吳庚著行政法之理論與實用增訂第七版第三八九頁）行政程序法第一三五條明定：「公法上之法律關係，得以契約設定、變更或消滅，但法規另有相反之規定者，不在此限。」行政契約已經法律明定為行政作用之一種方式，且行政訴訟新制，在撤銷訴訟外，尚設確認訴訟及一般給付訴訟，行政訴訟自由循此等訴訟程序解決，易言之，行政機關既選擇行政契約作為行為方式，則後繼之效果亦應隨之，故其履行問題自應如同民事契約經由訴訟程序解決，亦即當事人應向法院提起該當類型之訴訟，不能再由行政機關單方面以行政處分之方式作為促使或強制他造履行行政契約之手段（參吳庚前揭著第四二一頁、台灣行政法學會編行政契約與新行政法第二一八頁）

二、次按「全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至鉅，具公法之性質。中央健康保險局與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第一條之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健康、增進公共利益之行政目的。又為擔保特約醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務，以及協助中央健康保險局辦理各項保險行政業務，除於合約中訂定中央健康保險局為履約之必要之指導外，並為貫徹行政目的，全民健康保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰鍰之權限，使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地位，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，依中華民國八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法第二條：『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟』第八條第一項：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同』規定，應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政訴訟」司法院大法官釋字第五三三號解釋理由釋明在案。又觀全民健康保險爭議事項審議辦法第二條第二項：「保險醫事服務機構對保險人就醫療費用事項及特約管理事項所為之核定案件（以下簡稱醫療費用案件及特約管理案件）發生爭議時，得經雙方約定，先依本辦法規定申請審議」可知醫事服務機構與中央健康保險局發生醫療費用案件及特約管理案件是否經審議程序處理，端視兩造合約有無明定。凡此，均足見兩造法律關係係因簽定系爭合約所生，兩造有關特約管理案件之爭議，應循行政契約給付之訴程序尋求救濟，始符法制。且苟醫事服務機構未與中央健康保險局簽定「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，即無全民健康保險法及其審查辦法、管理辦法等相關規定之適用，尤證兩造法律關係係行政契約，自應循行政契約給付之訴途徑解決，要無疑義。（參蔡茂寅等四人合著「行政程序法實用」第二六一頁）

三、查本件兩造係基於八十九年月日所簽訂之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」而成立法律關係，有該合約附卷可稽，且為兩造所不爭執，依該合約第一條約定，全民健康保險法及全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定係契約之內容，則全民健康保險法第七十二條：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰」乃行政契約所定中央健康保險局對原告履行醫療服務時違約之處罰約定，而非前揭行政處分；另按「保險醫事服務機構於特約期間有以不正當行方或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用者，保險人應予停止特約一至三個月。」全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十四條第一項第七款定有明文，且系爭合約第二十八條第一項復重申其義約定：「特約醫事服務機構有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三十四條規定情事之一者，本局應予停止特約一至三個月。」該項規定亦係中央健康保險局依約所為處罰，而非行政處分。又觀全民健康保險法第五條第三項：「被保險人及投保單位對爭議事件之審議不服時，得依法提起訴願及行政訴訟」規定可知，醫事服務機構與中央健康保險局所生締約爭議，要無得提起訴願及行政訴訟之規定至明。

四、本件原告因違反全民健康保險特約醫事服務機構合約事件，不服被告九十年五月三日健保醫字第○九○○○一一四三五號函所為依全民健康保險法第七十二條規定處以醫療費用二倍罰鍰及依系爭合約第二十八條第一項約定予以停止特約三個月之處罰，遞向被告申請複核，向全民健康保險爭議審議委員會申請審議，及向行政院衛生署提起訴願；但查前揭被告所為處罰，係依系爭合約所為契約所定之權利，要非行政處分，已如前述，原告應依行政訴訟法第八條規定提起給付訴訟，始符法制；惟經本院行準備程序時予以多次闡明，原告仍執意提起撤銷訴訟，自非合法，應予駁回。

五、本件法律關係及事實已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。

六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　 林 樹 埔