臺北高等行政法院判決

原告

陳明讚

原告

陳亮融

原告

兼上2人共同

訴訟代理人

黃○○

訴訟代理人

申○○

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

卯○○

原告

辰○○

原告

巳○○

原告

午○○

原告

未○○○

原告

原告參加人 亥○○

原告

天○○

原告

地○○

原告

原名周傳興） 6

原告

宇○○

原告

兼上20人共同

訴訟代理人

子○○

訴訟代理人

丙○○

上20人共同訴訟代理人

黃○○

上20人共同訴訟代理人

上1人送達代收人

被告

行政院

代表人

酉○○院長）住同

訴訟代理人

玄○○

訴訟代理人

宙○○

訴訟代理人

被告參加人 臺北市政府地政處

代表人

戌○○處長）住同

訴訟代理人

Ａ○○

訴訟代理人

Ｂ○

訴訟代理人

被告參加人 國立臺灣大學

代表人

李嗣涔校長）住同

訴訟代理人

薛博允律師

上列當事人間因有關徵收補償事務事件，原告陳明讚以次4人不服行政院中華民國90年11月20日台90訴字第57332號訴願決定，提起行政訴訟，經本院92年9月10日91年度訴字第229號判決後，被告及被告參加人國立臺灣大學（下稱臺大）提起上訴，復經最高行政法院94年6月2日94年度判字第776號判決發回本院更為審理；甲○○以次18人不服行政院中華民國93年8月17日院臺訴字第0930087646號訴願決定，提起行政訴訟。本院合併辯論並判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：

一、坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地（下稱系爭土地）其上如附表一所示之土地改良物，分別為原告陳明讚（Ｆ部分）、陳亮融（Ｇ部分）、申○○（Ｈ部分）與黃○○（Ｉ部分）等4人所有，其餘原告甲○○等人所有土地改良物門牌如附表二所示。因被告參加人臺大（需用土地人）為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請徵收系爭土地，前經該校層報教育部轉經被告民國（下同）76年12月28日台（76）內字第559022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，其土地部分先由被告參加人臺北市政府地政處（下稱地政處）以77年3月1日北市地四字第09562號公告；土地改良物部分則由被告參加人地政處以87年12月9日北市地四字第8723365100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號公告；農作改良物則由臺北市政府以89年9月21日府地四字第8908391100號函公告。嗣原告申○○以系爭土地上之改良物遲至89年9月21日始辦理徵收補償，違反土地與其改良物應一併徵收之及公告期滿15日內發放補償費之規定，其徵收處分已失效為由，向臺北市政府陳情，而由臺北市政府將該案經內政部轉陳被告，由被告作成90年3月29日台（90）內地字第9072551號函略謂：「‧‧‧徵收處分失效乙案，經貴府認核與土地徵收條例第20條之規定不符，同意貴府所擬意見，原核准徵收處分應予維持」，並由臺北市政府以90年4月11日府地四字第9003851200號函函復原告申○○。原告陳明讚以次4人對被告上開90年3月29日函不服，提起訴願，仍遭被告以90年11月20日台90訴字第057332號訴願決定駁回，遂向本院提起請求確認土地改良物所形成之一併徵收法律關係不存在之行政訴訟。經本院以92年9月10日91年度訴字第229號判決為「確認被告行政院中華民國76年12月28日台內字第559022號函（由臺北市政府地政處中華民國77年3月1日北市地四字第9562號函及公告徵收土地及一併徵收土地改良物，另一併徵收其土地改良物部分中華民國87年12月9日、88年7月29日及89年9月21日再由臺北市政府地政處以北市地四字第8723365100號、北市地四字第8822177700號及府地四字第8908391100號函分次公告）就原告所有如附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物所形成之一併徵收法律關係，自中華民國77年4月16日起因徵收失效而不存在。」之主文，被告及被告參加人臺大提起上訴，復經最高行政法院94年6月2日94年度判字第776號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。

二、另其餘原告甲○○等18人則於92年11月24日具申請書，以被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地及一併徵收其土地改良物，土地改良物部分因補償費未於公告徵收期滿後15日內發給，違反公告徵收時土地法第233 條規定，依司法院院字第2704號解釋，徵收失效，應撤銷該部分之徵收，案經台北市政府擬具意見，報由被告以93年2月20日授內字第0930068998號函復台北市政府略以土地改良物部分，補償於勘估完畢後詳列清冊公告，並依公告徵收時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給補償費，並無徵收失效等語。原告等不服，提起訴願，經被告以上開授內地字第0930068998號函僅屬說明土地改良物徵收是否失效之意見，並非行政處分，決定不予受理，遂向本院提起行政訴訟，並於訴訟中變更為提起請求確認土地改良物所形成之一併徵收法律關係不存在之行政訴訟。

三、本院因上開二案之標的物相同，爰將二案合併審理判決。

乙、兩造聲明：

一、原告及其參加人聲明：請求確認關於被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號函公告臺北市○○區○○段5小段第159地號等土地上，就如附表一、二所示土地改良物所形成之一併徵收法律關係，自77年4月16日起徵收法律關係不存在。

二、被告聲明：駁回原告之訴。

三、被告參加人聲明：

（一）臺北市政府地政處：駁回原告之訴。

（二）國立臺灣大學：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：

一、被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告，有無包括徵收土地改良物部分之全部內容及一併徵收土地改良物部分得否與土地徵收分開公告？

二、本案有無公告期滿後15日內未發放補償費之事實？原告及原告參加人主張：

一、系爭土地改良物之徵收因補償費未於公告期滿後15日內發給，依法已失其效力。原告甲○○等人向台北市政府陳情請求撤銷徵收系爭地上改良物，台北市政府將本件陳情案函轉內政部辦理，而於93年2月20日由被告以院授內字第0930068998號函函復台北市政府並副知原告等，略以：「本案同意台北市政府上開查復意見，無徵收失效。」經台北市政府於93年2月26日以府地四字第09215757900號函函復原告等略謂：「有關台端等19人陳情‧‧‧請即撤銷徵收該等地上改良物乙案，業經行政院復核『應無徵收失效』。」惟被告及台北市政府上開兩函均未表示不服者應如何辦理，原告等乃向被告提起訴願。系爭土地改良物係台北市政府奉被告76年12月28日台（76）內地字第559022號函准予徵收。本案核准撤銷徵收處分與否為被告之法定職權，被告93年2月30日函既決議本案「無徵收失效」之決定應屬行政處分，93年8月17日院臺訴字第0930087646號訴願決定不予受理顯與訴願法第1條之規定不符。

二、被告93年2月20日函說明二另載：「．．．本案工程範圍內土地與其土地改良物，並無同時核准徵收必要，故縱經行政院前揭號函同時核准並一併徵收其土地改良物，亦無『同時』、『同案』公告必要，且按行為時土地法第230條需用土地人於『公告』發生後，得進入徵收土地內為察勘或測量工作規定，在徵收處分『尚未公告』前，需用土地人依法並不得任意進入．．．」部分，諸多與法不合或不合理：

（一）依被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號函主旨略以：「．．．土地，經奉行政院76年12月28日台（76）內地字第559022號函：『准予徵收及一併徵收其土地改良物』，請查照。」，其公告文意「土地及其地上改良物一併公告徵收」，至為明確，且土地與其改良物一併徵收，乃土地法第215條所明定。

（二）依據本案原奉准徵收之徵收計畫書13（3）計畫進度所載：「預定民國77年元月起至民國77年年底完成。」被告參加人臺大興辦本工程既計畫於77年底完成，該徵收案之土地改良物豈有延至十餘年後才公告徵收之理？故被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告應為「土地及其土地改良物一併徵收」。

（三）按土地法第230條規定：「市、縣地政府機關得應需用土地人之請求，為徵收土地進入公、私有土地實施調查或勘測。．．．」條文中並無規定「『尚未公告』前，需用土地人依法並不得任意進入．．．」。況系爭土地及土地改良物經被告以76年12月28日台（76）內地字第559022號函准予徵收，被告參加人地政處未依土地法第227條「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人」規定，延至77年3月1日公告，足有2個月以上時間辦理土地改良物之勘估測量。無論如何，既已公告徵收，亦應於公告徵收之30日內辦理勘測事項，俾於公告徵收期滿後15日內發給補償費，以符法律規定。

三、依本案被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號函說明二載明：「本案土地改良物另由本處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」部分，僅表明另行勘估土地改良物，並未否定主旨所載一併徵收土地改良物，且可證明此公告包括徵收土地改良物，否則無需加註此項聲明。此外，依被告參加人地政處78年3月17日（78）北市地四字第11181號函主旨：「關於國立臺灣大學興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙）工程，一併徵收工程用地範圍內私有土地改良物乙案，茲訂於本（78）年3月21日上午10時邀同各有關單位同往現場勘查土地改良物‧‧‧」，其說明一載明：「依本處77年3月1日北市地四字第09562號公告續辦。」足證被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告包括徵收其地上改良物在內。

四、依司法院大法官釋字第425號解釋：「‧‧‧行政機關基於職權，執行法律，雖得訂定命令補充法律之規定，『惟其內容須符合法律意旨』。‧‧‧」，行政機關自應依法於被告核准即時公告「徵收土地及一併徵收其土地地上改良物。」據此，本案被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告應包括公告徵收土地地上物在內，則徵收土地機關應於編擬土地徵收計畫書前先調查土地改良物情形，附具土地改良物清冊一併報請核准徵收，俾符公告徵收期滿後15日內發給補償費之法律規定。

五、至被告參加人地政處87年12月9日北市地四字第8723365100號函及第8723365102號函係重複該處77年3月1日北市地四字第09562號土地改良物部分之公告。又該處88年7月29日北市地四字第8822177700號函及臺北市政府89年9月21日府地四字第8908391100號函與該處87年12月9日北市地四字第8723365100號函公告之主旨雷同，均為公告本案奉准徵收土地改良物；前一函（88年7月29日）係公告建築改良物補償清冊，次一函（89年9月21日）則為公告地上物補償清冊，將原應一次公告事項分3次公告，並非分次公告徵收不同對象之土地改良物。況且分次公告亦違反土地法第227條：「市、縣地政機關於接到中央地政機關‧‧‧通知核准徵收土地案時，『應即公告』‧‧‧」之規定。

六、又被告參加人地政處復於87年12月9日以北市地四字第8723365100號公告及第8723365102號函公告徵收本案土地改良物，係以航空攝影圖概估補償費並未實地勘估，且公告內容與事實不符。原告遂洽被告參加人臺大轉請地政處等實地勘估，由地政處於88年1月21日施行勘估，以88年5月27日北市地四字第8821547101號函及88年7月29日北市地四字第8822177702號函表示87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收附圖用地上建築改良物補償清冊內部分資料有異動而公告更正。原告迨88年9月13日始接獲被告參加人地政處88年9月4日北市地四字第8822560000號函通知發給本案土地建築改良物補償費，本項補償費不但未於77年3月1日公告徵收期滿15日內發給，且亦未於87年12月9日北市地四字第8723365100號重複公告期滿15日內發給。

七、農作物改良物補償費則於89年10月30日始收到臺北市政府89年10月26日府地四字第8909863000號函通知發給補償費。同樣超過77年3月1日公告及87年12月9日重複公告徵收期滿後15日內發給補償費之期限。

八、本徵收案土地補償費於77年3月31日以北市地四字第15378號通知發給。土地改良物補償費卻遲至十餘年後才發給，依照土地法第233條、司法院釋字第110號解釋意旨及土地徵收條例第20條第3項規定，本徵收案業已失其效力。

九、系爭土地改良物，被告參加人臺大於92年11月28日執行強制拆除作業，並不包括臺北市○○路○段155巷174號及174-2地號等房屋，亦即原告申○○、陳亮融、陳明讚及黃○○等4人所有之房屋未被拆除，現尚原狀存在，併予陳明。

被告主張：

一、土地改良物與土地分開公告原因：被告參加人地政處於接奉被告核准徵收函後，即依土地法第227條規定以77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收本案土地，至土地改良物部分，因徵收計畫書所附徵收土地使用清冊，並未詳實載明土地使用人資料及使用現況，故於上開徵收公告函說明二敘明本案土地改良物另由被告參加人地政處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理。

二、土地改良物延遲並分次公告原因：土地改良物部分，台北市政府於78年9月4日以府工建字第860384號函公告拆遷範圍，因120餘住戶抗爭，杯葛土地改良物勘估作業，除阻撓勘估人員現場丈量作業外，同時向臺北市市議會陳情暫緩徵收、要求該府撤銷徵收及一再提起行政救濟，強烈反抗本案土地改良物徵收程序，經被告參加人臺大不斷協同台北市政府相關單位至現場疏導溝通及複測作業、以86年11月10日校總字第19536號函請該府工務局重行計算違章拆遷補償費及擴大召開說明會，均因無法獲致全部拆遷戶同意，該校遂以87年8月21日（87）校總字第13128號函敘明對前開徵收土地確有迫切使用需要，要求被告參加人地政處繼續協助完成徵收補償拆遷作業，嗣因被告參加人臺大無法排除用地範圍內阻撓會勘情事，且為避免再次辦理土地改良物會勘仍遭阻撓抗爭，延宕土地改良物之勘估、補償，該府爰依該校要求，以航測圖計算建物面積並繕造補償清冊，由被告參加人地政處以87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收臺北市○○路○段155巷172號（原告子○○、寅○○、陳添壽、卯○○、巳○○、午○○、陳登濱及其他3人共有）、臺北市○○路○段155巷174號（乙○○、甲○○、丙○○、丑○○、癸○○）、臺北市○○路○段41巷122弄3號等3棟合法建築改良物及已勘竣部分農作改良物，嗣陸續勘竣部分，以88年7月29日北市地四字第8822177700號公告徵收臺北市○○路○段155巷174-2號、臺北市○○路○段155巷179號（原告丁○○、戊○○、己○○、陳蛾專、辛○○、壬○○所有）等二棟合法建築改良物、89年9月21日府地四字第8908391100號辦理公告徵收其餘農作改良物（壬○○、卯○○所有部分）所有徵收補償費均依法完成徵收補償程序。

三、參採改制前行政法院81年度判字第1957號、85年度判字第3064號、台中高等行政法院90年度訴字第1260號、高雄高等行政法院90年度訴字第1849號、最高行政法院90年度判字第2577號、92年度判字第814號、92年度判字第11072號等判決，就土地法第215條第1項前段規定徵收土地，其改良物應一併徵收，難認法條規定有改良物應與土地「同時」以「一個徵收處分」「徵收並公告」等見解，本案工程範圍內土地與其地上改良物，並無同時核准徵收必要，故縱經被告前揭號函同時核准徵收一併徵收其土地改良物，亦無「同時」「同案」公告必要，且按徵收公告時土地法第230條規定，需用土地人於「公告」發出後，得進入徵收土地內為察勘或測量工作規定，在徵收處分「尚未公告」前，需用土地人依法並不得進入徵收土地範圍內為各種包括察勘、丈量及清查各地上物使用情形之任一行為，臺北市政府於接到上開被告核准徵收函時，基於土地改良物於「土地尚未公告」時，不得進入徵收土地範圍內進行勘估及其時有變動無法在報准徵收前即可詳造應補償價額原因，而將其與土地「分案」「分次」公告，自無可議。

四、次按「市縣地政機關於接到行政院或省政府土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人．．．」公告徵收時土地法第227條第1項定有明文。因徵收性質上係屬行政處分，該徵收處分機關為核准徵收機關，直轄市或縣（市）地政機關所為之公告及通知，僅係使徵收處分生效所踐行之程序，故被告參加人地政處於接獲被告核准徵收本案土地及土地改良物後，先行公告徵收土地，土地改良物查估完成後再另案辦理公告徵收，並均於公告期滿後15日內發放補償費，則僅涉及土地改良物徵收較遲對外發生效力情形，徵收處分並未存有任何瑕疵而得以撤銷或認定為無效。

五、「公告」雖係徵收處分生效時點之界定，惟其目的除在揭示被徵收土地及其土地改良物明確標示、權屬及實際使用現況，確保其真正權利人之法益外，尚藉以周知或有漏未徵收、查估之相關權利人，俾利其於公告期間內主張異議，避免缺漏。故徵收公告對外發生效力之內涵，不僅侷限於公告文公告主旨載明之徵收標的，尚應慮及公告文之公告事項、土地徵收書圖、土地及土地改良物徵收清冊，始為真正。被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告主旨雖載明本案工程需用土地經奉被告76年12月28日台（78）內地字第559022號函准予徵收及一併徵收其土地改良物，惟實際公告徵收之標的應依公告事項所載，依公告事項三、「徵收土地之詳細區域及應補償費額：如補償清冊和土地範圍圖。」而該補償清冊內容僅有土地部分，並無土地改良物，故本案77年3月1日公告對外所生徵收效力，僅及於土地部分，並未涵蓋土地改良物，從而在當時亦無得依土地法第233條於公告期滿後15日內發給土地改良物補償費之慮。況其公告事項亦同時記載：「七、本案土地改良物另由本處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」，土地改良物部分之補償應依上開記載，於勘估完畢後詳列清冊另行公告徵收，才能確認徵收處分之標的與相對人而對其發生徵收之法律效力，並依土地法第232條規定，於公告徵收期滿後15日內發給補償費。準此，本案土地改良物並無徵收失效情形，原告請求撤銷系爭土地改良物徵收處分，於法無據。

六、徵收土地計畫書未事前調查詳擬土地改良物清冊，被告得否核准一併徵收：查依鈞院91年6月26日89年度訴字第1477號判決理由所持見解略以「另按所謂土地改良物之一併徵收，係指徵收土地時，其改良物應一併徵收而言，蓋‧‧‧地上改良物之一併徵收，既係以土地徵收為前提之徵收程序，則‧‧‧辦理土地改良物之一併徵收，只要一併徵收之地上改良物範圍得以土地標示予以確定，自得作為『土地改良物』之一併徵收之『標的』之『認定』基準，並不以查明並記載土地上地上改良物之『實際』所有權人為必要，‧‧‧所以只要能具體確定一併徵收標的之地上改良物，自『不能』單就未能載明其所有權人或『其他權利（使用）人』而認一併徵收違法。」是辦理土地改良物之一併徵收，只要該一併徵收之地上改良物範圍具體明確得以土地標示確定，縱土地改良物清冊未載明土地使用人，亦得准予一併徵收。被告在本案徵收計畫書僅於土地使用清冊之土地使用情形欄登載民房、水溝、空地而未詳載各使用人姓名、使用現況及應補償價額等，而以76年12月28日台（76）內字第559022號函核准一併徵收本案土地改良物，尚難謂違法。

被告參加人主張：

一、臺北市政府地政處：

（一）參加人僅為執行機關：查本案係由被告參加人臺大層報教育部轉經被告核准徵收後，再函知臺北市政府，被告參加人地政處僅為核准徵收後之執行機關，實難先請該校補正後再行聲請。另就參加人地政處所編之「台北市土地徵收、公地撥用作業手冊」（70年3月）第37頁所載之內容，係針對「臺北市政府所屬各單位」需用土地案件辦理徵收時，所為之形式審查，本案並非被告參加人地政處轉陳，實難踐行審查程序。

（二）徵收公告之意涵：「公告」雖係徵收處分生效時點之界定，惟其目的除在揭示被徵收土地及其土地改良物明確標示、權屬及實際使用現況，確保其真正權利人之法益外，尚藉以周知或有漏未徵收、查估之相關權利人，俾利其於公告期間內主張異議，避免缺漏。故徵收公告對外發生效力之內涵，不僅侷限於公告文公告主旨載明之徵收標的，尚應慮及公告文之公告事項、土地徵收書圖、土地及土地改良物徵收清冊，始為真正。查被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562 號公告文公告主旨雖載明：徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物等語，惟實際公告徵收之標的應依公告事項所載，依公告事項三、「徵收土地之詳細區域及應補償費額：如補償清冊和土地範圍圖。」而該補償清冊之內容僅有土地部分，尚未包括土地改良物，是本案77年3月1日公告對外發生徵收效力部分，僅及於土地部分，尚未涉及土地改良物，故土地改良物部分既未列入補償清冊，即難謂該土地改良物係依被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號函公告徵收之標的，從而在當時亦無得依土地法第233條於公告期滿後15日內發給土地改良物之補償費。況其公告文公告事項亦同時記載：「七、本案土地改良物另由本處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理」，土地改良物部分之補償應依上開記載，於勘估完畢後詳列清冊另行公告徵收，方能發生徵收之法律效力，而得於另行公告徵收期滿後，依土地法第233條規定，於公告徵收期滿後15日內發給補償費。另查土地改良物所有權人亦未在77年3月1日公告文所載公告期間內提出有關地上物之任何異議，是以該公告文公告範圍應僅限於「土地」。

（三）徵收補償費已依土地法第233條規定於公告期滿後15日內發給之按核准徵收處分之生效時點應以公告日期為準，原判決亦予採認，本案土地改良物於土地徵收公告後，由參加人地政處邀集有關單位勘估，並分案分次以該處87年12月9日北市地四字第8723365100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號及臺北市政府89年9月21日府地四字第8908391100號公告，且各依規定於公告期滿15日內發放補償費，完成徵收補償法定程序。故原告等主張徵收失效與土地法第233條規定未合。

二、國立臺灣大學：

（一）程序上理由：本件原告起訴為確認訴訟，有　鈞院94年3月10日準備程序筆錄記明在卷。依行政訴訟法規定其前提以有行政處分存在為必要。經查原告等具92年11月24日申請書，以被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地及一併徵收其土地改良物，土地改良物部分因補償費未於公告徵收期滿後15日內發給，違反公告徵收時土地法第233條規定，依司法院院字第2704號解釋，徵收案失其效力，應撤銷土地改良物徵收，以維護權益，案經台北市政府擬具意見，報由被告以93年2月20日院授內字第0930068998號函復台北市政府，並副知原告等，略以土地改良物部分，補償於勘估完畢後詳列清冊公告，並依公告徵收時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給補償費，並無徵收失效等語。故本件未有行政處分存在，被告覆臺北市政府函乃行政機關內部之意見，依法不得提起行政訴訟。

（二）實體上理由：

１、被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地，於公告事項記載「本案土地改良物部分另由本處邀集有單位勘估完畢後依規定辦理」；台北市政府辦理土地改良物勘估時，原土地所有權人於土地公告徵收後不斷陳情撤銷徵收並求將徵收範圍內建物「芳蘭大厝」列入古蹟保存，抗爭並阻撓會勘，被告參加人地政處87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收土地改良物由原土地所有人以「所有人漏列」、「農作物漏估」為由異議；地政處查勘後於88年7月29日以北市地四字第8822177700號公告徵收，後以88年9月4日北市地四字8822560000號函通知發放補償費；原告申○○之農作改良物於另案辦理會勘後，臺北市政府以89年9月21日府四字第8908391100號公告徵收，後以89年10月26日府地四字第8909863000號函通知發放補償費。

２、改制前行政法院85年判字第3064號徵收補償事件裁判要旨載明：徵收土地時，其改良物應一併徵收固為土地法第215條第1項前段所規定，惟所謂一併徵收，並非指必須同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後發現地上尚有建築改良物漏未徵收，旋即另案徵收亦屬一併徵收。最高行政法院92年度判字第814號亦維持台中高等行攻法院之見解：「按徵收土地時，其改良物應一併徵收，固為土地法第215條第1項前段所規定，惟此乃係原則之規定，此參以同條但書規定：該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限，而自明，故土地及其改良物分別辦理徵收，或僅就其中之一辦理徵收，亦不能認為違法而指為徵收無效。且該條所謂一併徵收，並非同時徵收，亦非指須於同一徵收公告中為之不可，因之倘若土地徵收後，若有地上物尚未徵收，另外公告徵收，亦屬一併徵收。」最高行政法院92年度判字第1072號亦維持　鈞院89年度訴字第1855號判決之見解：「又國家為興辦有利於公益之公共事業，而需徵收私有土地時，礙於社會環境等客觀因素，有時難免無法全面施工興建，須視事業之輕重緩急，分期執行；且難免因徵收補償金數額龐大，非一次預算所能因應，因此，為免影響公共事業之興建，徵收私有土地時，非於同一時間申請一併徵收其地上改良物，似非法之所禁。」。

３、被告參加人臺大雖於徵收計畫書進度記載：「預定民國77年元月起至民國77年底完成」，但各機關間連繫及作業均耗時日，加以原土地所有人之異議與抗爭行為不斷，自難準確按期實施，況該期間僅係「預定」，文義甚明，不影響於土地徵收與改良物徵收之繼續實施之合法性。

４、原告等質疑臺北市政府「亦未於87年12月9日北市地四字第8723356100重複公告期滿15日內發給補償費」乙節。惟原告自陳：「．．．公告徵收本案土地改良物，係以一千分之一航空攝影圖概估補償費，並未經實地勘估．．．逝去一百餘年之祖先陳文後所有．．．經七、八代相傳分由各房繼承．．．部分亦有買賣之情事，所公告內容與事實不符．．．」云云，足見原所有人前已執詞異議，被告參加人地政處乃再施勘估重新公告，自應以88年新公告為準，是故，並無違背15日期限之事。

５、被告76年12月28日台（76）內字第559022號函核准徵收係徵收之作業程序，並非徵收土地之公告，與補償費之發給乃屬兩事。77年公告係就土地部分、88年公告係就建築改良物部分、89年公告係就農作改良物部分，均有依限發給補償金，並無任何違誤之處。

（三）系爭土地及土地改良物於77年3月1日由被告參加人地政處公告徵收後，隨即遭受居民不斷抗爭阻擾，有公文、陳情書、紀錄等可稽：

１、居民陳炳良等向台北市議會請願，由議員張忠民及周陳阿春於77年10月13日召集市政府各相關單位協議，結論要求市府再行研究、義芳居芳蘭大厝暫緩公告徵收。

２、吳梅開等向台北市議員蔣乃辛、張忠民陳情，由蔣、張兩議員召集市府相關單位，於79年7月13日召開協議會，結論請台北市政府就有關地上物拆遷勘估等相關作業暫緩執行2個月。

３、陳玉麟等22人向台北市議會議員張忠民、謝明達、李金璋、康水木等陳情，於80年6月22日開會，協調結論列入公民或團體陳情意見理表檢討，請都委會重視民意，通盤研究本案（請重新檢討予以撤銷台大用地）之可行性。

４、吳梅開於85年11月l日向台北市長陳情，請求收回徵收土地。

５、85年11月27日，陳阿寬、陳阿亮向台北市政府陳情，要求撤銷台大用地徵收。

６、86年12月9日及同年月10日，台北市政府地政處吳盈奮主持土地上改良物會勘，經居民請來台北市議會蔣乃辛議員到場要求暫緩，「現場有人舉白布條抗爭，並有婦人向會勘人員丟擲雞蛋之情形，阻撓勘估之進行，且人群聚集，致無法勘估」。

７、子○○、黃○○等向台北市議會陳情，於87年4月27日由周柏雅議員召集市政府相關罩住協議，結論：「在相關結論未處理前，請地政處暫緩執行北市地四字第8720744001之勘查作業」。

８、87年4月9日台北市政府地政處吳盈奮主持改良物會勘，「因土地使用人強烈主張本案土地都市計畫係違法變更為臺大用地，並表示不同意由臺大徵收，阻撓勘估之進行，本次會勘仍無法執行勘估作業。」有會勘紀錄結論可證。

９、87年12月9日，台北市地政處北市地四字第8723365100號公告徵收，其後88年1月27日仍由陳順等向市議會陳情，88年10月11日陳情立法委員卓榮泰召集協議會，89年11月2日陳情由台北市議會厲耿桂芳議員現場會勘協議，厲議員再於89年11月27日召集市政府各相關單位協調。

１０、居民提出訴願、行政訴願等多次，延宕徵收程序。

１１、即至89年11月30日拆除、90年8月16日拆除、91年8月7日拆除均遭抗爭，迨92年11月28日始在大批警力維護下完成拆除地上建物之作業，有相片8幀佐證。

理由

甲、程序方面：

一、本件被告參加人臺大代表人於原告起訴後變更為李嗣涔，另被告代表人於原告起訴後變更為酉○○，均經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。

二、按土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」又司法院釋字第110號解釋：「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」違反土地法第233條之法律效果，依實務之見解，係徵收案失其效力。次按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：⑴確認行政處分無效、⑵確認公法上法律關係成立或不成立、⑶確認已消滅之行政處分為違法等3類。按「失效」係指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向事件發生後之將來喪失效力，與「無效」係溯及法律行為作成之時不生效力者不同。所以從文義解釋而論，確認行政處分失效與上述確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟種類，均係就事件發生後之將來喪失效力之事項，請求法院為確認判斷相同，自可包括在上述⑵類之確認訴訟種類中，是以關於違反土地法第233條規定之行政處分失效與否之爭議，人民可依行政訴訟法第6條第1項所定「確認法律關係成立或不成立」之訴訟類型尋求救濟。詳言之，提出「確認行政處分失效」訴訟者，應解為提起「確認自徵收處分失效事由發生時起徵收法律關係不存在」之「確認訴訟」。經查，本件93年度訴字第3394號部分，原告起訴之事實及訴之聲明不明暸完足，經本院行使闡明，經原告更正如訴之聲明，先予敘明。

乙、實體方面：

一、按「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」土地法第215條第1項前段、第227條第1項、第2項、第233條前段定有明文。次按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之」土地徵收條例第20條第1項亦有明文。

二、系爭土地其上如附表一、二所示土地改良物，分別為原告等或其被繼承人所有。因被告參加人臺大（需用土地人）為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請徵收系爭土地，前經該校層報教育部轉經被告76年12月28日台（76）內字第559022號函核准徵收及一併徵收其土地改良物，其土地部分先由被告參加人地政處以77年3月1日北市地四字第09562號公告；土地改良物部分則由被告參加人地政處以87 年12月9日北市地四字第8723365100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號公告；農作改良物則由臺北市政府以89 年9月21日府地四字第8908391100號函公告。嗣原告申○○以系爭土地上之改良物遲至89年9月21日始辦理徵收補償，違反土地與其改良物應一併徵收之及公告期滿15日內發放補償費之規定，其徵收處分已失效為由，向臺北市政府陳情，而由臺北市政府將該案經內政部轉陳被告，由被告作成90年3月29日台（90）內地字第9072551號函略謂：「‧‧‧徵收處分失效乙案，經貴府認核與土地徵收條例第20條之規定不符，同意貴府所擬意見，原核准徵收處分應予維持」，並由臺北市政府以90年4月11日府地四字第9003851200號函函復原告申○○。原告陳明讚以次4人對被告上開90年3月29日函不服，提起訴願，仍遭被告以90年11月20日台90訴字第057332號訴願決定駁回，遂向本院提起請求確認土地改良物所形成之一併徵收法律關係不存在之行政訴訟。經本院以92年9月10日91年度訴字第229號判決為「確認被告行政院中華民國76年12月28日台內字第559022號函（由臺北市政府地政處中華民國77年3月1日北市地四字第9562號函及公告徵收土地及一併徵收土地改良物，另一併徵收其土地改良物部分中華民國87年12月9日、88年7月29日及89年9月21日再由臺北市政府地政處以北市地四字第8723365100號、北市地四字第8822177700號及府地四字第8908391100號函分次公告）就原告所有如附表所示Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ部分之土地改良物所形成之一併徵收法律關係，自中華民國77年4月16日起因徵收失效而不存在。」之主文，被告及被告參加人臺大提起上訴，復經最高行政法院94年6月2日94年度判字第776號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。另其餘原告甲○○等人則於92年11月24日具申請書，以台北市政府地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告徵收土地及一併徵收其土地改良物，土地改良物部分因補償費未於公告徵收期滿後15日內發給，違反公告徵收時土地法第233條規定，依司法院院字第2704 號解釋，徵收失效，應撤銷該部分之徵收，案經台北市政府擬具意見，報由被告以93年2月20日授內字第0930068998號函復台北市政府略以土地改良物部分，補償於勘估完畢後詳列清冊公告，並依公告徵收時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給補償費，並無徵收失效等語。原告等不服，提起訴願，經被告以上開授內地字第0930068998號函僅屬說明土地改良物徵收是否失效之意見，並非行政處分，決定不予受理，遂向本院提起行政訴訟，並於訴訟中變更為提起請求確認土地改良物所形成之一併徵收法律關係不存在之行政訴訟。本件所需審究者為被告參加人地政處77年3月1日北市地四字第09562號公告，有無包括徵收土地改良物部分之全部內容暨一併徵收土地改良物部分得否與土地徵收分開公告及本案有無公告期滿後15日內未發放補償費之事實？

三、本院判斷如次：

（一）按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎」行政訴訟法第260條第3項定有明文，本院審理本件自應受最高行政法院所為前開廢棄理由之法律上判斷之拘束，合先敘明。

（二）按土地法第215條及土地徵收條例第5條均規定，徵收土地時，其改良物應一併徵收。所稱一併徵收，指同其被徵收之處置。蓋以土地改良物之使用、收益，不能離土地而獨立，應同被徵收，始能達徵收土地之目的。徵收為行政處分，一併徵收，不以同一徵收處分行之為必要，先後對於土地及其改良物為徵收處分，亦無不可。徵收處分因執行徵收機關之公告而對外發生效力（土地法第227條、土地徵收條例第18條），其以一徵收處分行之者，徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，並無不可分割之關聯。執行機關並為決定補償機關（土地法第236條、土地徵收條例第30、31條），為公告時本應包括補償部分，第因決定土地改良物之補償，須實地查估，決定費時，執行機關實際上乃將一併徵收土地改良物部分另行公告，與徵收土地部分之公告分次為之。其效力如何，法無規定。二者既無不可分割之關聯，非不可各因其公告而對外生效，尚難認有明顯而重大之瑕疵，即不能認為不生效力（最高行政法院93年度判字第1670號、92年度判字第972號判決意旨參照）。

（三）查被告參加人臺大為興建校舍及規劃道路、庭園佈置（丙案）工程需要，申請被告以76年12月28日台（76）內字第559022號函核准徵收坐落臺北市○○區○○段5小段154—3地號等15筆土地及一併徵收其土地改良物。土地部分先由被告參加人地政處以77年3月1日以北市地4字第09562號公告。土地改良物（含農作及建築改良物）部分則由被告參加人地政處87年12月9日以北市地4字第8723365100號、88年7月29日北市地4字第8822177700號及臺北市政府89年9月21日府地4字第8908391100號分次公告等情，有各該公告影本附於原處分卷可參，並為兩造所不爭執，自堪認為真實。揆諸上開說明，尚難因參加人地政處另行公告被告核准徵收土地改良物部分，未與徵收土地部分一併公告，而認為不生效力。

（四）徵收處分因執行機關之公告而對外發生效力，必公告之事項包括徵收處分之全部內容，始足當之。查被告參加人地政處77年3月1日以北市地4字第09562號公告及通知原告等函，主旨雖均載明徵收上開土地及一併徵收其土地改良物，依其在前之文句又表明奉准徵收之旨，無非引述徵收之由來。對照公告之公告事項欄，及通知函之說明欄二，均明示本案土地改良物部分，另由該處邀集有關單位勘估完畢後依規定辦理。顯見關於土地改良物部分，尚未勘估完成。被告及其參加人陳述其因此未將土地改良物部分與土地部分一併公告，係因土地改良物部分，台北市政府於78年9月4日以府工建字第860384號函公告拆遷範圍，因120餘住戶抗爭，杯葛土地改良物勘估作業，除阻撓勘估人員現場丈量作業外，同時向臺北市市議會陳情暫緩徵收、要求該府撤銷徵收及一再提起行政救濟，強烈反抗本案土地改良物徵收程序，經被告參加人臺大不斷協同台北市政府相關單位至現場疏導溝通及複測作業、以86年11月10日校總字第19536號函請該府工務局重行計算違章拆遷補償費及擴大召開說明會，均因無法獲致全部拆遷戶同意，該校遂以87年8月21日（87）校總字第13128號函敘明對前開徵收土地確有迫切使用需要，要求被告參加人地政處繼續協助完成徵收補償拆遷作業，嗣因被告參加人臺大無法排除用地範圍內阻撓會勘情事，且為避免再次辦理土地改良物會勘仍遭阻撓抗爭，延宕土地改良物之勘估、補償，該府爰依該校要求，以航測圖計算建物面積並繕造補償清冊，由被告參加人地政處以87年12月9日北市地四字第8723365100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號及臺北市政府以89年9月21日府地四字第8908391100號辦理公告徵收原告等所有如附表二所示土地改良物，其徵收補償費均依法完成徵收補償程序，此亦有相關公文、陳情書、紀錄等附卷可參，足認77年3月1日公告不包含土地改良物；且查被告同時核准徵收本案土地及其改良物，為一事實，被告參加人地政處有無併予公告，為另一事實。有前一事實，不足以推知必有後一事實。又被告參加人地政處有無分開經核准徵收之土地及其地上物，就本案土地改良物另行公告之權利，亦與有無予以公告之事實無關，原告主張包含土地改良物要無可採。

（五）本案有無於公告期滿後15日內未發放補償費之事實？經查，本件一併徵收其土地改良物部分，分別由被告參加人地政處以87年12月9日北市地四字第8723365100號、88年7月29日北市地四字第8822177700號公告；農作改良物則由臺北市政府以89年9月21日府地四字第8908391100號函公告，已如上述，就⑴87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收如附表所示土地改良物部分，其公告期間自87年12月10日至88年1月8日止，而被告參加人地政處於88年1月13日以北市地四字第8820103500號函通知於88年1月19、20日發款；就⑵88年7月29日北市地四字第8822177700號公告部分，其公告期間自88年7月30日至88年8月28日止，而被告參加人地政處於88年9月4日以北市地四字第8822560000號函通知於88年9月8、9日發款；就⑶89年9月21日府地四字第8908391100號公告部分，其公告期間自89年9月22日至89年10月21日止，嗣於89年10月26日以府地四字第8909863000號函通知於89年11月2、3日發款，均已通知於公告期滿後15日內發放補償費，亦有各該公告及發放補償費通知函影本附於原處分卷可參，是以並無徵收失效情事甚明，原告主張未於77年3月1日以北市地4字第09562號公告期滿後15日內發放補償費，致有徵收失效，請求確認系爭土地改良物所形成之一併徵收法律關係自77年4月16日起徵收法律關係不存在，為無理由應予駁回。

（六）原告另主張被告參加人地政處於87年12月9日以北市地四字第8723365100號公告及第8723365102號函公告徵收本案土地改良物，係以航空攝影圖概估補償費並未實地勘估，且公告內容與事實不符。原告遂洽被告參加人臺大轉請地政處等實地勘估，由地政處於88年1月21日施行勘估，以88年5月27日北市地四字第8821547101號函及88年7月29日北市地四字第8822177702號函表示87年12月9日北市地四字第8723365100號公告徵收附圖用地上建築改良物補償清冊內部分資料有異動而公告更正。原告迨88年9月13日始接獲被告參加人地政處88年9月4日北市地四字第8822560000號函通知發給本案土地建築改良物補償費，本項補償費不但未於77年3月1日公告徵收期滿15日內發給，且亦未於87年12月9日北市地四字第8723365100號重複公告期滿15日內發給一節。經查，被告參加人地政處於87年12 月9日以北市地四字第8723365100號公告後，即於於88年1月13日以北市地四字第8820103500號函通知於88年1月19、20日發款，並未超過公告徵收期滿15日內發給，已如上述，至於其部分更正，原告仍得依原定發款期日後隨時前往領款，業據被告陳明在卷，而原告所稱地政處88年9月4日北市地四字第8822560000號函通知發給本案土地建築改良物補償費一節，惟查，該88年9月4日通知發款函係針對88年7月29日北市地四字第8822177700號公告徵收基隆路3段155巷179號及174之2號土地改良物之一併徵收部分所為之發價通知，原告誤為87年12月9日以北市地四字第8723365100號公告一併徵收之發價通知，尚有誤會，併此敘明。

四、兩造其餘主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。

第五庭審判長法 官 黃清光