臺北高等行政法院判決

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原告

即 選 定

原告

當 事 人 甲○○

訴訟代理人

林健智律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

Ｅ○○縣長）住同

訴訟代理人

Ｉ○○

訴訟代理人

Ｈ○○

訴訟代理人

林國漳律師

被告

內政部

代表人

Ｆ○○

訴訟代理人

Ｇ○○

　　　　　　陳明德

上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國92年10月23日台內訴字第0920006075號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告等係宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃範圍內之土地所有權人，被告宜蘭縣政府為辦理該區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉內政部90年7月24日台（90）內中地字第9011607號函准予辦理。被告宜蘭縣政府於90年8月15日至90年9月14日止公告30日，並通知區內土地所有權人。公告期間，土地所有權人及其所有土地面積超過半數以上反對，被告宜蘭縣政府乃依平均地權條例第56條第3項規定邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第一次修訂）後，再報奉內政部90年12月27 日台（90）內中地字第9019894號函核定後，被告宜蘭縣政府於91年1月3日以府地五字第0 91001447號公告實施市地重劃計畫書，並以同文號函通知區內土地所有權人，原告不服，提起訴願。案經內政部92年1月月6日台內訴字第0910007805 號決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」，理由略以：「：：本案依原處分機關88年6月21日88府建都字第067394號函發布實施之『擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫』圖，其南側細六號八公尺道路以中心線為準之西側四公尺道路用地及信義路，非屬細部計畫範圍，而被告機關規劃市地重劃範圍將上開未在都市計畫範圍內之區域納入重劃範圍，則市地重劃之範圍核與都市計畫指定範圍並不一致，不符前揭規定：：。」被告宜蘭縣政府乃修正重劃計畫書（第二次修訂）後，再報奉內政部以92 年2月13日內授中辦地字第092000164 5號函核定准予辦理，被告宜蘭縣政府旋以92年2月24日府地5字第0920021504號公告第二次修訂之重劃計畫書，公告期間自92年2月26日起至92年3月28日止，並以同文號函通知區內土地所有權人，嗣被告宜蘭縣政府以第二次修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍誤繕為：「（一）東以中正路為界（不含中正路）。（二）南以信義路道路中心線及細部計畫細六道路（西側十二米道路及八米道路內之四米巷道除外）為界。（三）西至德陽路及公園區。（四）北以四米巷道為界（不含四米巷道）。」擬辦理更正，俾與都市計畫細部計畫範圍文字敘述相符，經報奉內政部以92年3月24日內授中辦地字第0920003991號函同意被告宜蘭縣政府辦理更正，並依規定公告及通知土地所有權人，被告宜蘭縣政府乃以92年3月27日府地5字第0920034624 號公告：「：：公告事項：本重劃區為都市計畫細部計畫指定整體開發之地區，應以都市計畫細部計畫範圍為重劃範圍，為使重劃計畫書四至範圍與都市計畫細部計畫書文字敘述相符，特予更正旨開重劃計畫書四至範圍為』（一）東以中正路為界；（二）西至德陽路；（三）南沿信義路及四米巷道；

（四）北臨四米巷道』。本項更正不影響原重劃計畫書重劃負擔計算及重劃範圍圖。」，並以同文號函通知土地所有權人。原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中原告追加內政部為被告。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分（即經內政部核定之宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號公告之第二次修訂重劃計畫書）均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：⒈本件應以宜蘭縣政府抑內政部為原處分機關？

⒉被告宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號之重劃計畫書，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈原處分及訴願決定違反市地重劃實施辦法第7條第2項規定：

⑴市地重劃實施辦法第7條第2項明文規定都市計畫指定整體開發地區，以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍。查原處分機關88年6月21日88府建都字第067394號函發布實施之「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃並配合變更主要計畫說明書」中已明載「本細部計畫區以市地重劃方式進行開發」是本市地重劃區範圍應與前開都市計畫（細部計畫）範圍一致；惟查擬定礁溪都市計畫（細部計畫）圖已明示其計劃範圍「南沿信義路」，但重劃計畫書公告之重劃範圍為「南以信義路道路中心線為界」，明顯逾越「礁溪都市計畫（湯圍溝地區）細部計劃」範圍，違反市地重劃實施辦法第7條第2項規定。

⑵前項違法事實前經原告等提起訴願（案號：0000000000）經訴願決定撤銷原處分而被告並未依訴願決定書。另為適法之處分。今卻又再為相同處分明顯違法。

⒉宜蘭縣政府嗣後發現上開違法事實遂於92年3月27日以府地字第０９２００３４６２４號更正上開公告市地重劃計畫（第二次修訂）內重劃範圍。惟上開更正函乃於92年3月27日發文更正，而原告於公告屆滿（即9 2年3月28日）後，於92年3月31日方收受該更正函，顯見該更正函並不合程序事項。而92年2月24日府地五字第０９２８２１５０４號函公告內容既與礁溪都市計畫（湯圍溝地區）細部計劃範圍不符，依程序事項應撤銷該公告而重新訂30日公告期間方屬適法，而非僅以一更正函而個別通知土地所有權人方式而可補正蓋個別通知與公告之原由並不相同。況市地重劃實施辦法第16條規定係以公告方式並非以個別送達。宜蘭縣政府對前項重劃計畫書之更正，僅單純就重劃範圍作「文字」之更正，並未同時對該非屬本重劃範圍內之各項重劃費用，一併作「實質內容」更正（即重劃計畫書原已將信義路所發生之各項重劃費用列入重劃負擔部份未一併扣除更正），而影響原告之重劃負擔。

⒊原處分及訴願決定違反市地重劃實施辦法第16條規定：依市地重劃實施辦法第16條規定重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計劃要點。查宜蘭縣政府經內政部訴願決定撤銷之91年1月3日府地五字第０９１０００１４４７號公告處分尚遵循市地重劃實施辦法第16條規定之程序為公告及通知土地所有權人並舉行座談會，說明計劃意旨及計劃要點。惟該公告經內政部訴願決定原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法處分，原處分既經撤銷，即自始不存在。今宜蘭縣政府本於內政部訴願決定重新為公告及通知土地所有權人，惟並未依程序事項舉行座談會，說明重劃意旨及計劃要點。

⒋違反土地法第142條規定：查宜蘭縣政府於80年3月20日80府建都字第24737號公告礁溪都市計劃第二次通盤檢討實施前，本重劃區○○○○○段及五峰段土地全部已分別屬都市計畫發佈實施地區之商業區及住宅區，其使用分區非但已開放，且區內之公共設施用地（廣場、道路）亦已完成征收；因此，宜蘭縣政府於都市計畫已發佈實施，同時開放分區使用地區再實施市地重劃，顯與土地法第142條「新設都市內之土地重劃、應於分區開放前為之之規定相違背。

⒌違反平均地權條例第56條規定：平均地權條例第56條規定：⑴新設都市地區之全部或一部實施開發建設者。⑵舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。⑶都市土地開發新社區者。⑷經中央或省主官機關指定限期辦理者。各級主管機關得報經上級主管機關核准後辦理市地重劃。惟查本市地重劃計劃其辦理重劃原因（重劃計劃書第三項㈠）為：「湯圍溫泉溝為台灣少見之平地溫泉，不僅是礁溪鄉之獨特資源特色，更是全台灣難以尋覓之資源；本府為維護自然資源及建立礁溪市街的溫泉旅遊圈與都市活動圈，特興辦『礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃』案…」足見其辦理重畫之原因顯與平均地權條例第56條規定不合，明顯逾越範圍與法令不符。

⒍違反市地重劃實施辦法第20條規定：依據市地重劃實施辦法第20條規定：「重劃前、後之地價，應提請地價評議委員會評定。」惟，經查縣政府並未於重劃公告前，依法查估本重劃區地價後提請評議委員會評定重劃前後之地價。因此，其於重劃計劃書內所列之重劃後平均地價37,860㎡，係屬憑空捏造，毫無根據。再者，重劃後之平均地價係為計算本重劃區土地所有權人「費用平均負擔比率」之重要依據（市地重劃實施辦法第21條第1項第2款訂有明文），其地價之高低，直接影響本重劃區公共設施平均負擔比率及費用平均負擔比率，兩者合計是否超過所有權人共同分擔比率百分之45之法定上限。宜蘭縣政府未依市地重劃實施辦法第20條規定，將本重劃區之地價依法提請地價評議委員會評定，確有規避「共同分擔比率上限」之意圖而違法行事，損害土地所有權人之權益甚鉅。

⒎違反平均地權條例第60條規定：平均地權條例第60條規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場第十項用地，除以原有公有道路、溝渠、河川及未登記等四項土地抵充外，其……」，經查礁溪鄉○○段114之1、117之2、147之2、147之3、193之1、193之2地號土地所有權人為公有，現況為道路本重劃計畫，卻未將該土地列為「抵充地」，明顯與平均地權條例第60條規定不符。

⒏本市地重劃區既係依都市計畫指定「以市地重劃進行開發」，則於辦理重劃時，應以都市計畫（細部計畫）所公告之內容為藍本進行規劃；換言之，本市地重劃不得逾越都市計畫所公告規範，惟查本市地重劃案與都市計畫（細部計畫）不符之處如左：

⑴依「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃說明書」第21頁「事業與財務計畫明細表」所公告之工程費為2293萬元，但重畫計畫書第5頁所公告之工程費竟高達5001萬元；又細部計劃書「經費來源：」第二項：「電信工程由電信單位配合編列預算支應」，但重畫計畫書卻將電信電力工程之經費全部列為區內所有權人之負擔。

⑵依「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃圖」示，「信義路」及「細六號道路內之四米道」非屬本重畫區範圍，但重畫計畫書所列之工程費，竟將在「信義路」及「細六號道路內之四米道」所施設之工程費列為本重畫區所有權人之負擔。

⑶依市地重劃實施辦法第9條規定選定之重劃地區其細部需變更者，應於完成細部計劃之擬定或變更程序後，再辦理重劃。今宜蘭縣政府公告「礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃計畫書（第二次修訂）」內容與「擬定礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計劃並配合變更主要計劃說明書」有以上不符之處，宜蘭縣政府應依市地重劃實施辦法第9條規定意旨應先完成「擬定礁溪都市計劃（湯圍溫泉溝地區）細部計劃」變更程序後再辦理重劃。

⒐查重畫計畫書第5頁「八、預估費用負擔」表列之各項工程費，係屬本市地重畫計畫公告（⒉）前，宜蘭縣政府逕自違法發包現已接近完成之工程；其於公告前實際已完成之現有工程，再列為土地所有權人之負擔，依法不合。

⒑查重劃計畫書內所列「鄰里公園」用地，不應列為土地所有權人之負擔，其理由如左：

⑴依擬定礁溪都市計劃（湯圍溫泉溝地區）細部計劃說明書第20頁「八、事業與財務計畫」第二項財務計劃：已明載「本細部計劃區開發之財務計畫依平均地權條例有關市地重畫之相關規定辦理，其中湯圍溝公園由政府另行編列預算進行開發」是湯圍溝公園（鄰里公園）之用地取得及建設經費，應由政府編列預算開發，不應列為土地所有權人之負擔。添

⑵重劃前業經主管機關核准興建之「鄰里公園」，該項公共設施用地不得列為土地所有權人之負擔，市地重劃實施辦法第21條第3項訂有明文。查該鄰里公園（湯圍溝公園）早於民國（下同）88年間，經內政部以⒏台88內營字第8874279號函示，認定該湯圍溫泉溝公園係屬都市計畫法第27條第1項第4款所定之縣興建重大建設且在本重劃計畫公告（⒉）前已獲交通部觀光局專款補助，並已在90年10月12日完成工程發包。則本市地重劃計畫區內之鄰里公園，既係在重劃公告前核准興建，其用地依市地重劃實施辦法第21條第3項規定，不應列為區內土地所有權人負擔。

⑶「鄰里公園」應以符合計畫區內人口流動需求為規畫目標之小型區域性公園，但本重劃區內之鄰里公園，無論其佔地面積、設計主軸、內函、功能及開發後之效益，其建構方向無疑是為藉溫泉溝獨特溫泉資源特色，開發具地方特性之新意象地標；並未以本重劃區之活動圈為規劃目標，配置本重畫區居民需求之真正「鄰里公園」。又本重畫區重畫後可提供容納人口數820人，而鄰里公園面積佔重畫總面積約百分之20之用地比率，其早已非「鄰里公園」之定義。宜蘭縣政府假藉土地重劃之名義，辦理縣重大建設，奪取土地所有權人之權益，以供其成就縣重大建設之事實，非但有違平均地權條例第60條之規定，更令區內所有權人之權益遭受嚴重損害。

⒒違反市地重劃之原理及立法意旨

⑴「土地重劃」亦即「土地整理」之意，其目的乃為雜亂不整之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，加以整理，交換分合，並配合公共設施之闢建後達到增加土地經濟供給，促進土地利用價值，增進都市建設發展，此為市地重劃之根本精神所在。惟本市地重劃案，實為實現宜蘭縣政府興建之重大建設（闢建為溫泉公園），此由重劃計畫書第1頁「三、辦理重劃原因」為：「湯圍溫泉溝為一條源源不絕之溫泉，不僅是礁溪鄉之獨特資源特色，更是全台灣難以尋覓之資源，本府為維護自然資源及建立礁溪市街的溫泉旅遊圈與都市活動圈，特興辦礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃……」可佐證。

⑵市地重劃之立法意旨，乃為促進土地之整體開發利用，提高土地利用價值，並應於重畫後提供完整之「可建地」惟查本重劃區內街廓5-1及街廓6-3面臨六米及四米巷道之土地，於重劃後竟造成畸零地，無法建築使用，非但有違市地重劃之精神，更造成破壞重劃後之市容觀瞻。此有區內地主就該畸零地是否可建築，經向縣政府申請釋示縣政府之覆函可佐證。

㈡被告宜蘭縣政府主張之理由：

⒈本件系爭市地重劃計畫書雖係由被告宜蘭縣政府所擬具然係經內政部核定後始完成市地重劃之法定效力；實務上與此類似之土地徵收事件均係以依法有核准權責之機關為原行政處分機關；至於直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收案件之執行機關，對於需用土地人申請徵收案件尚無權准駁，非屬原行政處分機關。同理系爭市地重劃內政部始為原行政處分機關。被告宜蘭縣政府僅為執行機關而已。次查「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」為市地重劃實施辦法第16條所明定。又查「在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修正市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施，土地所有權人不得再提異議。」平均地權條例第56條第3項定有明文。另查「主管機關依平均地權條例第56條第3項規定，修訂重劃計畫書重行報請核定時，對土地所有權人提出而未採納之意見應說明不能採納之理由，並於核定結果公告實施後，將不能採納之理由函復異議人。」市地重劃實施辦法第17條第1項亦有明文。本重劃區前經內政部於90年7月24日以台（90）內中地字第91160 7號函准予辦理，被告於同年8月14日以90府地5字第902 99號公告30日及通知土地所有權人，並以同一文號通知土地所有權人於同月29日舉行座談會，說明重劃旨意及計畫要點。並彙整座談會上土地所有權人意見，將處理情形以90年10月4日府地5字第112416號函分送各土地所有權人。公告期間，因區內土地所有權人及其所有土地半數以上提出異議，被告依法召開協調會，並參酌土地所有權人部分意見修訂重劃計畫書（第一次修訂），重行報奉內政部以90年12月27日台（90）內中地字第9019 894號函准予辦理後，以91年1月3日府地5字第91000144 7號公告實施，並通知各土地所有權人，被告已踐行上開平均地權條例及市地重劃實施辦法規定之程序，對反對意見可行者予以採納，不能採行者彙整詳復。惟部分土地所有權人仍提起訴願，內政部審議結果，以重劃範圍南側信義路及細6號8公尺中心線外之4公尺道路非屬都市計畫細部計畫範圍，不得列入重劃範圍內，撤銷原處分，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。本案重劃計畫書重劃範圍，既經內政部92年1月6日訴願決定書決定，以礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫範圍為重劃範圍，被告遵照訴願決定理由修訂重劃計畫書（第二次修訂）報奉內政部92年2月13日內授中辦地字第920001645號函核定准予辦理，同年2月24日被告以府地5 字第920021504號公告30日，及通知土地所有權人，上開平均地權條例及市地重劃實施辦法既未強制規定，應再舉開座談會，故被告對第二次修訂重劃計畫書之公告及通知各土地所有權人，均依規定程序辦理，依法並無不妥。因上開重劃計畫書（第二次修訂）內容第一項重劃範圍四至南側之文字敘述誤繕，為免土地所有權人產生困擾，將重劃四至範圍，更正為「（一）東以中正路為界；（二）西至德陽路；（三）南沿信義路及四米巷道；（四）北臨四米巷道」，俾與都市計畫細部計畫範圍文字之敘述及市地重劃範圍圖相符，並於92年3月24日報奉內政部同意辦理，被告依上開函及市地重劃實施辦法第17條規定於同年3月27日以府地5字第920034624號辦理更正公告，並通知土地所有權人訂正重劃計畫書四至範圍，因本次更正不影響原重劃計畫書之重劃負擔計算及重劃範圍圖，要無重新公告30日之必要。

⒉查「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」為中央法規標準法第16條規定。平均地權條例為土地法之特別法，依上開中央法規標準法之規定，平均地權條例應優先土地法而適用。本案被告於80年3月20日以府建都字第24737號公告之「變更礁溪都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討暨第二次通盤檢討）書」第三章檢討後之計畫第四節土地使用計畫內規範，商業區共劃設市區性及鄰里性商業區共三處，合計面積為6‧96公頃。其中一處為配合公二（湯圍溫泉溝附近地區）所劃設之商業區，應與公二合擬細部計畫，配置適當之公共設施用地與具體公平合理之事業及財務計畫。俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築。故本件實施市地重劃依據之「礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫並配合變更主要計畫案」，係依上開主要計畫規定擬定細部計畫，其計畫書內容即已明定本細部計畫區以市地重劃方式進行開發。是本地區於細部計畫公告發布實施後，被告為實現都市計畫藍圖，以利土地所有權人充分利用，乃遵照上位細部計畫賦予之開發手段「市地重劃」依據優先適用平均地權條例之市地重劃相關規定辦理，依法並無不合。原告誤以主要計畫通盤檢討發布實施後，免擬細部計畫，並配置適當之公共設施用地與具體公平合理之事業及財務計畫，即可依主要計畫劃定之商業區使用，免再實施市地重劃，洵屬狡辯飾詞，不足採信。

⒊查「各級主管機關得報經上級主管機關核准後辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。」「依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。」為平均地權條例第56條第1項第1款及第2項所明定。又查依都市計畫法第58條第1項規定：「縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。」上開「實施新市區建設」用語之定義，依同法第7條第5款規定，指建築物稀少，尚未依照都市計畫實施建設發展之地區。本案實施市地重劃之地區，依「礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫案」之規定，屬上開都市計畫法第58條所定新市區建設之範疇，該都市計畫細部計畫公告實施，明定以市地重劃方式進行開發。是本區於細部計畫公告發布實施後，被告依平均地權條例56條規定，擬定市地重劃計畫書，報奉內政部核准辦理，公告30日後實施市地重劃，原因符合法律規定，並無不合情事。

⒋市地重劃實施步驟之先後，市地重劃實施辦法載有明文。該辦法第19條、第20條規定：「重劃計畫書經核定公告滿30日後，主管機關應即實施重劃區範圍、公共設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。」「重劃前、後之地價應依左列規定查估後提請地價評議委員會評定。」該條文歸屬第四章。而重劃計畫書之擬訂、核定及公告通知係明定在第三章。另參考內政部92年1月編印「市地重劃作業手冊」作業程序表所載查定地價，係在重劃計畫書公告以後辦理之程序。本重劃區於公告實施市地重劃法定程序完成後，依上開規定辦理重劃前、後地價之查估後，前於92年8月5日提經本縣地價及標準地價評議委員會92年第3次會議評議通過，並報奉內政部以92年8月22日台內地字第920012028號函備查在案。原告等指摘被告違反上開法條規定憑空捏造重劃後地價，顯係誤解上開法條之立法意旨。

⒌查「本條例第60條之用詞涵義如左：一、原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置，而尚未完成廢置程序之公有土地。」平均地權條例施行細則第82條第1款定有明文。本重劃區90年8月15日核定公告實施市地重劃前，被告就重劃區內公有土地得否抵充辦理現況勘查完竣。原告所指礁溪鄉○○段114之1、117之2、147之2、147之3、193之1、193之2地號等6筆土地，依都市計畫使用分區○○○○道路用地，為礁溪鄉所有，惟勘查當時並未作道路使用，依上開規定自不予抵充，仍得分配土地。原告主張被告依91年1月3日府地5字第910001447號公告實施市地重劃後發包公共工程，已將未作道路使用之上開土地闢建為道路，而被告公告實施市地重劃之處分既經內政部訴願決定撤銷，依訴願意旨修訂市地重劃計畫書報請核定，該已闢建為道路之礁溪鄉有公地應予抵充。第查內政部撤銷實施市地重劃處分之理由無非本「市地重劃範圍南側細六號八公尺道路以中心線為準之西側四公尺道路用地及信義路非屬都市計畫細部計畫範圍，則市地重劃之範圍核與都市計畫指定範圍並不一致」，市地重劃公共工程之施設並無瑕疵，故該道路系統依發包進度陸續施設，尚未完工驗收開放實際作道路使用通行，自不符抵充要件，不予抵充依法並無不合。

⒍辦理重劃公共工程中管線費用，依市地重劃實施辦法第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。自來水、電力、電訊、天然氣等公用事業所需之地下管道土木工程及其他必要設施，應協調各該事業機關配合規劃、設計，並按重劃工程進度施工。其所需經費，依規定應由使用人分擔者，得列為重劃工程費用。」被告辦理本重劃區公共工程中管線工程，已依上開規定協調各該事業機關配合規劃、設計。其中電信、電力管線工程事業單位應配合負擔部分，係依內政部87年9月4日台（87）內地字第8709229號函示辦理（行政院經建會協商各事業單位之管線工程費用負擔標準協商會議結論）。而市地重劃計畫書（第二次修訂）應載事項第8項「預估費用負擔」，依市地重劃實施辦法第14條第2項第8款及第3項規定，僅為預估性質，其中包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。又預估費用平均負擔比率等於工程費總額、重劃費總額、貸款利息總額加總後除以重劃後平均地價及重劃區總面積扣除重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積。重劃計畫書內所載預估費用及其平均負擔比率所列數值均為預估值，並無不妥。本重劃區公告之重劃計畫書（第二次修訂）內所載預估費用為1億1027萬1222元，被告於辦理土地分配計算負擔時，以重劃範圍內實際發生權責之工程費總數作為計算負擔之依據，是本案費用負擔總額被告於92年12月3日以府地五字第920147348號公告「計算負擔總計表」時已將不列入本重劃區土地所有權人負擔之費用扣除，調整後為8713萬4395元。

⒎以市地○○○段開發新設都市之一部，可實現都市計畫藍圖，使公共設施之建設改善，並增進宅地利用。故其涵括地籍整理計畫、工程計畫、財務計畫等子計畫，其中工程計畫首在執行公共設施之建設及改善，重劃範圍內公共設施用地及重劃工程費、重劃費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地面積大小及受益程度依比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。此觀平均地權條例第60條第1項之意旨甚明。又土地所有權人按比例共同負擔的項目，同條例施行細則第82條第3款亦明定其項目，係「指道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費。」庶免無謂的工程費增加土地所有權人負擔。本重劃區90年8月14日公告實施市地重劃後，為加速重劃實施，期能縮短辦理期程，減少利息支出，以節省開發成本，被告即執行工程子計畫，於90年10月12日發包闢建重劃範圍內都市計畫細部計畫規定鄰里公園及道路系統，雖公告之重劃計畫書歷經私有土地所有權人半數以上（其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者）之反對及內政部訴願決定撤銷，而修訂重劃計畫書重行報請核定公告實施。惟重劃公共工程持續進行，依上開市地重劃公共設施用地及重劃工程由土地所有權人依比例共同負擔意旨，該工程費之支出，應為土地所有權人共同負擔項目之一，並無不妥。

⒏按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。‧‧‧」平均地權條例第60條第1項定有明文。本案礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫第四章實質計畫第六節公共設施計畫、第八節事業與財務計畫及其附表五已載明：「本細部計畫區劃設之公共設施用地係以市地重劃方式取得，開發之財務計畫依平均地權條例有關市地重劃之相關規定辦理，其中湯圍溫泉溝公園由政府另行編列預算進行開發」。本重劃區鄰里公園兼兒童遊樂場規劃面積為0‧8996公頃，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地，面積計0‧6874公頃抵充為共同負擔之公共設施用地，不足之土地，依上開規定，由重劃區內土地所有權人共同負擔，於法並無不合。至於公園之建設經費係由被告另行編列預算進行開發未予納入重劃負擔，由土地所有權人按土地受益比例共同負擔。

⒐查「重劃後土地之最小分配面積標準，由主管機關視各街廓土地使用情況及分配需要於規劃設計時定之。但不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。」市地重劃實施辦法第30條定有明文。原告所陳被告91年12月26日府建管字第0910146799號函復事項係針對「‧‧‧致基地深度僅剩約7至8公尺‧‧‧惟若在聲請人所有協天段104、105土地尚未申請建築前，鄰接土地『84、87、91、92』先行拆除其地上房屋時」聲請人所描述基地只一面臨六公尺計畫道路之情況回覆。被告於辦理土地分配時，因本都市計畫細部計畫土地使用管制規則並無規定其最小寬深度及面積，是本案於土地分配時即已考量是否符合本縣畸零地使用規則之規定辦理規劃設計，本重劃區並無不符上開規定之土地。原告所指街廓5-1及街廓6-3未符合畸零地使用規則規定之最小寬深度顯有誤會。

⒑原告指摘第二次修訂市地重劃計畫書公告後未再舉行座談會及內政部92年10月23日台內訴字第0920006075號訴願決定書理由五、指明原處分機關應於公告後舉行座談會，茲答辯如下：

⑴查「重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行座談會，說明重劃意旨及計畫要點。土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地座落、面積及姓名、住址，於簽名蓋章後，提出於主管機關為之。」為市地重劃實施辦法第16條所明定。本重劃區前經內政部於90年7月24日以台（90）內中地字第911607號函准予辦理，被告於同年8月14日以90府地5字第90299號公告30日及通知土地所有權人，並以同一文號通知土地所有權人於同月29日舉行座談會，說明重劃旨意及計畫要點。並彙整座談會上土地所有權人意見，將處理情形以90年10月4日府地5字第112416號函分送各土地所有權人。公告期間，因區內土地所有權人及其所有土地半數以上提出異議，被告依法召開協調會，並參酌土地所有權人部分意見修訂重劃計畫書（第一次修訂），重行報奉內政部以90年12月27日台（90）內中地字第9019894號函准予辦理後，以91年1月3日府地5字第910001447號公告實施，並通知各土地所有權人，被告已踐行上開平均地權條例及市地重劃實施辦法規定之程序，對反對意見可行者予以採納，不能採行者彙整詳復。惟部分土地所有權人仍提起訴願，內政部審議結果，以重劃範圍南側信義路及細六號八公尺中心線外之四公尺道路非屬都市計畫細部計畫範圍，不得列入重劃範圍內，撤銷原處分，於二個月內由原處分機關另為適法之處分。本案重劃計畫書重劃範圍，既經內政部92年1月6日訴願決定書決定，以礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫範圍為重劃範圍，被告遵照訴願決定理由修訂重劃計畫書（第二次修訂）報奉內政部92年2月13日內授中辦地字第920001645號函核定准予辦理，同年2月24日被告以府地5字第920021504號公告30日，及通知土地所有權人，上開平均地權條例及市地重劃實施辦法並未強制規定，應再舉開座談會。且有關修訂後重劃計畫書之公告及通知土地所有權人應否再舉行座談會乙節，被告於93年12月3日以府地5字第0930153118號函請內政部釋示，案經內政部於93年12月9日以內授中辦字第930016966號函釋，市地重劃實施辦法第17條第2項規定意旨，係為使土地所有權人確實了解市地重劃之撤銷或市地重劃計畫書之修訂情形，以確保其權益，爰參照同辦法第16條，重劃計畫書核定後應公告及通知土地所有權人之規定，於重劃計畫書撤銷或修定時，亦應公告及通知土地所有權人。至是否再次舉行座談會，並非法定要件。是被告第二次修訂重劃計畫書圖依訴願決定將信義路及細六號八公尺中心線外四公尺非都市計畫細部計畫範圍剔除市地重劃範圍，土地所有權人之負擔由原百分之42‧55，降為百分之40‧96，即土地所有人分回比例由原來百分之57‧45，變為百分之59‧34，分回比例增加百分之1‧89，更提昇土地所有人參與市地重劃效益，該市地重劃計畫書圖依法公告30日，並同時通知各土地所有人，符合公正、公開行政程序要求，依法並無不妥。

⑵為改善居民生活環境及促進都市土地之均衡發展，被告依礁溪都市計畫（湯圍溫泉溝地區）細部計畫規定以市地重劃方式開發礁溪湯圍溫泉溝地區，以實現都市計畫之藍圖，係屬重大公共利益所必要者。本市地重劃工程已完工，土地分配依法公告後辦畢權利變更登記，擬定於94年1月15日辦理抵費地標售，償還借款、辦理結算。果如原告等34人未達本重劃區私有土地所有權人半數以上之請求撤銷市地重劃計畫書圖，顯有損害其他土地所有人權益，不符比例原則，為維護重大公共利益及其他多數土地所有權人權益，請鈞院駁回原告之訴。

㈡被告內政部主張之理由：

⒈按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又市地重劃實施辦法第17條第2項規定：「重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。但重劃土地分配結果已公告期滿確定者，不得廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。」本部92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函係就宜蘭縣政府所報重劃計畫書（第二次修訂）予以核定，屬上級官署對於下級官署本於職權之指揮監督，非對人民所為行政行為，不能認其為行政處分，而提起行政訴訟。

⒉依平均地權條例第56條第2項規定，辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。是重劃計畫書經依前開規定公告期滿後，即具有其法定效力，主管機關應即依該重劃計畫書及市地重劃相關法令之規定辦理市地重劃。次依市地重劃實施辦法第17條第2項規定，重劃計畫書經核定公告後，實施重劃確有困難者，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖。故依上揭辦法修訂重劃計畫書，應不影響原重劃計畫之法定效力。另本案重劃計畫書（第一次修訂）公告實施，嗣部份土地所有權人提起訴願，經本部以92年1月6日台內訴字第0910007805號訴願決定「原處分撤銷，於二個月內由原處分機關另為適法之處分」後，依市地重劃規定程序更正範圍並修訂重劃計畫書（第二次修訂），依法並無不妥，且為維全區土地所有權人之權益，僅就部份不符規定之範圍調整更正，亦符合比例原則，請駁回原告之訴，以維法紀。

理由

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1項定有明文。本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、定根建設股份有限公司、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○、巳○○○、午○○、未○○、申○○、酉○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、宙○○、　玄○○、　黃○、Ａ○○○、資泰企業股份有限公司、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○等34人，因土地重劃事件，循序提起本件行政訴訟，經查，上揭原告等34人，就本件土地重劃事件，係多數有共同利益之人，經渠等選定原告甲○○為被選定人，符合上開選定當事人之規定，自屬適法。其餘原告，於選定後脫離本件行政訴訟，合先敘明。

二、「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所規定。本件原告於訴狀送達被告後之94年3月3日追加內政部為被告，因本件土地重劃行政訴訟，應以內政部為原處分機關（理由詳如後述），是原告追加正確之原處分機關為被告，無礙被告之防禦及訴訟程序之進行，本院認為亦屬適當，程序上應准許之。

三、本件原告等係宜蘭縣礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃範圍內之土地所有權人，被告宜蘭縣政府為辦理該區市地重劃，依平均地權條例第56條規定，擬具市地重劃計畫書，經報奉被告內政部90年7月24日台（90）內中地字第9011607號函准予辦理。被告宜蘭縣政府於90年8月15日至90年9月14日止公告30日，並通知區內土地所有權人。公告期間，土地所有權人及其所有土地面積超過半數以上反對，被告宜蘭縣政府乃依平均地權條例第56條第3項規定邀集土地所有權人進行調處，並修正重劃計畫書（第一次修訂）後，再報奉被告內政部90年12月27日台（90）內中地字第9019894號函核定後，被告宜蘭縣政府於91年1月3日以府地五字第091001447號公告實施市地重劃計畫書，並以同文號函通知區內土地所有權人，原告不服，提起訴願，案經內政部92年1月月6日台內訴字第0910007805號決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」，被告宜蘭縣政府乃修正重劃計畫書（第二次修訂）後，再報奉被告內政部以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定准予辦理，被告宜蘭縣政府旋以92年2月24日府地5字第0920021504號公告第二次修訂之重劃計畫書，公告期間自92年2月26日起至92年3月28日止，並以同文號函通知區內土地所有權人；嗣因該第二次修訂之重劃計畫書內容就重劃範圍文字有誤繕情形，被告宜蘭縣政府擬辦理更正，俾與都市計畫細部計畫範圍文字敘述相符，經報奉內政部以92年3月24日內授中辦地字第0920003991號函同意辦理更正，並為公告及通知土地所有權人；原告不服，向內政部提起訴願，遭決定駁回；原告循序起訴意旨略以：第二次修訂市地重劃計畫書公告後未再舉行座談會；又第二次修訂市地重劃計畫書重劃範圍四至敘述誤繕，更正公告未依法公告30日；都市計畫書已發布實施，同時開放分區使用地區再實施市地重劃，與土地法第142條有悖；實施市地重劃原因與平均地權條例第56條規定不合；重劃計畫書公告前未提地價評議委員會評議重劃前後之地價；礁溪鄉○○○○段114-1地號等六筆礁溪鄉○道路用地未列抵充地；重劃公共工程費中電信、電力工程費及未在重劃範圍之「信義路」及「細六號道路內之四米道路」工程費列為土地所有權人負擔，與都市計畫不符，應完成都市計畫細部計畫變更程序後再辦理重劃；91年1月7日起奉准實施市地重劃後所發包之工程接近完工，不宜列為土地所有權人負擔；重劃計畫書內所列「鄰里公園」用地，不應列為土地所有權人負擔；重劃區內街廓5-1及結廓6-3於重劃後造成畸零地，無法建築，有違市地重劃精神；本市地重劃案，未在重劃前實施環境影響評估，違反影響環境評估法第5條規定；90年8月15日第一次公告後至92年2月24日第二次公告前之貸款利息，乃被告作業疏失所致，不應由地主負擔云云。

四、次按「本法用詞之定義如下：……四、核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」地方制度法第2條第4款定有明文；又「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關」，分別為訴願法第3條第1項及第13條所明定。又「本條例所稱主管機關中央為內政部，省（市）為省（市）政府，縣（市）為縣（市）政府」、「各級主管機關得就左列地區報經上級主管機關核准後辦理市地重劃。依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。」平均地權條例第2條前段、第56條第1、2項定有明文。查本件市地重劃案，即依上揭平均地權條例第56條第2項規定，由被告宜蘭縣政府擬具市地重劃計畫書，報奉中央主管機關內政部核定後辦理；與市地重劃實施辦法第17條第2項所定重劃計畫書經核定公告後，「實施重劃確有困難者」，應敘明理由報請核定後公告及通知土地所有權人廢止或撤銷重劃或修訂重劃計畫書、圖之情有間；是被告內政部據以主張92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定系爭市地重劃案，係就宜蘭縣政府所報重劃計畫書（第二次修訂）予以核定，屬上級官署對於下級官署本於職權之指揮監督，不能認為行政處分云云，容有誤解。實務上，與此類似之土地徵收事件均係以依法有核准權責之機關為原行政處分機關（最高行政法院92年判字第1596號判決參照）；至於直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收案件之執行機關，對於需用土地人申請徵收案件尚無權准駁，非屬原行政處分機關。同理系爭市地重劃，宜蘭縣政府僅擬具市地重劃計畫書，報奉內政部核定後始生效力；內政部始為原行政處分機關，至宜蘭縣政府僅為系爭市地重劃之執行機關。是原告以宜蘭縣政府作為本件行政訴訟被告，依上說明，當事人適格自有欠缺。又因原告併以內政部為被告，本件自無庸再依行政訴訟法第107條第2項規定命其補正；原告之訴關於以宜蘭縣政府為被告部份，當事人既非適格，自屬無從准許。

五、依訴願法第61條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」如前所述，本件既應以有權核定該市地重劃案之機關即內政部為原處分機關，則原告若不服上揭經內政部以92年2月13日內授中辦地字第0920001645號函核定辦理之宜蘭縣政府92年2月24日府地5字第0920021504號公告第二次修訂重劃計畫書，揆諸前揭說明，自應以內政部為原處分機關，惟本件卻以無處分職權之宜蘭縣政府為原處分機關，對之向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部原應依訴願法第61條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定（內政部92年10月23日台內訴字第0920006075號訴願決定）於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。程序未行，結論未定，則原告其他請求，因尚待受理訴願機關另為適法之處理，本院無從逕為判決，原告該部份之請求，自應予駁回。

六、本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條但書，判決如主文。

第六庭審判長法 官 林樹埔