臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第五二九九號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第五二九九號

原告

中國石油股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

吳國輝律師

被告

花蓮縣政府

代表人

乙○○縣長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因都市計劃事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十五日台內訴

字第○九一○○○五四五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：本件花蓮縣政府之原行政處分即「變更花蓮都市計劃第二次通盤檢討」案中，新編號第三十二號內容中，將原告所有並現時使用中之０‧五三公頃之土地，由原都市計劃之加油站用地，變更為停車場，並要求原告「無償提供」該土地供做停車場；又將原告所有並現時使用中之原都市計劃編定為機關用地之一‧二三公頃之土地，變更為石油事業專用區，並限制該土地之建蔽率不得大於百分之四十，容積率不得大於百分之一百二十，並不得再增、改建作為油庫使用。原告不服，提起訴願，訴願決定予「原處分機關依都市計畫法第二十六條規定所為定期通盤檢討之都市計畫變更案，雖屬行政機關之單方行為，惟尚未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，不具行政處分之性質」為由，應不予受理。原告猶不服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張略以：

㈠本件花蓮縣政府之原行政處分即「變更花蓮都市計劃第二次通盤檢討」案中，新編號第三十二號內容中，就與原告有利害關係之事項加以變更，其程序及內容有違法、逾越權限及濫用權力，致損害原告之權利及法律上之利益，經提起訴願而不服訴願決定，乃依行政訴訟法第四條之規定提起本件行政訴訟。

㈡本件都市計劃變更之新編號第三十二號內容，將原告所有並現時使用中之０‧五三公頃之土地，由原都市計劃之加油站用地，變更為停車場，更無理要求原告「無償提供」該土地供做停車場；又將原告所有並現時使用中之原都市計劃編定為機關用地之一‧二二公頃之土地，變更為石油事業專用區，並限制該土地之建蔽率不得大於百分之四十，容積率不得大於百分之一百二十，並不得再增、改建作為油庫使用。基於憲法第十五條、民法第七百六十五條及中央法規標準法第五條之規定，人民之財產權，係受憲法及法律保護之權利；而對所有物之自由使用、收益、處分，更是法律明文保護之法律上利益。然本件被告系爭行政處分之內容，卻要求原告「無償提供土地」，而該土地刻現正由原告使用中；且針對原告現正使用中之土地，限制其容積率、建蔽率，且直接限制不得增、改建作為油庫使用。則本件都市計劃變更新編號第三十二號之內容，無論是要求原告無償提供土地或是限制土地之建築內容之使用，無一不是直接限制原告之權利、利益及增加負擔，故內政部訴願決定認定本件都市計劃變更內容，未直接限制人民之權利，而不具行政處分之性質，進而為不受理訴願，實有違誤。另依司法院會議釋字第一五六號解釋，原告因本件變更都市計劃案，而遭受不當或違法之侵害，自可提起訴願及行政訴訟。

㈢花蓮縣政府「變更花蓮都市計劃第二次通盤檢討」案中，變更原都市計劃「加油站用地」為「停車場用地」，並要求原告無償提供之該０‧五三公頃土地，為原告所有，目前更為原告現實占有使用作為灌裝、泵防、辦公室、消防設施及配電室使用。被告忽視該土地，業經原告已投入大量人力、物力、已興建各項建築物及重大設備、且目前原告仍迫切需用使用該土地之事實，竟將該土地之都市計劃變更為「停車場用地」，並進一步無理要求原告無償提供該土地。則被告此舉非但將造成原告於該土地上之各項建築物及重大設備遭受嚴重損失，更將因此使原告原本在該土地所從事之花蓮港船舶、花蓮機場航空及花東軍事用油之灌裝、泵輸及原告北埔油庫管線之加壓轉輸及管線配置等重大營運流程、營運收益受到極嚴重且不可能填補之重大損害及影響，故被告之該項行政處分，明顯違反前述行政程序法第七條、第八條及第九條之規定。另被告無理要求原告『無償』提供該０‧五三公頃之土地，且未載具任何正當且合法合理之理由。則如前述，被告將本筆０‧五三公頃土地變更為「停車場用地」，已將造成原告建築物、重大設備之損失、重建重設及營運流程、營運收益等重大且不可填補之損失，現被告更進一步違反一般行政作業及法律規定，而要求原告無償提供該筆土地，故被告之該行政處分已明顯違反憲法第十五條之財產權保障之基本人權，亦明顯違反行政程序法第六條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之規定，而有違法不當之情形。

㈣於變更前之原都市計劃中規劃為機關用地該一‧二三公頃土地，乃是原告所有並占有使用中，現實更作為辦公室、油庫及相關重型設備、管線基地之使用。而依都市計劃定期通盤檢討實施辦法第四十條規定：「公共設施用地之檢討，應分別協調各使用機關或管理機關。」。現既該原「機關用地」是由原告現實使用管理中，並充作油庫及重大設備之基地使用，則被告於檢討變更該都市計劃時，依前述都市計劃通盤檢討實施辦法第四十條之規定，若檢討有關公共設施用地時，自應與原告協調，但被告卻未依該辦法辦理，故其程序上已有明顯違法。再者，就本件都市計劃變更後之實質內容而言，該「機關用地」既變更為「石油事業專用區」，則原告既是從事石油事業，且現實亦在該土地上設有油庫等各項石油事業所須之重大設施使用，則被告有何重大且具體之理由，使其必須選擇此一嚴重損及原告之「不得增建、改建作為油庫使用」之限制條件來剝奪原告為維護財產及營運之必要所需為之增建、改建之權利，故被告之此項限制，亦顯無理由而屬違法不當。

㈤綜查，前述本件「都市計劃變更案」所涉及，為原告作為油庫及灌裝、泵房、辦公室、消防設施、配電室及各項繁雜之輸油等管線所使用之土地，原告亦透過此所有設施之整合運作，達成對花蓮港船舶、花蓮機場航空及花東軍事用油之灌裝與泵輸等功能，更因本基地所在之花蓮油庫聯通北埔油庫長達十公里，而距離花蓮港一‧四公里，故花蓮港油輪之卸收作業，亦必須依賴本區之花蓮油庫加壓輸轉始能完成，故本區土地之使用及其上設備、油庫之建設及維護，對原告而言，皆是極端需要而不可或缺的，且原告亦因本身為龐大之事業體，各項建設及規劃皆是長期且持續進行的，故目前原告因信賴被告之原都市計劃而已經投入巨額之建設及設置金錢，且與本區土地相關連之配套規劃及設備之投入金額，更屬重大且難以更改，被告此次輕忽之變更，將造成原告重大且難以填補之損失，並明顯不符合行政程序法第七條、第八條及第九條之規定，故被告此部分輕忽之變更，應予撤銷。

㈥就當地現實而言，本件變更相關區段之鄰近土地，皆為人口密度極稀之平房住家或未開發地，理論及實際需求上根本並無闢建停車場之必要，而被告逕自變更原計劃，將「原加油站用地」改為「停車場用地」，已顯與事實需要脫節。再加上將原計劃之「機關用地」變更為「石油事業專用區」之土地，卻又加以不准增建、改建之決定，更缺乏足夠且具體之理由，且將造成原告之重大損害，加以花蓮油庫不得增建改建，將造成若因油庫鏽蝕毀壞，將產生漏油而危害大眾公共安全；而花蓮油庫不得增改建，勢必造成花蓮油庫自然萎縮、並進而拆除，若此，非但與被告將原本都市計劃之「機關用地」〈一‧二三公頃〉，變更為「石油事業專用區」之目的相矛盾，且花蓮油庫拆除後，舖設市區之輸油管線勢必重新開挖，除浪費社會成本外，更影響交通、妨礙居民生活、市容景觀，更與都市計劃之目的明顯不符，而原本供應花東地區之油料，需以油輪載送至花蓮港，再經由花蓮油庫泵輸進入北埔大型油庫之輸油任務根本無法達成，則將立即影響花東地區之民生及軍事國防之油料需求，故被告不詳予明瞭該區整體之目前實際及未來需求，即以空泛之「通盤檢討」為理由，更未依法與原告協調及未充分全盤瞭解之情形下，即逕自決定此一並不符比例原則各要件，且對原告及所有相關單位及居民發生重大損害之違法不當之處分。

乙、被告主張：

㈠原告於九十年十一月十二日逕向內政部提出陳情「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案」之意見案，內政部營建署以九十年十一月二十二日九十營署中審字第七七 B--九○一六四九六號函復訴願人略以：「變更花蓮都市計畫（第二次通盤檢討）案，業經內政部都市計畫委員會八十九年十一月二十一日第四九八次會議及九十年十一月六日第五二一次會議審議完竣，目前正由縣府依決議修改計畫書圖中」並轉請本府查明依法處理逕復陳情人，本府爰依上開號函示內容轉復略以：查「變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討案」，業經內政部都市計劃委員會第四九八次會議審決在案（決議為：為促進地方公益及增加開發空間，提供停車需求，將油（I--1）加油站用地變更為石油事業用地部分，修正為停車場用地，並由中油公司無償提供。），貴事業部若對花蓮都市計畫尚有其他具體建議，應請俟下次通盤檢討時，再行提出。依內政部都市計畫委員會八十八年四月六日第四六三次會議臨時動議，有關「內政部都市計畫委員會審議公民或團體逕向內政部陳情或建議處理原則案」之決議，略以：「‧‧有關報部核定之主要計畫或細部計畫，提經內政部都市計畫委員會審議完竣之後，不再受理提會審議‧‧。」，是以請原告俟前揭計畫辦理第三次通盤檢討案時，再提案供各級都市計畫委員會審議之參酌。

㈡依訴願法第十三條規定：「原行政處分機關之認定以實施行政處分時之名義為準，但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」。查變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討案，係屬都市計畫法第二十條規定，必須由內政部核定之縣政府所在地之主要計畫，且其第三項更規定第一項所定，應報請備案之主要計畫，非經准予備案不得發布實施，次按都市計畫法第二十一條第一項：主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣、市政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書圖發布實施，並應將發布日期及地點登報週知。綜上所述：是以本案有權核准與否之行政機關係屬內政部，本府將該案公告僅為法律上之事實行為並非行政處分，從而依訴願法第十三條之規定，應以上級機關即內政部為原行政處分機關。另依最高行政法院七十一年判字第一一○六號判決略以：被徵收土地之所有人對於有關徵收土地處分有所不服，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，應以有核准職權之機關為原處分機關。例如財政部對於欠繳稅款之納稅義務人作成限制出境之處分，惟該處分往往係由內政部入出境管理局通知受限制出境。退步言之，是本府縱認原行政處分不當或違法而撤銷該通盤檢討案，依都市計畫法之規定，亦須經內政部核定後始得為之，本府既無權自行撤銷或變更原處分，要難認本府為原行政處分機關。

㈢綜合上述，本府九十一年一月九日第一四○九○五號公告與內政部九十一年十月二十五日台內訴字第○九一○○五四五九號訴願決定並無不當，敬請依法予以駁回，原告之主張為無理由，請判決如被告之聲明。

理由

一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。

二、本件原告因都市計劃事件，不服被告機關九十一年三月十一日府旅都字第○九一○○二○七四五○號函內敘及所公告「變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討」，就與原告有利害關係之事項加以變更，其程序及內容有違法不當，致影響原告之權利及利益而提起訴願；查原告乃以其所有及使用中之花蓮市○○段三地號等土地，原屬都市計畫加油站用地，面積○．五三公頃及機關用地，面積一‧二三公頃，於原處分機關辦理「變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討案」內，業已變更為停車場用地及石油事業專用區，且變更為停車場用地部分，須由原告無價提供，另變更為石油事業專用區部分，並限制原告不得增、改建作為油庫使用，已對原告之權益造成重大損害等為由，而提起訴願。

三、查「變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討案」，依都市計畫法第二十條規定，縣政府所在地之主要計畫由內政部核定，第三項更規定第一項所定，應報請備案之主要計畫，非經准予備案不得發布實施；次依同法第二十一條第一項：主要計劃經核定或備案後，當地直轄市、縣、（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書圖發布實施，並應將發布日期及地點登報週知。足認有權核准與否，係屬內政部；是以上開「變更花蓮都市計畫第二次通盤檢討案」，應視為內政部所為行政處分；原告不服提起訴願，依訴願法第四條第七款規定，自應向主管院即行政院提起，然本件內政部逕為訴願決定，於訴願管轄機關即為違誤；從而上開訴願決定，依法即有未洽，自應予以撤銷，另由被告依訴願程序移由行政院另為適法之決定。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭