臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第五四三○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五四三○號

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙 ○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

卯○○

共同訴訟代理人

郭鑫生律師

被告

臺北縣政府

代表人

辰○○代理

訴訟代理人

巳○○

右當事人間因有關土地事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：本件坐落臺北縣新店市○○段六八一地號等七十二筆土地，其合併面積超過十公頃，依原山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定，領得雜項使用執照，面積十公頃以上之案件，申請用地變更編定時，應依民國八十五年五月二十三日非都市土地使用管制規則修正前第十二條第二項規定辦理，其土地使用應先徵得區域計畫擬定機關同意。原告於九十二年四月十八日檢送申請雜項執照資料、變更編定說明書及相關資料，申請變更編定，經被告函送內政部區域計畫委員會審議，經內政部營建署九十二年五月十四日營署綜字第○九二○○二五七四三號函請被告轉知申請人，製作開發計畫書圖後再送署提請區域計畫委員會審議。被告遂以九十二年五月二十日北府地用字第○九二○三四四七八八號函原告辦理，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈被告應核發予原告非都市土地變更編定申請：如附件（即八十五年十二月十九日提呈於被告之申請書所載之土地標示原使用分區及編定類別、申請變更編定類別及面積、土地使用現狀及土地所有權人）十三件。⒉被告應賠償原告新台幣（下同）一百元。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈關於程序方面，本件係依行政訴訟法第五條第一項起訴。原告等提出起訴狀時，首先在訴狀之前端即註明甲○○及乙○○兩人為雜項使用執照上記載之起造人。其他原告十二人，就行政訴訟法第三十七條及第三十八條規定言，為通常共同訴訟人。蓋八十五年十二月十九日原告等十二人分別向被告提出十三件「非都市土地變更編定申請書」時，每一件申請書，均在最後之「申請人」名下列有申請人，即該申請書中之土地地號共同所有人。

⒉原告於八十五年十二月十九日分別向被告送呈非都市土地變更編定書計十三件、雜項執照十三件及雜項使用執照十三件，係根據八十四年十月四日臺灣省非都市土地變更編定執行要點、八十五年五月二十三日非都市土地使用規則及七十九年二月十四日山坡地開發建築管理辦法申請。被告於八十六年九月十一日完成審查程序結論稱：「一、申請文件符合『臺灣省非都市土地變更編定執行要點』第三點及第十四點規定。二、審查程序依據同要點第七點規定辦理。三、符合『非都市土地使用管制規則第二十五條規定』。四、擬准其變更編定。」⒊詎被告竟拖延多年不作為，可由左列文件證明之：

⑴九十二年一月二十九日被告之開會通知：開會事由：研究「原山坡地開發建築管理辦法第二十五條」規定領得雜項使用執照，其合併申請變更編定面超過十公頃，是否須再報請區域計劃原擬定機關審議事宜。

⑵九十二年八月二十二日被告因原告等之訴願提出之答辯書：被告稱：「．．．本案開發土地．．．依內政部八十九年五月十九日台八九內營字第八九八三四二六號函．．．附『內政部區域計劃委員會第八十四次會議』第二案決議略以『依原山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定，領得雜項使用執照面積十公頃以上之案件，申請用地變更編定時，應依八十五年五月二十三日非都市土地使用管理規則修正前第十二條第二項規定辦理，其土地使用計劃應先徵得區域計劃擬定機關同意』。」因原告等申請之時間為八十五年十二月十九日，但「非都市土地使用管理規則」在八十五年五月二十三日已修正，為何本件十三件仍須依八十五年五月二十三日「非都市土地使用管理規則」修正前第十二條第二項規定辦理？八十五年五月二十三日修正前之「非都市土地使用管理規則」為八十三年六月一日「非都市土地使用管理規則」，被告及內政部或內政部區域計劃委員會可以如此移花接木以損害原告等嗎？被告應作為而不作為其違反法令昭昭甚明。

⒋被告辯稱：「本案開發土地，座落本縣新店市○○段六八一地號等七十二筆土地（寶興工地）」即屬錯誤，如此不但導引鈞院誤為一件申請，亦使鈞院易於誤為該十三件個案之土地早為「開發土地」，故申請變更編定。被告復稱：「因其申請合併面積超過十公頃」更屬錯誤不符合事實。因為十三件分別申請，何能稱為「申請合併」又何能將其分別之申請土地加算一起稱為「合併面積超過十公頃」？

⒌關於法令部分，被告稱：「本府即告知應依八十五年五月二十三日『非都市土地使用管制規則』修正前第十二條第二項規定辦理」尤屬違法荒謬。試問八十五年十二月十九日之申請案件，為何還要依照八十五年五月二十三日修正前之「非都市土地使用管制規則」辦理？即依照八十三年六月一日「非都市土地使用管制規則」辦理。

⒍被告早應在八十六年九月三十日即應核准，拖延至今仍未核准，造成原告損害，爰依行政訴訟法第七條規定，合併起訴，請求被告賠償一百元。

㈡被告主張之理由：

⒈依八十年三月六日內政部頒「非都市土地使用管制規則」第十二條第二項規定：「前項變更編定面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意。」又依八十五年五月二十三日「非都市土地使用管制規則」修正前第十二條第二項亦規定（即依八十三年六月一日「非都市土地使用管制規則」第十二條第二項規定）：「變更編定面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意。．．．。」

⒉查內政部已於八十年十一月十六日台（八十）內營字第八○○三一七六號函釋示：「關於臺北縣政府函詢有關本部八十年八月十五日臺（八十）內營字第八○○一五九七號函說明三㈠報請各該區域計畫原擬定機關審議之時程疑義案，准照貴廳擬具意見：『符合山坡地開發建築管理辦理第二十五條規定，經縣市主管機關決定無須申請開發許可，而直接申請雜項執照之面積十公頃以上之案件，其既得直接申請雜項執照，似可於領得雜項使用執照後申請變更編定前，報請區域計畫原擬定機關審議，至區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正。』辦理。」；又查內政部九十年八月十五日台（九十）內中地字第九○八三三一五號函會商結論說明三之㈢略以：「山坡地範圍內土地開發案，領有數張雜項執照，如經審認屬同一興辦事業計畫者，原則上應一次全部提出，不得分次、分開辦理變更編定。．．．」。另本開發案（共十三張雜項使用執照），因其公共設施之佈設係屬整個「寶興工地」之需求，案經被告所屬工務局八十九年十月二日專案會議結論：「本案經邀集本府相關單位及申請人與規劃單位共同研商獲致結論，其係合併申請變更編定面積超過十公頃且屬同一目的事業性質，依內政部八十八年五月十七日臺八八內營字第八八七三二三二函釋規定，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議。」則本件應無違反信賴保護原則、平等原則。

⒊按被告九十二年五月二十日北府地用字第○九二○三四四七八八號函，係依據內政部營建署九十二年五月十四日營署綜字第○九二○○二五七四三號函示略以：「．．．請轉知申請人於文到一個月內，依九十二年三月十三日內政部臺內營字第○九二○○八四九○四號令修正發布之『非都市土地開發審議作業規範』規定製作開發計畫書圖後再送署提請區域計畫委員會審議。」，轉知申請人補正，被告前揭號函係屬通知性質，並無作成行政處分之效力，而訴願機關亦認定該函僅係就原告等申請案所為之通知補正，對申請案尚未為准駁，核非行政處分。另查本件業經內政部營建署受理審查，並函被告轉知申請人依規定製作開發計畫書圖後再送署提請區域計畫委員會審議在案；因本件行政處分之主管機關，應為中央主管機關（內政部營建署），則被告應無行政訴訟法第五條第一項應作為而不作為之情形。

理由

一、本件原告起訴時，被告之代表人為蘇貞昌，嗣於訴訟中變更為辰○○，茲據新任代表人聲明承受訴訟，於法尚無不合，應予准許。

二、訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第一百十一條第一項前段、第二項定有明文。本件原告起訴之初訴之聲明僅有如事實欄所示原告聲明之第一項，嗣於本院準備程序追加聲明如事實欄所示之第二項。被告於其訴之追加無異議而為本案之辯論，合於法律規定，自應准許。

三、又被告抗辯本件已送內政部區域計畫委員會審議，主管機關乃內政部營建署云云。惟原告則主張本件申請變更編定共計十三件，每件土地均未逾十公頃，自無庸送交中央主管機關審議，核准與否乃屬被告之權限等語。經查，行政訴訟乃人民對公法上爭議所採取之救濟手段，本質上仍具有處分權主義之色彩。基於處分權主義，原告既主張被告乃屬主管機關，被告於本件即具當事人之適格。

四、按原告之訴有起訴不備其他要件，而不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第十款定有明文。次按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，同法第五條第一項定有明文。是課予義務之訴，仍以訴願程序先行為必要，即人民應先向訴願機關請求命原處分機關作成行政處分，而未獲救濟時，方可提起此類訴訟。經查，本件被告將全案以九十二年五月二日北府地用字第○九二○三○三三四五號函請內政部審議，經內政部營建署九十二年五月十四日營署綜字第○九二○○二五七四三號函請被告轉知申請人即原告，製作開發計畫書圖後再送署提請區域計畫委員會審議。被告遂以九十二年五月二十日北府地用字第○九二○三四四七八八號函轉知原告，詎原告即於九十二年六月十九日對該公函提起訴願，此有訴願書附於訴願卷內可憑。嗣經訴願機關以該公函乃屬觀念通知，而非行政處分，予以決定不受理後，原告即提起本件訴訟請求被告核准土地變更編定。足徵前開訴願程序所爭訟者，乃被告轉知原告補具開發計畫書圖之公函之當否，而非請求被告為特定之行政處分。又於本件準備程序進行中，本院依職權向原告闡明，詢其是否請求撤銷訴願決定？原告覆以「不用」（見本院九十三年十一月八日筆錄），足認原告並不請求撤銷原訴願決定，由訴願機關先就被告有無怠於處分作實體審查，益見前開訴願程序非屬本件課予義務之訴之先行程序。則原告提起本件訴訟，顯未踐行訴願前置程序，其逕行起訴顯屬不備要件，此部分應予駁回。

五、至原告主張被告拖延不決致其受有損害，請求賠償一百元部分，原告並未具體主張其公法上之請求權為何，亦未舉證證明其損害，原告請求自無理由。

六、本件原告請求一部不合法，一部無理由，爰於本件判決中併予審究，以符訴訟經濟。又本件業經判斷如上，兩造其餘攻防方法均於本件論斷不生影響，爰不一一論述。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項，判決如主文。

臺北高等行政法院 第七庭