臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第三七九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第三七九號

原告

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月十日台（九十

）內訴字第九００六四七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：Ａ、被告於民國（下同）九十年四月十九日，查獲原告在座落台北市○○區○○街二十二號四樓之二十二建築物（該建築物位於都市計畫第三種住宅區內），開設「個人工作室」經營媒介性交易及明眼人按摩。Ｂ、被告認定其就系爭建築物違規使用為性交易仲介業及明眼人按摩場所，違反都市計畫法第三十四條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第八條，乃依都市計畫法第七十九條之規定，以九十年五月三十日府都一字第九００四一一六三○○號處分書處原告新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。Ｃ、原告不服，乃向內政部提起訴願，案經該部以九十年十二月十日台（九十）內訴字第九○○六四七四號訴願決定書，駁回原告之訴願，原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：Ａ、原告聲明：求為判決撤銷原處分及訴願決定。Ｂ、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：Ａ、原告主張之理由：

１、按台灣台北地方法院檢察署九十年十一月十五日九十年度偵字一八一八一號

報第四十九及五十三版之廣告內容，依廣告之文字作形式、客觀審查，對於一般社會多數人而言，實無從僅就其字義即窺得有引誘、媒介、暗示或其他促使人為性交易之訊息，而難認為足以使原本無性交易需求之人，因該廣告之刊登而產生性交易之慾望，與兒童及少年性交易防治條例第二十九條之構成要件有間，在無其他積極證據足資認定原告有兒童及少年性交易防治條例之犯行下，應認為原告罪嫌不足。

２、原告既經檢察官認定罪嫌不足而不予起訴，則原處分自屬違法而應予撤銷。Ｂ、被告主張之理由：

１、涉及本案之相關法令：ａ、都市計畫法第三十四條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」。ｂ、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一：「‧‧‧一、住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。‧‧‧」ｃ、臺北市土地使用分區管制規則第八條：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一、允許使用（一）第一組：多戶住宅。‧‧‧。（十二）第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。‧‧‧。（十九）第五十一組：公害較輕微之工業。」ｄ、都市計畫第七十九條規定明揭：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。‧‧‧」。

２、認定原告違章事實所憑之證據資料及及其理由：ａ、案查被告審認原告所負責之「個人工作室」，位於都市計畫第三種住宅區內，使用組別及使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第八條規定，然該條內並無允許或附條件允許性交易仲介業場所之使用，故今查獲於系爭建築物內從事猥褻性交易，依台北市政府警察局九十年五月四日北市警行字第九０二四七五七五○○號函之臨檢紀錄表所示：「一、‧‧‧。二、據甲○○供稱渠本人於自由時報刊登00000000電話從事招攬男客‧‧‧為男客作全身指油壓按摩含性器官‧‧‧渠本人於四月十七日十五時許於右記中原街二十二號四樓之二十二住宅內為男客作全身指油壓按摩及性器官按摩，得款新台幣參仟元。」，上述違規事證經當事人簽名確認，事至明確。ｂ、再查原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫第三種住宅區內，使用組別及使用項目，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第八條規定，然該條內並無允許或附條件允許性交易仲介業場所之使用，故今查獲於系爭建築物違規使用為性交易仲介業場所及明眼人按摩業場所，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範。觀諸原告之違法情節即已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，於九十年五月三十日府都一字第九００四一一六三○○號函，處原告新臺幣二十萬元罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。ｃ、按臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別別內之允許使用項目或附條件允許使用項目，本案系爭建築物位於第三種住宅區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供性交易仲介業場所之項目，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「住宅區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反台北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，裁處原告，其間並無疑義。

３、原告主張不可採之理由：ａ、本件原告雖提出臺灣臺北地方法院檢察署檢察官九十年度偵字第一八一八一號不起訴處分書，並引用該不起訴處分書理由欄所載「‧‧‧訊據被告甲○○固不否認有刊登系爭廣告及曾應客人要求從事性交易之行為‧‧‧，複查無其他積極證據足資認定被告有任何違反兒童及少年性交易防制條例‧‧‧。」之文字，而認為被告機關認定事實有誤。ｂ、惟查行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，故被告處分並無違誤。

理由

壹、程序部分：本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條、第三百八十六條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。

貳、兩造爭執之要點：

一、原告主張其既經檢察官認定罪嫌不足，作成不起訴處分，被告仍予以裁罰即屬違法，應予撤銷。

二、被告則認為，原告所負責之「個人工作室」，位於都市計畫第三種住宅區內，其從事性交易仲介業場所之使用（此有台北市政府警察局臨檢紀錄表可證），並不符合臺北市土地使用分區管制規則第八條規定，被告援引都市計畫法對原告處以罰鍰並勒令停止使用，並無違誤。另外，行政罰與刑罰兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，原告以此主張原處分違法，並無理由。

參、本院之判斷：

一、本案相關之法令規定：Ａ、按都市計畫法第三十二條、第三十四條、第八十五條分別規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」。Ｂ、都市計畫法台北市施行細則第十條之一第二款及第二十六條分別規定：「前條各使用分區使用限制如左：一 住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。．．．」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」Ｃ、台北市土地使用分區管制規則第八條：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：一 允許使用（一）第一組：獨立、雙併住宅。（二）第二組：多戶住宅。（三）第三組：寄宿住宅。（四）第四組：學前教育設施。（五）第五組：教育設施。（六）第六組：社區遊憩設施。（七）第七組：醫療保健服務業。（不包括精神病院）（八）第八組：社會福利設施。（九）第九組：社區通訊設施。（一○）第十組：社區安全設施。（一一）第十五組：社教設施。（一二）第四十九組：農藝及園藝業。二 附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。（二）第十二組：公用事業設施。（不包括加油站、液化石油氣汽車加氣站。）（三）第十三組：公務機關。（四）第十六組：文康設施。（五）第十七組：日常用品零售業。（六）第十八組：零售市場。（七）第十九組：一般零售業甲組。（八）第二十組：一般零售業乙組之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不包括汽車里程計算表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。（九）第二十一組：飲食業。（一○）第二十六組：日常服務業。（一一）第二十七組：一般服務業之視障按摩業（限視障從業人員使用，其使用樓地板面積限一五○平方公尺以內）。（一二）第二十八組：一般事務所。（一三）第二十九組：自由職業事務所。（一四）第三十組：金融保險業之銀行、合作金庫、信用合作社、農業信用部、信託投資業、保險業。（一五）第三十七組：旅遊及運輸服務業之旅遊業辦事處及營業性停車空間。（一六）第四十一組：一般旅館業。（一七）第四十二組：國際觀光旅館業。（一八）第四十四組：宗祠及宗教建築。（一九）第五十一組：公害最輕微之工業。」該分區管制規則第八之一條規定：「在第三之一種住宅區、第三之二種住宅區內得為第三種住宅區規定及左列規定之使用：一 允許使用（一）第十四組：人民團體。（二）第十六組：文康設施。二 附條件允許使用（一）第二十組：一般零售業乙組。（二）第二十二組：餐飲業。（三）第二十七組：一般服務業。（四）第三十組：金融保險業。（五）第三十三組：健身服務業。（六）第三十七組：旅遊及運輸服務業。」」第二十四條規定：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一 允許使用：（一）第二組：多戶住宅。‧‧‧二 附條件允許使用：（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。‧‧‧（三）第三十二組：娛樂服務業。‧‧‧」。台北市土地使用分區管制規則附條件允許使用之核准基準表規定：第四種商業區內得為「第三十二組：娛樂服務業」中「電動玩具店」使用之條件為「設置地點應臨接寬度三十公尺以上之道路，且應距離學校、幼稚園、醫院、圖書館、紀念性建築物等一千公尺以外，其距離之計算以基地線起算」。Ｄ、罰則：都市計畫法第七十九條第一項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

二、本案被告機關之事實認定並無錯誤，理由如下：Ａ、按關於原告本件違章事實部分，既有臺北市政府警察局製作之臨檢紀錄表上有原告「承認無誤」之簽章，且實地臨檢紀錄載明：「‧‧‧。二、據甲○○供稱渠本人於自由時報刊登00000000電話從事招攬男客‧‧‧為男客作全身指油壓按摩含性器官‧‧‧渠本人於四月十七日十五時許於右記中原街二十二號四樓之二十二住宅內為男客作全身指油壓按摩及性器官按摩，得款新台幣參仟元。」等文字，應足證明原告有使用上址為仲介從事性交易場所之事實存在。Ｂ、而原告既未提出任何反證之證據資料以供本院調查，本院已形成之心證亦無從動搖，自應認被告機關之事實認定無誤。

三、此外本件原處分在法律適用上亦無違誤，茲分述如下：Ａ、首先就該管制規則之授權依據而言，都市計畫法於第三十二條第二項已規定都市計畫主管機關在各使用區中，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制、並於第八十五條授權由省（市）政府依當地情形訂定施行細則，應可認為各使用區中細部之使用管制規範乃執行上述都市計畫法第三十二條第二項之職務所必須，而在該法授權省（市）政府訂定行政命令之範圍內，於授權明確性之要求亦屬無違。Ｂ、是以，被告依據都市計畫法台北市施行細則第二十六條「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」之規定，訂定臺北市土地使用分區管制規則，其授權基礎自屬具備。Ｃ、憲法第十條保障人民之居住自由，其保護範圍固然在於保護人民選擇居住地點之自由、於其居住處所中不受干擾以及維護其隱私之自由，惟如人民在住宅中之活動有礙社會秩序之維持、或將侵及其他人之權益時，國家公權力亦得於符合憲法第二十三條比例原則之要求下，對於人民住宅內行為加以限制，而都市計畫法中土地使用分區與相關之管制措施，即屬此類限制人民居住自由之規範。Ｄ、本案原告之處所，既是屬於住宅區，則其行為自應符合住宅區設置目的以及使用限制，其包括：都市計畫法第三十四條「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」，以及該法臺北市施行細則第十條之一第二款之規定「前條各使用分區使用限制如左：一 住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。．．．」Ｅ、依照社會一般生活經驗，從事性交易之場所其往往會吸引許多人聚集前往，，而參加之人員亦多有素行不良之人士，且此項交易活動對青少年之身心健康更有不良之影響，因此被告認定妨礙「居住安寧、公共安全」，而不得於住宅區中從事，本院認為並無違誤。

四、至於原告以檢察官不起訴處分書作為原處分違法之論據，本院認為並無理由，蓋該不起訴處分書係論究原告刊登廣告之行為是否違反兒童及少年性交易防治條例第二十九條，以及應否訴追其刑事責任，而本件原處分之裁罰依據係都市計畫法，二者尚不得相提並論。況且，行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，二者並行不悖，各有其適用，故是以原告徒執刑事訴訟上檢察官之不起訴處分而謂原處分違法，應屬誤解法令，核不足取。

肆、綜上所述，本件原處分於法並無不合，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，原爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第五庭