臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第三五五一號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第三五五一號

原告

甲○○

被告

國防部聯合後勤司令部

代表人

高華柱上將）

訴訟代理人

乙○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因撫卹事件，原告不服國防部中華民國九十二年六月十八日九十二年決字

第○六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告甲○○訴稱其於民國（下同）三十二年三月二日在中國大陸四川省奉命押送公物途中，因車輛翻覆受傷以致右手整隻截除，並經當時軍醫署核定為一等殘。嗣原告於三十三年七月間，呈奉當時國民政府軍事委員會發給「湘會卹字第一八八四號卹傷給與令」，給予終身撫卹在案。原告於三十六年退伍來台後，於三十八年間將上項撫卹給與令寄往被告國防部聯合後勤司令部改制前南京聯勤總部請領該年度撫卹金，後因大陸淪陷並無下文。嗣原告一再報請被告補發，惟均經被告以「在大陸撫卹案件資料，多未攜帶來台，無案可查」為由，否准原告所請。嗣原告委請立法委員林郁芳向被告陳情補辦傷殘撫卹事宜，並經被告九十二年四月一日隋玟字第○九二○○○三二○六號函以經查檔案未獲原告提供有關負傷時原單位、級職、籍貫、住址、負傷地點及年月日、負傷部位、殘障等級等相關資料，原告再次陳請補發，依國防部人力司釋示意旨，於國家統一前將不予處理為由，否准原告所請。原告不服被告前開函，提起訴願，經國防部以九十二年六月十八日九十二年決字第○六二號作成訴願不受理決定，原告猶表不服，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠、訴願決定及原處分均撤銷，並命被告補發撫卹令及自三十八年起補發傷殘年輔金。

㈡、訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠、駁回原告之訴。

㈡、訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

㈠、查原告於三十八年將前國民政府軍事委員會發給之「湘會卹字第一八八四號卹傷給與令」，寄往被告改制前南京聯勤總司令部，請領該年度年撫金。後因中國大陸淪陷，時局混亂，南京聯勤總司令部並未將該項卹令寄還，此有已故前司令劉罄敵將軍之函可證。按該卹傷給與令之遺失並非原告所致，惟被告竟將責任全歸由原告承受，並拒絕補發卹令予原告，使原告無法按年領取傷殘年撫金，要非妥適。另本件被告於訴願答辯狀中辯稱經查訪國防部史編局國軍檔案老歷資料，原告三十二年三月二日在大陸四川省抗日戰爭因公受傷核定戰時一等傷，依當時陸海空軍戰時撫卹暫行條例第十四條規定給卹終身云云，按被告既然明知國防部史編局對原告因公受傷有案可查，惟當原告自三十八年開始，一再向被告函請補發卹傷給與令，其竟不依國防部史編局所記載之詳細資料，補發卹傷給與令予原告，實屬明知故違，且已涉有刑法第一百二十九條「公務員抑留、剋扣款物罪」之嫌。

㈡、次查本件被告另稱原告曾於五十一年來函請補發撫卹令，俾續領撫卹金，被告所屬留守業務署復請原告提供負傷地點、原屬單位、級職等資料查證。經查檔案，並未獲原告提供上述資料，亦無原告催辦函件云云；惟查，原告於五十一年七月接獲該署（五一）視祥字第八七一三號函覆指示后，當即遵照該函所示各節填具「請領補發卹傷給與令調查表」呈復，惟該署迄無復示。按行政院頒公文處理程序規定，被告如確未收到原告所提供之上項資料，應依規定再函知原告限期補呈資料，然被告並未再函通知原告，至臻明確。今被告反而辯稱原告並無催辦函件，並不合理。且原告申請補發卹傷令，事關個人權利，被告既然函覆提供資料，衡情度理，原告豈有不提供資料之理，故被告辯稱未獲原告提供上述資料，顯係卸責之詞，不足採信。

㈢、另被告又辯稱原告始至八十九年二月二十四日委請立法委員潘維剛致函國防部申請補發卹令，已逾前國民政府十七年八月二日公布之陸海空軍戰時撫卹暫行條例第十七條規定之三年期限云云；查前國民政府發給原告之卹傷給予令，原告於三十八年寄往南京聯勤總部具領該年度年撫金，惟該部未予寄還，而五十一年七月原告並依被告所屬留守業務署函覆補呈資料，該署亦未補發卹傷給與令，已如前述。而被告今遽為引用早經修正之前揭撫卹條例規定，實屬錯誤。依五十六年五月十一日修正公布之軍人撫卹條例第十九條第七項規定略以：自事故發生之月起，其應享撫卹權利，無故逾五年不行使，或中途無故停頓連續五年以上者，喪失其領受撫卹之權利。按原告並非無故中途停頓不行使領受撫卹權利，而係因原有卹傷給與令遭聯勤總部遺失，一再申請補發，又遭被告否准，今被告竟曲解法令，主張應註銷原告撫卹給與令，顯然於法不合。

㈣、又原告於五十一年七月向被告申請補發卹傷給與令，並經被告所屬留守業務署以（五一）視祥字第八七一三號函復示受理申請在案，而台灣地區與大陸地區人民關係條例，係於八十六年七月一日始予修正施行，原告在該條例修正施行前三十餘年即已向被告申請補發卹令，被告今竟依該條例第二十六條之一第四項規定否准原告補發卹令之申請，顯與「法律不溯及既往」原則有違。另被告又稱其曾函請國防部人力司釋示，略以三十八年以前在大陸地區核定之各項公法給付，於國家統一前，均不予處理。惟國防部人力司並不具有司法院大法官身分與權力，無權釋法，且其未經法律程序所為之釋示，並不具有拘束力，被告依該釋示意旨作為否准原告申請之依據，自屬違法。且原告前因公受傷並蒙政府給卹終身，此亦屬原告受憲法第十五條規定所保障之財產權，今被告一再拒絕補發卹令予原告，顯與憲法規定不合，殊非妥適。

二、被告主張之理由：

㈠、經查國防部史編局國軍檔案資料，原告係三十二年三月二日於中國大陸四川省奉命押送公物中途覆車受傷核定因公一等傷。又原告曾於五十一年來函被告略稱三十八年將撫卹令由台灣寄往大陸南京撫卹處申請撫卹金，因大陸淪陷撫卹令未寄還，請補發撫卹令，俾續領撫卹金云云，被告所屬留守業務署復請其提供負傷地點、原屬單位、級職、籍貫等資料以供查證，惟原告稱已填具補發卹傷給與令調查表函送該署辦理。嗣經查閱檔案並未獲原告提供上述資料，亦無原告催辦函件。後於八十九年二月二十四日原告另委請立法委員潘維剛致函國防部申請補發撫卹令，依十七年八月二日國民政府公布之陸海空軍戰時撫卹暫行條例第十七條規定略以：自年撫金批准之日起三年內未具領者或按年具領忽然停領逾三年以上者，停止年撫金並註銷其卹金給與令。按原告於五十一年申請補發撫卹令、撫卹金已逾三年期限，依前揭規定被告自得停止撫卹金並註銷其卹金給與令，先予敘明。

㈡、另依八十六年七月一日修正施行之台灣地區與大陸地區人民關係條例第二十六條之一第四項規定：「民國三十八年以前在大陸地區依法核定應發給之各項公法給付，其權利人尚未領受或領受中斷者，於國家統一前，不予處理。」，被告亦曾函請國防部人力司釋示略以：「民國三十八年以前在大陸地區依法核定之各項公法給付，於政府遷台後，因存管資料不全，事實不明，且人數無法統計，特增訂國家統一前，不予處理之規定，此規定似不應單以遺族或法定受益人為大陸地區或台灣地區人民而區分是否適用，而應以其所請求之卹案核定時間為限制因素較妥，故無論台灣地區或大陸地區人民請求三十八年以前在大陸地區依法核定之各項公法給付，於國家統一前，均不予處理。」。查本件原告申請其三十二年在大陸地區因公傷殘撫卹案，既逾三年申領時限且又屬三十八年以前在大陸地區所核定之傷殘案件，揆諸前揭規定與說明自不合辦理。另原告數次再委請立法委員林郁方致函國防部申請補發撫卹令，被告亦分別以九十一年七月十七日（九一）躍妙字第○五一八四號、九十一年十一月二十日躍妙字第○九一○○一○一三九號、九十二年四月一日隋玟字第○九二○○○三二○六號等函復原告依規定不合辦理處分在案，併此敘明。

理由

一、原告起訴意旨略謂：查原告於三十八年將前國民政府軍事委員會發給之「湘會卹字第一八八四號卹傷給與令」，寄往被告改制前南京聯勤總司令部，請領該年度年撫金。後因中國大陸淪陷，時局混亂，南京聯勤總司令部並未將該項卹令寄還。按該卹傷給與令之遺失並非原告所致，惟被告竟將責任全歸由原告承受，並拒絕補發卹令予原告，使原告無法按年領取傷殘年撫金，要非妥適。次查原告於五十一年七月接獲被告所屬留守業務署（五一）視祥字第八七一三號函覆指示後，即遵照該函所示各節填具「請領補發卹傷給與令調查表」呈復，惟該署迄無復示。按行政院頒公文處理程序規定，被告如確未收到原告所提供之上項資料，應依規定再函知原告限期補呈資料，然被告並未再函通知原告，反而辯稱原告並無催辦函件，並不合理。且原告申請補發卹傷令，事關個人權利，被告既然函覆提供資料，原告自當提供，故被告辯稱未獲原告提供上述資料，顯係卸責之詞，不足採信等語。

二、按「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起。」行政法院（改制後為最高行政法院）四十二年判字第三十八號號判例釋示甚明。是以訴願人在期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為提起訴願，受理訴願機關或訴願管轄機關依職權亦負有義務，應查明原行政處分後訴願人之任何不服之表示，而以該不服視為提起訴願，依法予以受理，訴願管轄機關殊不得逕取原行政處分機關對訴願人之其中任一重覆處置，率以非行政處分為由，為不受理決定，否則人民將因原行政處分機關之一再重覆處置，或因不明不服程序上之名詞，而永無行政爭訟之途逕，徒增民怨。

三、另按撤銷訴訟之訴訟標的，係指人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益之主張（參照修正前行政訴訟法第一條第一項及修正後行政訴訟法第四條第一項法條明文，亦即處分違法侵害權利主張說，亦為我國學者通說），而行政處分係屬技術性、功能性之概念，並非本質形態。在行政爭訟程序僅撤銷訴訟一種時，行政處分之為程序標的，係具體及確定行政爭訟範圍之概念工具，其功能僅在於確定何者係行政機關之違法作為，並據以確定原告所主張之「損害其權利或法律上之利益」為何，而非該行政處分即係行政爭訟之標的，所以受理行政爭訟之機關，不應拘泥於人民提起行政爭訟時所指之行政處分為其訴訟標的，而應從行政爭訟之訴訟標的即人民主張「其權利或法律上之利益」因「違法行政處分而受侵害」之事實，以確定行政爭訟之訴訟標的。更因人民之公法知識有限，殊不知何者為其權利受侵害之行政處分時，受理訴願機關及原處分機關更應從人民不服之意旨，查知何者為其訴訟標的，而為適法之處置。

四、況行政訴訟已將訴訟類型予以擴大，不再以行政處分作為提行政訴訟之要件，行政處分之概念已不復重要。訴願法配合行政訴訟修正，新增上開訴願法第二條之怠為處分訴願，根本不必行政處分之存在，另亦刪除舊訴願法第二條第二項視同行政處分之規定，所以關於人民申請之案件，訴願機關審查應重在原處分機關對申請案件之處理與否，而非行政處分之存否，在實務上，行政機關常一再以「正在研議中」等重覆處置答覆人民之申請；或以不具權限為由函復人民之申請，均應屬訴願法第二條之怠為處分訴願，訴願決定機關應予以受理，並為適法之處理，不得率以非行政處分為不受理之訴願決定。蓋就人民之申請案件，訴願人對原處分機關作為或不作為不服，訴願機關認有行政處分存在，當然應依訴願法第一條第一項受理，若訴願機關認無行政處分或非行政處分，且原處分機關應作為而不作為者，則應依訴願法第二條第一項受理，殊不得以非行政處分為由為不受理之決定，否則將有違訴願法第二條之怠為處分訴願修法意旨。

五、經查，原告主張其於三十八年將前國民政府軍事委員會發給之「湘會卹字第一八八四號卹傷給與令」，寄往被告改制前南京聯勤總司令部，請領該年度年撫金。後因中國大陸淪陷，時局混亂，南京聯勤總司令部並未將該項卹令寄還。原告曾於五十一年七月間向被告所屬留守業務署申請，嗣並接獲被告所屬留守業務署（五一）視祥字第八七一三號函覆指示，並即遵照該函所示各節填具「請領補發卹傷給與令調查表」呈復，此有上開留守業務署（五一）視祥字第八七一三號函稿及原告所填具之「請領補發卹傷給與令調查表」影本可稽，堪認為實。惟嗣後並無任何證據證明該署有任何函復，此為兩造所不爭。查國防部史編局國軍檔案老歷資料確載有原告於三十二年三月二日在大陸四川省奉命押送公物中途，覆車受傷，經核定給恤，有被告所提「陸軍負傷官兵請卹審核表」在卷可稽，足見原告主張其領有撫卹令，且為請卹而將卹令寄送前聯勤總司令部，並非不可信，且至少在五十一年間，原告曾有申請撫卹案件在案。再依卷附資料被告自八十九年二月二十四日起即經由立法委員潘維剛、林郁芳向被告一再陳情，被告所為函復是否即為否准之行政處分？是否曾合法送達？其他後續之陳情，是否即係不服之表示？均應由訴願受理機關詳細查明，若屬合法訴願，即應為實體之審認，詎受理訴願機關竟擇其中對立法委員林郁芳之復函，率以非行政處分為由為訴願不受理之決定，顯有違誤，，原告起訴雖未指摘及此，惟此係應屬由法院依職權調查之事項，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關國防部為適法之處理，惟本件係依程序理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官 張瓊文