臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四七五三號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四七五三號

原告

丁○○○

訴訟代理人

蔡順雄 律師

複代理人

曹詩羽 律師

被告

內政部

代表人

戊○○部長）

訴訟代理人

庚○○

　　　　　　　　己○○

右當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年八月二十六日院

臺訴字第○九二○○八五七三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：

一、原徵收處分之作成經過：Ａ、緣因臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，需用臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號等共計一百二十筆之土地，乃擬具徵收計劃向被告機關申請作成徵收處分，被告機關因此於民國（下同）九十年八月二十七日作成台（九十）內地字第九○七七三七三號函之核准徵收處分（徵收標的除了上述一百二十筆土地外，且一併徵收其上之土地改良物）。Ｂ、徵收補償機關臺北縣政府收到上開徵收處分後，隨即於九十年九月三日作成九十北府地用字第三一九八一五號函，公告上開徵收處分，並同時作成徵收補償處分（即決定每一徵收標的物之補償金額）而一併公告之。其公告期間自九十年九月四日起至同年十月三日止，並於公告期滿發給補償費，徵收程序已踐行完畢。【註】：公告徵收處分時，上開蘆洲市○○段一六二之一地號土地之登記名義人為訴外人甲○○與乙○○，並由其二人領取徵收補償款。

二、原告請求一併徵收之事實經過：Ａ、請求之標的物：即坐落臺北縣蘆洲市○○段一六二地號之土地。Ｂ、原告享有一併徵收請求權之原因事實及其法規範基礎：

１、原因事實部分：ａ、系爭土地原來為一農業用地，且面積比現在之面積為大，其所有人為原告丁○○○，該筆土地原告已於八十二年六月間即出售予訴外人甲○○、黃敬份（現更名為丙○○），但因其二人並非具有自耕農身分，一時無法辦理所有權移轉登記，始為約定他日再行辦理移轉登記予買受人或買受人指定之人，且唯恐出賣人丁○○○脫產，並先為佔有使用且辦理最高限額抵押之登記。ｂ、嗣因捷運局規劃捷運工程，乃於八十九年十二月十八日由臺北縣蘆洲地政事務所將該土地逕為分割為一六二以及一六二之一等二筆土地，並將後者變更為捷運用地，原告始能辦理移轉登記予訴外人甲○○、乙○○（丙○○之妻），後再於九十年間由徵收補償機關發與其二人土地徵收補償款。ｃ、而另一筆土地（即本案請求一併徵收之「臺北縣蘆洲市○○段一六二地號」土地）則因地目仍未變更無法辦理所有權移轉登記，故仍登記在原告名下。ｄ、因此自八十二年買賣以來，前開土地本即為同一筆土地，且為同一人即原告名下，倘該筆土地未經分割為二，仍得由原告申請一併徵收之，毫無疑義。

２、請求權之法規範基礎：土地徵收條例第八條第一款。Ｃ、請求經過：原告於九十年十月十五日以「上開土地因捷運局徵收一六二之一地號土地後，已形成無法使用之狀態」為由，而向臺北縣政府申請一併徵收。

三、被告機關對原告上開一併徵收請求作成否准處分之客觀經過：Ａ、臺北縣政府先於九十年十二月六日邀集各相關單位至現場會勘並查閱土地登記謄本，認定原告並非原被徵收土地之所有權人，作成會勘紀錄，認「申請人因非原土地所有權人，以致申請一併徵收土地事項，核與土地徵收條例第八條規定精神不合，致經初判不符合一併徵收之要件」，而擬具處理意見連同會勘紀錄等相關資料送被告機關核定。Ｂ、被告機關所屬內部單位土地徵收審議委員會在第五十三次會議中因此決議照臺北縣政府所擬意見通過，而於九十一年七月二日作成台內地字第○九一○○六八七八六號函，函復臺北縣政府，否准原告上開請求（函文中載明「不予一併徵收同意照辦」）。

四、原告提起行政爭訟之經過：Ａ、原告因此向行政院提起訴願，而主張：

１、申請一併徵收之系爭土地與被徵收之臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號土地原屬同一筆農業土地，所有權人均為原告，原告於八十二年六月將整筆土地出售予訴外人甲○○及乙○○之配偶黃敬份（嗣更名為丙○○），當時因受限於土地法規定，未辦理所有權移轉登記，嗣因捷運系統之興辦，該筆土地逕為分割後增加一六二之一地號，變更為捷運用地，原告即將該一六二之一地號土地移轉登記予訴外人甲○○及乙○○，而申請一併徵收之一六二地號土地因不在徵收範圍內，未能變更地迄今仍登記為原告所有。

２、行為時土地徵收條例第八條並未規定申請人必須係原被徵收土地之所有權人，同條例施行細則第六條規定逾越行為時土地徵收條例第八條規定。Ｂ、訴願機關行政院則於九十二年八月二十六日作成院臺訴字第○九二○○八五七三四號之訴願決定，為「原告丁○○○部分訴願駁回」；「訴外人甲○○、乙○○、丙○○三部分訴願不受理」之諭知。Ｃ、原告與甲○○、乙○○、丙○○四人因此提起本件行政訴訟，但在本院言詞辯論時，甲○○、乙○○、丙○○三人撤回本件起訴。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：Ａ、撤銷原處分及訴願決定。Ｂ、請求判決命被告對系爭土地應作成准予一併徵收之行政處分。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：Ａ、茲將本件事實經過之歷史順序，排列如下：

１、八十二年六月八日：原所有人即原告丁○○○與訴外人甲○○、丙○○簽訂不動產買賣契約書。

２、八十九年十二月十八日：臺北市捷運局為興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，逕將臺北縣蘆洲市○○段第一六二地號土地為分割為同地段一六二以及一六二之一等二筆土地、並變更該一六二之一地號土地為捷運用地。

３、九十年五月十日：原告將一六二之一地號土地移轉過戶予訴外人乙○○、甲○○。

４、九十年八月二十七日：被告機關核准徵收一六二之一地號土地。

５、九十年九月三日：臺北縣政府公告徵收一六二之一地號土地。

６、九十年十月九日：訴外人乙○○等二人領取地價補償費。

７、九十年十月十五日：原告向臺北縣政府申請一併徵收。Ｂ、原告為上開安排之原因：系爭坐落臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地原為一農業用地，原所有人丁○○○早於八十二年六月間即將該筆土地出售予訴外人甲○○、丙○○，但因其二人並非具有自耕農身分，一時無法辦理所有權移轉登記，始先行約定他日再行辦理移轉登記。但因唯恐出賣人丁○○○脫產，並先為佔有使用且辦理最高限額抵押之登記等，嗣因臺北市政府捷運局規劃捷運用地，於八十九年十二月十八日將該土地逕為分割為一六二以及一六二之一等二筆土地，並將後者變更為捷運用地，原告始能於九十年五月十日辦理移轉登記予訴外人甲○○、乙○○（丙○○之妻）後，再由捷運局發予其二人土地徵收補償款，而另一筆即一六二地號土地則因地目仍未變更無法辦理所有權移轉登記，故仍登記在原告名下。則自八十二年買賣以來，前開土地本即為同一筆土地同在原告名下，係因遭逕為分割成一部可移轉登記，一部無法移轉登記之二筆土地，若捷運局未將該筆土地一分為二，則系爭二筆土地之所有人均為原告，原告即可依法申請一併徵收。又若捷運局將系爭二筆土地併為變更為捷運用地，則原告即能將該土地全部辦理移轉登記予訴外人甲○○、乙○○，而無本件紛爭。Ｃ、嗣原告以系爭土地因捷運局徵收一六二之一地號土地後，已形成無法使用之狀態，依法申請臺北縣政府一併徵收，該府認系爭土地並不符一併徵收之要件，並陳報原處分機關（即內政部），案經該部九十一年七月二日台內地字第○九一○○六八七八六號函覆臺北縣政府「．．．不予一併徵收，同意照辦。」，臺北縣政府乃以該函函覆原告。原告因不服內政部前開行政處分向行政院提起訴願，行政院訴願審議委員會以院臺訴字第○九二○○八五七三四號之行政院決定書：「關於丁○○○部分之訴願駁回，其餘部分之訴願不受理。」原告遂行提起行政訴訟。Ｄ、原處分違法之理由：

１、行政院之院臺訴字第○九二○○八五七三四號之行政院決定書，以「依土地徵收條例第八條第一款及土地徵收條例施行細則第六條前段所定，訴願人丁○○○並非原被徵收土地所有權人，與前開規定不符，故以訴願無理由駁回。

２、惟查：ａ、按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」、「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第一百五十條第一項、第二項分別定有明文。次按「法規命令，有下列情形之一者，無效：．．．一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律上之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。」同法第一百五十八條第一項第一款、第二款復有明文。況且，「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律或依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六○號解釋分別闡示甚明。」司法院釋字第三六七號解釋理由書可供參照。ｂ、經查，「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理。」土地徵收條例第八條第一款固定有明文。惟並未敘及是否僅以為原被徵收土地之所有權人為限，更未就此申請一併徵收之法定要件再行授權予行政機關逕以行政（法規）命令補充之。況該條例第六十二條亦僅稱「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」準此，可見該條例施行細則洵為前開釋字第三六七號解釋理由書中所稱之情形，則行政機關訂定該施行細則亦僅能於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，其內容實無得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，至為炯然。不意，該條例施行細則第六條前段竟增加「依本條例第八條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人」之要件，顯然逾越母法之授權，更係對人民財產權增加法律所無之限制。揆諸前開說明，該條例施行細則第六條前段顯然無效，更係有違該條例第一條第一項所揭櫫之「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產」之立法目的。ｃ、況查，系爭土地（即臺北縣蘆洲市○○段一六二地號）與臺北縣政府所公告徵收之同段一六二之一地號土地，原係同一筆土地，且所有權人均係原告，自八十二年買賣以來，前開土地本即為同一筆土地，且為同一人即原告名下，倘捷運局未將該土地逕行分割為二，則即令依前開施行細則之規定，系爭二筆土地仍得由原告申請一併徵收之，毫無疑義。準此，可見本件實因捷運局為求徵收之便，逕自辦理分割，使不諳該條例施行細則之甲○○、丙○○誤先為辦理移轉登記予甲○○、乙○○，徒留一彎月形、根本無從利用之殘餘土地，始生本件之糾葛。按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條復有明文。本件行政機關所為，實有耍詐巧取之處，使原告誤入其前開施行細則之限制，殊與前開行政程序法之規定相悖，實非現代法治國家原則所容許。

３、土地徵收條例第八條第一項未限定得申請一併徵收之人須為原所有權人，該條例施行細則第六條規定逾越母法之授權，產生對人民財產權增加法律所無之限制：土地徵收條例第八條第一項僅規定「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理」，對有權申請一併徵收之人僅限定為「所有權人」，並未限定為「原被徵收土地或建築改良物之所有權人」，更未就此申請一併徵收之法定要件再行授權予行政機關逕以行政（法規）命令補充之。況該法第六十二條亦僅稱「本條例施行細則，由中央主管機關定之」，則行政機關訂定該施行細則亦僅能於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，其內容實無得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，司法院釋字第三六七號解釋理由書可資參照。而該條例施行細則第六條前段竟增加「依本條例第八條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人。」之要件，顯然逾越母法之授權，更係對人民財產權增加法律所無之限制。

４、更何況，本件行政機關逕為分割、核准徵收、公告徵收、原告申請一併徵收等均係發生於被告機關所執抗辯之土地徵收條例施行細則九十一年四月七日發布施行前，依法本不應溯及既往予以適用，此顯有違行政程序法第四條所定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」規定之「法律不溯及既往原則」：ａ、按該施行細則第六十六條明定「本細則自發布日施行。」復按中央法規標準法第十三條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」、第十八條規定「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，而該土地徵收條例施行細則係遲至九十一年四月七日發布施行，揆諸前開說明，即應自發布之日起算至第三日起發生效力。ｂ、然查，本件行政機關逕為分割、核准徵收、公告徵收、原告申請一併徵收等，如前所述，均係發生於九十一年以前，當時土地徵收條例施行細則根本尚未發布施行，且臺北縣政府九十年十二月六日邀集各相關單位至現場會勘並查閱土地登記謄本並作成會勘紀錄為「申請人因非原土地所有權人，以致申請一併徵收土地事項，核與土地徵收條例第八條規定精神不合，致經初判不符合一併徵收之要件」，蓋因當時尚未制定土地徵收條例施行細則，故當時決定不予徵收之原因係為「與土地徵收條例第八條規定精神不合」，除土地徵收條例第八條第一項並未限定有權申請一併徵收之人須為原所有權人，則原告申請一併徵收於法並無不合外，嗣後行政院之訴願決定又改以土地徵收條例施行細則第六條之規定而認定原告申請一併徵收不符合要件，則行政機關適用法律前後不一。ｃ、且依照前開中央法規標準法，本件在行政機關處理程序終結前，據以准許之法規尚未有變更，相關法律亦無溯及既往之特別規定，自應適用原土地徵收條例第八條第一項之規定，本件全無土地徵收條例施行細則適用之餘地，被告機關執此抗辯稱與渠前開施行細則規定不符云云，顯有疑問。

５、退萬步言，縱認有權申請一併徵收者應以原所有權人為限，則系爭土地於八十九年十二月十八日遭逕為分割行為已屬徵收行為之一部，而當時二筆土地之所有權人均仍為原告，由其申請一併徵收亦依法有據：八十九年十二月十八日當時逕為分割之目的即為便於日後徵收為捷運用地之故至明，則該逕為分割行為即屬徵收行為之一部，自無疑義。而原告係於九十年五月十日始將一六二之一地號土地移轉過戶予訴外人乙○○、黃敬智，則該筆土地遭分割時，所有權人仍為原告，縱依原訴願決定或原處分認定之標準，在系爭土地逕為分割後、移轉所有權前之所有權人仍原告，則由其申請一併徵收並無違土地徵收條例第八條規定精神之虞。

６、本件徵收後殘餘之一六二號土地面積過小，形勢不整，已難再為經濟有效之利用：考諸土地徵收條例第八條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，故土地一旦遭到徵收，其殘餘部分往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。經查，該一六二號土地在遭逕為分割後被徵收為一六二之一地號土地，殘餘之一六二地號土地與原本完整土地相較之下減少數倍面積，且形狀為彎月形，並非原本之方正地形，從面積、形狀判斷，該殘餘土地顯已無法再為有效利用，若又不許人民申請一併徵收，無疑係對所有權人權益之再次損害，顯與前開法律條例立法意旨相違。

７、土地徵收條例施行細則第六條第一項制定之立法理由略為：「基於徵收後取得殘餘土地之所有權人，已瞭解該殘餘土地之實際情形，應認其能為相當使用始予承受，故該等所有權人不得申請一併徵收」，此與本件情形剛好完全相反，情況顯然不同，自不可一概而論：查被告機關提出之土地徵收條例施行細則第六條第一項制定之立法理由為「徵收土地或建築改良物殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，賦予原所有權人或繼承人申請一併徵收之權利，以保障其因徵收受損之權益；至於徵收後移轉取得殘餘土地或建築改良物之所有權人，因其非徵收土地或建築改良物之所以權人，其於取得該土地或建築改良物，已瞭解該殘餘部分土地之實際情形，應認其能為相當之使用，始予承受，故該等所有權人不得申請一併徵收」，而本件係原告早於八十二年間即有出賣系爭二筆土地（當時為一筆完整土地）之事實，嗣後即便該土地遭逕為分割為二筆土地，原告仍以二筆土地均可移轉予買受人為意，並非先有逕為分割情形後，才為土地買賣行為，此與土地徵收條例施行細則第六條第一項制定之立法意旨所考量情形不同，且該條立法理由既係為保護所有權人因徵收所受損之權益，即應著重於實際因徵收行為而受損害者之權益，而在本件訴外人甲○○、丙○○等早於八十二年即向原告購買系爭土地，且已交付價金無誤，不料嗣後卻因徵收目的，遭經為分割為二筆土地，此絕非原告所得想像得知，而殘餘部分土地又因面積過小無法為適當利用，自為因徵收行為而損害之人，而有一併徵收請求權。

８、查訴外人甲○○、乙○○、丙○○等雖非原行政處分之相對人，然因渠等為系爭土地之買受人與移轉後之所有權人，倘捷運局未將該土地分割為二，則即令依前開施行細則之規定，系爭二筆土地仍得由原告申請一併徵收之，亦能依法變更地目並移轉全部所有權予訴外人甲○○、乙○○、黃敬智等，併使渠等能取得土地徵收補償款，故訴外人甲○○、乙○○、黃敬智等縱非行政處分相對人，然不可謂非利害關係人，自得依法提起訴願與行政訴訟，且本件被告等相關機關之徵收行為，顯然有違行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」規定：系爭土地自八十二年買賣以來，本即為同一筆土地，且為同一人即原告名下，倘捷運局未將該土地分割為二，則即令依前開施行細則之規定，系爭二筆土地仍得由原告申請一併徵收之，毫無疑義。準此，可見本件實因捷運局為求徵收之便，逕自辦理分割，使不諳該條例施行細則之訴外人陳清萬、丙○○誤先為辦理移轉登記予甲○○、乙○○，徒留一彎月形、根本無從利用之殘餘土地，按訴願決定理由先以原告非被徵收之一六二之一地號土地之所有權人，故不可申請就一六二地號土地一併徵收；又以訴外人甲○○、丙○○、乙○○非一六二地號土地之所有權人，亦未為一併徵收之申請，故訴願不受理為由，認原告無申請一併徵收之權利，意即就系爭土地已無任何人有權向行政機關申請為一併徵收，行政機關在逕自徵收人民土地後，縱使因徵收行為造成人民權益受損，亦無須再對系爭土地所有權人為任何補償，此顯失法律係以保障人民權益之目的，相反的，法律成為行政機關用以限制人民權益之合理手段。本件行政機關所為，除有耍詐巧取之處，使原告誤入其前開施行細則之限制外，殊與行政程序法第八條之規定相悖，實非現代法治國家原則所容許，是以被告機關所為之行政處分不合法。

二、被告主張之理由：Ａ、本案事實經過概述：

１、緣臺北市政府因興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，需用臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號等一百二十筆土地，前經被告機關九十年八月二十七日台（九十）內地字第九○七七三七三號函核准徵收並一併徵收其土地改良物，臺北縣政府以九十年九月三日九十北府地用字第三一九八一五號函公告徵收，公告期間自九十年九月四日起至同年十月三日止。

２、原告以殘餘之臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地，形勢不整，無法為原來之使用，於九十年十月十五日向臺北縣政府申請一併徵收。案經臺北縣政府於九十年十二月六日邀集各相關單位至現場會勘並查閱土地登記謄本認原告並非原被徵收土地之所有權人，故作成會勘紀錄為「申請人因非原土地所有權人，以致申請一併徵收土地事項，核與土地徵收條例第八條規定精神不合，致經初判不符合一併徵收之要件」，並擬具處理意見連同會勘紀錄等相關資料送被告機關核定，案經被告機關土地徵收審議委員會第五十三次會議決議照臺北縣政府所擬意見通過，並經被告機關九十一年七月二日台內地字第○九一○○六八七八六號函復臺北縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」

３、原告不服，以申請一併徵收之臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地與被徵收之臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號土地原屬同一筆農業土地，所有權人均為原告，原告於八十二年六月將整筆土地出售予訴外人甲○○及劉麗雲之配偶黃敬份（嗣更名為丙○○），當時因受限於土地法規定，未辦理所有權移轉登記，嗣因捷運系統之興辦，該筆土地逕為分割後增加一六二之一地號，變更為捷運用地，原告即將該一六二之一地號土地移轉登記予訴外人甲○○及乙○○，而申請一併徵收之一六二地號土地因不在徵收範圍內，未能變更地目，迄今仍登記為原告所有；行為時土地徵收條例第八條並未規定申請人必須係原被徵收土地之所有權人，同條例施行細則第六條規定逾越行為時土地徵收條例第八條規定等為由，向行政院提起訴願。

４、行政院則以九十二年八月二十六日院臺訴字第○九二○○八五七三四號訴願決定為「關於丁○○○部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理」之諭知，原告因此提起行政訴訟。Ｂ、原處分合法之理由：

１、查本案原告所有之臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地（面積○．一六一二三八公頃）於八十九年十二月十八日逕為分割出同段一六二─一地號（面積○．一三六○四六公頃），依登記簿謄本所示，原告於九十年五月十日將臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號土地買賣移轉予訴外人甲○○、乙○○等二人，嗣臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，申請徵收上開一六二之一地號土地，經被告機關九十年八月二十七日核准徵收，並經臺北縣政府九十年九月三日公告徵收。按「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理」，又「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」分為土地徵收條例第八條第一項第一款及第二十四條第一項前段所規定。另「依本條例第八條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人；原所有權人死亡，已辦竣繼承登記者，為登記名義人；未辦竣繼承登記者，為其全體繼承人。」復為同條例施行細則第六條第一項所明定。經查被徵收之臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號土地於公告之日土地登記簿記載之所有權人分別為訴外人甲○○及乙○○等二人，依上開規定，訴外人甲○○及乙○○等二人為蘆洲市○○段一六二之一地號土地之原被徵收土地所有權人，而一六二地號土地為原告所有，不在徵收範圍內，揆首開規定，原告既非原被徵收土地之所有權人，故應無申請一併徵收之權利，依法並無不合。又土地徵收條例施行細則第六條第一項規定申請一併徵收之所有權人為原被徵收土地或建築改良物之所有權人，係為執行行為時土地徵收條例第八條所作細節性、技術性之補充規定，並未限制或剝奪人民之權利，亦無牴觸土地徵收條例規定而對人民增加法律上所無之限制。

２、另有關訴外人甲○○、乙○○稱臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地，原告於八十二年六月八日即出售予訴外人甲○○、黃敬份（更名為丙○○），惟因受當時土地法規之限制，而未辦理土地所有權移轉登記，惟實際使用人皆為訴外人甲○○等人，故應符合一併徵收所規定之原被徵收土地所有權人乙節，按民法第七百五十八條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」另土地法第四十三條亦規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」本案訴外人甲○○等人雖於八十二年即與原告訂定買賣契約，取得該土地之使用權，惟依上開規定，未經登記之土地，人民私相授受、訂立契約，並不生物權變動之效力，其所有權之認定仍應以登記簿所載為依據，是原告以此訴求其符合一併徵收之要件，顯無理由。

理由

壹、程序方面：本件原告於九十二年十月二十三日起訴時，被告機關代表人（部長）為余政憲，嗣因余政憲離職，由戊○○繼任部長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

貳、本案之客觀背景事實：

一、原來徵收處分之作成經過：Ａ、緣因需用土地人臺北市政府因興辦臺北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程，擬具徵收計劃報請徵收主管機關（即被告機關）核准坐落臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號等一百二十筆土地。Ｂ、被告機關因此於九十年八月二十七日作成台內地字第九○七七三七三號函之核准徵收處分（並一併徵收其土地改良物）。Ｃ、上開徵收處分經臺北縣政府於九十年九月三日以九十北府地用字第三一九八一五號函公告，同時作成徵收補償處分（公告期間自九十年九月四日起至同年十月三日止）。公告期滿已發價並辦妥所有權登記，業已完成法定徵收程序。

二、原告請求一併徵收之經過：Ａ、背景事實：

１、上開被徵收之臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號之土地，是因應徵收之須，早在徵收處分作成以前，先於八十九年十二月十八日自同段第一六二地號分割出來之獨立地號土地。

２、而上開二筆土地在分割之前同屬原告所有，且在八十二年間已出售予訴外人甲○○、丙○○二人，但因屬農業用地，故其土地所有權無法移轉予無自耕能力之訴外人甲○○、丙○○二人或其指定之第三人。

３、等到八十九年間上開土地分割為二筆土地，且其中臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號之土地已變更為非農業用地，故訴外人甲○○、丙○○二人即與原告為移轉所有權之合意，移轉登記予甲○○與丙○○配偶即乙○○。而分割後剩餘之臺北縣蘆洲市○○段一六二地號土地則仍然登記在原告名下。

４、而登記在訴外人乙○○與甲○○名下之臺北縣蘆洲市○○段一六二之一地號土地經徵收後，由乙○○、甲○○二人領取徵收補償款完畢。Ｂ、原告因此於九十年十月十五日以「分割後剩餘之臺北縣蘆洲市○○段一六二地號之殘餘土地，形勢不整，無法為原來之使用」為由，於九十年十月十五日向臺北縣政府申請一併徵收。

三、相關權責機關之處理：Ａ、臺北縣政府於九十年十二月六日邀集各相關單位至現場會勘並查閱土地登記謄本認原告並非原被徵收土地之所有權人，故作成會勘紀錄為「申請人因非原土地所有權人，以致申請一併徵收土地事項，核與土地徵收條例第八條規定精神不合，致經初判不符合一併徵收之要件」，並擬具處理意見連同會勘紀錄等相關資料送被告機關核定。Ｂ、該案經被告機關內部單位土地徵收審議委員會第五十三次會議審議後，同意照臺北縣政府所擬意見通過，因此於九十一年七月二日對外作成台內地字第○九一○○六八七八六號函，答覆臺北縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦」，並由臺北縣政府另於九十一年七月十二日以北府地用字第○九一○四二九三三六號函將上函意旨轉知原告。

四、原告提起行政爭訟之經過：Ａ、原告不服上開拒絕表示，且認定拒絕處分為被告機關台內地字第○九一○○六八七八六號函，而與訴外人甲○○、丙○○、乙○○共同向行政院提起訴願。Ｂ、行政院則以九十二年八月二十六日院臺訴字第○九二○○八五七三四號訴願決定為「關於丁○○○部分之訴願駁回；其餘部分之訴願不受理」之諭知。

參、在上開事實基礎下所涉及之程序法理：

一、本案原告起訴之訴訟類型為課予義務訴訟，而其請求權之法規範基礎為土地徵收條例第八條第一項第一款（此點雙方並無爭議）。

二、而當時人民行使土地法第二百十七條所定之一併徵收請求權時，其受理之權責機關為何？本院之法律見解如下所載：Ａ、土地徵收條例第八條第一項第一款所定「一併徵收請求權」之規定內容為「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，．．．」。Ｂ、上開「一併徵收請求權」，其成立要件可以細分如下：

１、形式要件：

⑴請求權人為被徵收土地，在徵收處分作成前之原所有權人，而其範圍包括原所有權人之繼承人在內。

⑵請求一併徵收之客體，確屬因徵收行為所生之「殘餘土地」（即同一筆土地因一部徵收之故而分成「已被徵收之土地」與「未被徵收之殘餘地」。

⑶請求權人提出請求之時間確實在「徵收公告之日起一年內」。

２、實體要件：

⑴殘餘土地有以下二種情形：

①面積過小

②形勢不整

⑵而以上二種情形之存在，導致該筆殘餘土地因此不能相當之使用（換言之，殘餘土地不能為相當使用需與「面積過小」或「形勢不整」間有相當因果關係）。Ｃ、而「有權受理上開請求，並作成准駁」之權責機關（即上開條文中所稱之「「直轄巿或縣（巿）地政機關」）為何一機關？依目前司法實務之法律意見，乃是類推適用最高行政法院針對申請收回被徵收土地之情形，於九十一年十一月二十二日所作成之九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議內容定之，詳言之：

１、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋：ａ、按此處所稱之「地政機關」，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關，而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。ｂ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政機關」。

２、但是當人民請求一併徵收時，乃是要求行政機關作成一併徵收之行政處分，而「一併徵收處分」與「徵收處分」二者間，至少在外觀上同屬對人民財產權之強制取得，其等權責機關應該是相同的。然而在現行土地徵收法制下，有權作成徵收處分之權責機關為中央主管機關內政部；地方主管機關之直轄巿或縣（巿）政府則為徵收補償機關。因此從現行法制架構之外觀觀察，土地徵收條例第八條第一項第一款所定受理人民「一併徵收」請求之權責機關，似與徵收處分權責機關有所歧異。如何透過法律解釋之手段來調整規範之邏輯體系，使其不生體系衝突，乃屬司法實務所面臨之問題。

３、類似之規範體系衝突問題，在人民依土地法第二百十九條第一、二項規定，對被徵收土地行使收回權時，亦曾發生，為此最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：ａ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關申請。ｂ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理申請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。ｃ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。ｄ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。

４、另外最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定，亦曾針對收回徵收土地之案件，表示：「．．．原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關」等法律意見。

５、因此現行司法實務，針對人民行使「土地法第二百十九條第一項及第二項所定、收回被徵收土地請求權時」，其對應權責機關認定，形成以下之二階段理論，即：ａ、形式審查部分：此部分係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括：

⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地，

⑵申請人是否為被徵收土地之原土地所有權人。

⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。ｂ、實體審查部分：此部分係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合申請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。

６、而上開法理類推適用在一併徵收之案件中，即以以下之標準定其處分權責機關及救濟程序：ａ、上述之形式三要件（即⑴請求權人為被徵收土地，在徵收處分作成前之原所有權人；⑵請求一併徵收之客體，確屬因徵收行為所生之「殘餘土地」；⑶請求權人提出請求之時間確在「徵收公告之日起一年內」），由地方縣市政府審查，並作成認定結論。Ⅰ、不符要件者，地方縣市政府應作成否准之行政處分，申請人不服，得依一般行政爭訟程序尋求救濟。Ⅱ、符合要件者，地方縣市政府關應將全案移由中央主管機關內政部進行實體審查。ｂ、上述之實體要件（即殘餘土地面積過小或形勢不整致不能為相當之使用），則應由中央主管機關內政部審查，並作成准駁之行政處分，申請人若對駁回之處分不服，則可以內政部為原處分機關而提起行政爭訟。

肆、本諸上開「二階段審查」之程序法理，本案應撤銷原訴願決定，發回原處分機關內政部自為訴願決定。茲說明其理由如下：

一、按本案被告機關之審查結論是：「本件原告一併徵收之請求，並不符合土地徵收條例第八條第一項第一款所定『一併徵收』之形式要件（即請求人非屬『被徵收土地，在徵收處分作成前』之原所有權人）」。則依上所述，有權作成核駁處分之權責機關為臺北縣政府。因此應以臺北縣政府北府地用字第○九一○四二九三三六號函為原處分，而非被告機關作成之台內地字第○九一○○六八七八六號函。

二、原告提起訴願，其訴願管轄機關應為被告機關，而非行政院。縱令原告遞狀有誤，將訴願書向行政院遞交，但依訴願法第六十一條第一項之規定，仍發生提起訴願之法律效果，並應由被告機關作成訴願決定。

三、故本案原訴願決定尚屬違法，應將訴願決定予以撤銷，並由被告機關自為適法之訴願決定。

四、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第 五 庭審 判 長 法 官 葉百修