臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

經濟部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國93年5月10日院臺訴字第0930083519號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：本件被告以原告未經許可，於民國92年10月21日在南投縣水里鄉○○段濁水溪之河川區域內採取、堆置土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定，以92年11月19日經授水字第09220249000號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元。原告不服，以水利法所定違法行為之處罰對象，係實際負責之行為人，對不知情之受雇人並無處罰規定，渠受僱於陳永昇裝載及搬運土石，並非實際未經許可採取、堆置砂石之行為人，被告處以鉅額罰鍰，違反行政程序法第4條及第10條規定云云，提起訴願，經訴願決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

㈠按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條定有明文。查被告機關92年11月19日經授水字第09220249000號處分書，於違規內係認定原告在河川區域內未經許可採取、堆置砂石，違規地點為南投縣水里鄉○○段濁水溪之河川區域內社子堤防附近，而土地權屬為河川區域內之公有地及私有地。依該行政行為內容以觀，處分書內根本未表明所查獲之土地地號，亦未區分查獲地點均屬於河川私有地內，抑或一部分屬公有地，一部分屬私有地？蓋該砂石堆置地點為水里鄉○○段311、312地號，該地號係由鄭雨林（即陳永昇之合夥人）向訴外人梁學賢承租，雙方並立有契約書為憑，應屬私有地為是，與公有地無涉。原處分並未表明違規地點所屬之地號，在經由該地號之地籍謄本查明究為公有地或私有地？僅含糊籠統的以社子堤防附近之語帶過；且處分主文二既曰：遭盜採現場，已無法回復原狀，似認定原告盜採，卻於違規內容及法令以水利法第78條之1第3款，認定原告在河川區域內未經許可採取、堆置砂石，此處分內容豈非前後矛盾乎？顯見該行政行為之內容仍不明確，有違行政程序法之規定。

㈡次按行政行為應受成文法之拘束，乃法治國家之根本，固不待言。縱法未明文規定，行政行為仍應受法治國家一般共通的法理，即一般法律原則之拘束。因之，行政程序法第4條有「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」之明文規定，亦即行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限，否則有逾越裁量權之嫌，復為行政程序法第10條所明定。現行水利法有關處罰之對象均針對實際負責之行為人為之，水利法第78條之1第3款規定在河川區域內採取或堆置土石應經許可，如未經許可者，始有適用同法第92條之2處罰。查本件堆置之砂石，係由謝承烽向友和砂石公司購買合法之砂石，再輾轉賣予陳永昇。92年10月21日，陳永昇為搬運該砂石，臨時僱用原告駕駛砂石車及挖土機，並給付原告每日勞資為新台幣壹萬元，原告信賴其為事實而裝載運搬之，係均臨時受僱裝載運搬合法取得之砂石，有受勞資之給與，實係事業主之受僱人，最多僅屬陳永昇之使用人而已。因之，原告並非實際未經許可採取及堆置砂石之行為人，而現行水利法並未對不知情之受僱人有處罰之明文規定，故依上開行政程序法之規定，被告機關對原告等所為之處分失所依據，自屬違法之處分。

㈢原告對於違法之處分提起訴願後，原決定機關未加詳查原委，卻以「本案有經訴願人之簽名、捺指印之經濟部水利署第四河川局92年10月21日現場取締紀錄、測繪圖及照片等影本附原處分機關卷可稽，違規事實洵堪認定」，而駁回原告之訴願。惟查本件當時係由南投縣警察局集集分局水里分駐所員警至案發現場取締，並以盜採罪嫌移送檢察官處理，但本案係由案外人謝承烽向友和砂石公司購買合法之砂石，再輾轉賣予陳永昇，而由陳永昇堆置於案發地點，再雇請原告駕駛挖土機裝載搬運該批砂石出售，並無違規之情已甚明顯，況本案至今已半年餘，檢察官卻從未開庭亦遲未下處分，刑事部分尚未終結，事實即未明朗，被告機關卻已認定原告有「盜採」之實，並以水利法第78條之1第3款並依第92條之2第1款予以處分，不僅認定違誤，且尚嫌草率速斷。

㈣復按雖不得因不知法律而免除刑事責任，但按其情節得減輕其刑，如自信其行為為法律所許可而有正當理由者，得免除其刑，刑法第16條定有明文。刑事犯屬違反道德倫理之行為，行政犯則為違反法規或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性，兩者並無質的區別，僅為量的不同已為通說。又所謂隔行如隔山，尋常之百姓所具有之法律常識頂多為欠債還錢，或是殺人放火會被判刑而已，一般人承租土地，若為耕種或堆放東西之用，根本毋需申請許可蓋為常理，今假設盜採河川區域內之砂石，當然可知會涉及竊盜之嫌，但若承租土地係為堆置「合法購買」之砂石，如何想到連堆置在自己所承租之私有土地上之行為，與嗣後將堆置之砂石搬運至場內，竟然依水利法規定要申請許可？我國法律多如牛毛，就連法律專家亦未必樣樣精通，如何苛求尋常百姓去思考合法承租私有地之情形，依水利法規定須有若干限制？陳永昇承租私有地時，相信在合理範圍內可於土地內自由運用，才堆置自己之物即合法購買之砂石，並於嗣後雇請原告裝載搬運該批砂石，伊自信只要無盜採之情即無刑法甚至水利法之規範，縱非正當理由，其情亦可憫，連刑法都有法律錯誤之憫恕規範，比之情狀較輕之行政犯，亦應對不知情者免除行政罰為是。

㈤末按行政程序法第7條規定，行政行為，應依下列原則為之：㈠採取之方法應有助於目的之達成。㈡有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。㈢採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。是為比例原則之具體規範。本件係由鄭雨林向梁學賢合法承租前揭311、312地號之私有地，並由陳永昇向謝承峰合法購買砂石，堆置於該地號之私有地上，於嗣後雇請原告裝載搬運該批砂石以如前述，原告於被告機關所屬水利屬第四河川局至現場時才得知水利法之規範，及陳永昇未告知有無申請許可等情，原告並非實際未經許可採取及堆置砂石之行為人，係均臨時受僱裝載搬運合法取得之砂石之受僱人，縱認有違水利法之規定，不能依上開規定免除行政罰，亦應考量行政行為之比例原則，選擇對人民權益損害最少者，例如告知行為人相關法令之規範，勸導行為人立即申請許可等，卻處以如此鉅額罰鍰，所謂君子愛財，取之有道，如此豈非強盜國家之行為？不僅非屬對人民權益損害最少，亦未助於行政目的之達成，損益之間亦顯失均衡，該處分之內容未符比例原則，亦應為違法之行政處分。

㈥水利署第四河川局於92年10月9日至15日巡防期間，即已發現系爭地點有被挖掘痕跡及砂石堆置於河川區域內土地之情況；本人案發時前數日有在郡坑鄉工作，持有振達砂石廠開立工作單據之證明及有保養修護廠之證人，可證明本人之機器正在維修，根本無法發動運作。更何況談及盜採，又有開立竹山鎮農會支票票號：FA-0000000支付之證明。

㈦按該上述被扣押機具，係聲請人持以生活之重要工具，目前仍貸款中，又本人撫養雙親都已年邁且領有殘障手冊，根本無法工作，更育有兩稚子，嗷嗷待哺，生活壓力倍感沉重：現因謀生之工具被扣押，而失去工作機會，今又無它業可賴以為生，致今日陷入失業而生活無著之地步。

㈧綜上所述，行政罰既為行政作用之一種，自應受法律及一般法律原則之拘束，並於當事人有利及不利情形，一併注意。行政機關公權力之發動，亦應與為其對象之行為的違法性，或阻害公益之程度，維持適當之比例，被告機關未加深究實情，誤認原告違反水利法之規定，處以鉅額罰鍰，顯有適用法則不當之違法，懇請鈞院詳加審核，賜與將原處分及原決定撤銷，以保原告等之財產權，庶符憲法所賦予之保障，實感法便。

乙、被告主張：

㈠依水利法第78條之1第3款規定，河川區域內採取或堆置土石，應經許可始得為之，其有違反者，應依水利法第92條之2第7款規定處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。

㈡原告陳述理由一：「．．．查被告機關92年11月19日經授水字第09220249000號處分書．．．未表明所查獲之土地地號，亦未區分查獲地點均屬於河川私有地內，抑或一部分屬公有地，一部分屬私有地？．．．原處分並未表明違規地號之地籍謄本查明究為公有地或私有地？僅含糊籠統的以社子堤防附近之語帶過；且處分主文二既曰：遭盜採現場，已無法回復原狀，認定原告盜採，卻於違規內容及法令以水利法第78 條之1第3款，認定原告在河川區域內未經許可採取、堆置砂石，此處分內容豈非前後矛盾乎？顯見該行政行為之內容仍不明確，有違行政程序法之規定」一節，查原告未經許可採取土石之地點，確係位於經濟部91年4月24日經授水字第09120204741號公告之濁水溪河川圖籍第397號之河川區域內（查本案採取土石地點係在公有地上，堆置土石地點則在南投縣水里鄉○○段地號309之私有地上），即屬違反水利法第78條之1第3款規定之於河川區域內未經許可採取土石，即依法應受罰，不因採取堆置土石之地點係位於公私有地而異之。

㈢原告陳述理由二、「．．．本件堆置之砂石，係由謝承峰君向友和砂石公司購買合法之砂石，再輾轉賣予陳永昇君．．．陳永昇君為搬運該砂石，臨時僱用原告駕駛挖土機及砂石車．．．．．．原告並非實際未經許可採取及堆置砂石之行為，而現行水利法並未對不知情之受僱人有處罰之明文規定，．．．被告機關對原告所為之處分失所依據，自屬違法之處分」一節，查原告受雇陳永昇駕駛挖土機將於河川區域內之公有地挖取並堆置於私有地上之土石，裝載至廖瑞津駕駛之砂石車上，以利其運至集集鎮○○○○○路旁砂石場內，屬該違法行為之犯意聯絡與行為分擔，並經原告於取締紀錄簽名捺印在案，有該局92年10月21日取締紀錄可稽；且依案發現場所遺留之砂石車輪胎及挖土機履帶痕跡，可查知堆置地點之土石係來自遭開挖之地點處，有現場位置圖及照片可稽，即原告與陳永昇、廖瑞津等均為該違法採取土石之共同行為人，故原告違反水利法第78條之1第3款規定，已甚為明確，原告所述顯為推託狡辯之詞不足採信。

㈣原告陳述理由三及四：「．．．本件當時係由南投縣警察局集集分局水里分駐所員警至案發現場取締，並以盜採罪嫌移送檢察官處理，但本案係由案外人謝承峰君向友和砂石公司購買合法之砂石，再輾轉賣予陳永昇君，而由陳永昇君堆置於案發地點，再雇請原告駕駛挖土機裝載搬運該批土石出售，並無違規之情已甚明顯，況本案刑事部分尚未終結，事實即未明朗，被告機關卻已認定原告有盜採之實，並以水利法第78 條之1第3款並依第92條之2第1款予以處分，不僅認定違誤，且尚嫌草率速斷」及「．．．陳永昇君承租私有地時，相信在合理範圍內可於土地內自由運用，才堆置自己之物即合法購買之砂石，並於嗣後雇請原告裝載搬運該批砂石，伊自信只要無盜採之情即無刑法甚至水利法之規範，．．．」一節，查原告係違反水利法第78條之1第3款規定，本部爰依同法第92條之2規定，處以罰鍰新臺幣100萬元，係屬行政罰部分，與刑法竊盜罪或水利法第94條之1規定之特別刑法之處罰條件及目的不同。況且本案刑事部分，業經南投地方法院檢察署檢察官認定原告涉嫌竊盜罪予以起訴在案，有該院93年7月10日起訴書可稽，故原告於河川區域內未經許可採土石之行為，已甚為明確，即應受罰，不以其係受僱他人而得排除之。

㈤原告陳述理由五：「．．．原告並非實際未經許可採取及堆置砂石之行為人，係臨時受僱裝載搬運合法取得之砂石之受僱人，縱認有違水利法之規定，不能依上開規定免除行政罰，亦應考量行政行為之比例原則，選擇對人民權益最少者．．．該處分內容未符比例原則，亦應為違法之行政處分」一節，查原告如前所述係屬違反水利法第78條之1第3款規定，本部爰依同法第92條之2規定，處以最低額度罰鍰新臺幣100萬元，並無違反比例原則。

㈥原告陳述理由六：「．．．水利署第四河川局於92年10月9日至15日巡防期間，即已發現系爭地點有被挖掘痕跡及砂石堆置於河川區域內之土地之情況；本人案發時前數日有在郡坑鄉工作，持有振達砂石廠開立工作單據之證明及有保養修護廠之證人，可證明本人之機器正在作維修，根本無法發動作業，更何況談及盜採」一節，查原告所提出之證明文件充其量僅能證明文件所載時間之行為，但無法改變其在92年10月21 日遭查獲未經許可採取土石行為之事實。

㈦綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，本部依法所作處分，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明，以維河防安全。

理由

一、按「河川區域內之下列行為應經許可：‧‧。三、採取或堆置土石。」、「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：‧‧。七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未應經許可採取或堆置土石者。」，分別為水利法第78條之1第3款、第92條之2第7款所明定。

二、本件係原告未經許可，於92年10月21日擅自在南投縣水里鄉○○段濁水溪之河川區域內採取、堆置土石，被告以違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款規定，以92年11月19日經授水字第09220249000號處分書處原告罰鍰100萬元。原告不服，為如事實欄所載之主張。

三、經查：

㈠本件原告駕駛挖土機於92年10月21日在南投縣水里鄉○○段濁水溪之河川區域內採取土石，由訴外人廖瑞津運至集集鎮臺16線公路旁砂石場內，有經濟部水利署第四河川局92年10月21日現場取締紀錄、測繪圖及照片等影本附原處分機關卷，洵堪認定。

㈡至原告主張本案係由案外人謝承峰向友和砂石公司購買合法之砂石，再輾轉賣予陳永昇，而由陳永昇堆置於案發地點，再雇請原告駕駛挖土機裝載搬運該批土石出售，原告乃不知情之受雇人，並無違規之情事乙節；查依台灣南投地方法院93 年度易字第309號有關原告及其雇用人陳永昇刑事判決書，其犯罪事實所載略以：「陳永昇與鄭雨林、廖瑞津、甲○○及2位年籍不詳之成年人，共同基於意圖為自己不法所有之概括犯意聯絡，由陳永昇以每日1萬元之代價僱用甲○○駕駛挖土機，以每日1千元代價僱用鄭雨林擔任現場指揮，以每日1200元代價僱用廖瑞津擔任砂石車司機、駕駛車牌號碼8Ｋ—920號砂石車，‧‧，於92年10月21日10時許起，在南投縣水里鄉○○段原309號旁之濁水溪河川公地，共同盜採、裝運砂石，其分工方式先由甲○○駕駛前開挖土機挖取砂石後，由鄭雨林在現場負責管理並製作『出貨單』，交予砂石車司機廖瑞津等人表示有載運砂石，將出貨單之『挖土機收執聯』交由砂石車司機，供其事後與陳永昇計算酬勞之用，由砂石車司機將竊得砂石載運至集集鎮○○路集鹿大橋旁嘉輝砂石場之堆置場堆置後，‧‧。由嘉輝砂石場人員在確認砂石車司機確實將竊得砂石載運至嘉輝砂石場堆置後，收取出貨單之『哨站收執聯』，砂石車司機再回現場時，再由鄭雨林收取出貨單之『車輛回報聯』作為管理之用。嗣經警方當場發現上揭盜採行為後，自遭盜採砂石之河川公地上沿線蒐證砂石車司機廖瑞津等人確實將砂石載運至嘉輝砂石場之場區內堆置後，隨即在盜採現場查獲鄭雨林、廖瑞津、甲○○3人，‧‧並扣得前開挖土機1部、車號8Ｋ─920號砂石車1部，另在鄭雨林身上及甲○○車上查獲出貨單共5份，經測量結果共竊得440立方公尺之砂石。」等語；陳永昇因而以連續結夥三人以上竊盜，被判處有期徒刑3年6月。原告則以連續結夥三人以上竊盜，被判處有期徒刑1年2月。廖瑞津亦以連續結夥三人以上竊盜，被判處有期徒刑1年6月。本件原告被查獲之時，雖主張其僅係不知情之受雇人；然揆諸上開台灣南投地方法院93年度易字第309號刑事判決，原告與陳永昇之「採取」及「堆置」行為，有共同分擔該採取砂石行為之意思，其與陳永昇全係屬共同採取砂石之行為人。是以，原告上開主張，顯屬事後卸責之詞，自難可採。從而，被告以原告違反水利法第78條之1第3款之規定，依同法第92條之2第7款規定，處原告罰鍰100萬元，依法並無不合。

㈢至原告另所主張其並非實際未經許可採取及堆置砂石之行為人，縱認有違水利法之規定，不能依上開規定免除行政罰，亦應考量行政行為之比例原則，選擇對人民權益損害最少者乙節；惟查原告違反水利法第78條之1第3款規定，已如上述；被告依同法第92條之2規定，處以100萬元乃係最低額度罰鍰，並無違反比例原則，併此敘明。

四、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤；原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

五、本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已與本院判決結果無涉，爰毋庸一一論列。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第七庭審判長法 官　鄭　小　康