臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十三年度訴字第四一八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第四一八號

原告

鼎家建設股份有限公司

代表人

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

原告

己○○

原告

庚○○○

原告

共 同 廖凰玎律師

訴訟代理人

被告

臺北縣政府

代表人

辛○○代理縣

訴訟代理人

黃明郎律師

右當事人間因使用執照事件，原告不服內政部中華民國九十二年十二月十八日台內訴

字第０九二０００七０三０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告擬於臺北縣樹林鎮○○○段山子腳小段四五三—三、四五三—八、四五四號土地上，興建地上七層、地下一層建物，領有被告所屬工務局核發之七八樹建字第一四八八號建造執照。嗣被告發覺上開地區於七十五年間即已實施容積率管制，而系爭建物業已施工完竣，被告考量於容積率管制範圍內及信賴保護原則下，同意受理勘驗至第六層建物（即第七層建物不予核發使用執照），被告並以八十八年二月三日北府工使字第四六四八六號函通知原告，且以八十八年三月五日北府法字第八二七九六號函准原告撤回八十七年二月十八日原提之國家賠償請求案，嗣被告所屬工務局並於八十八年三月十九日就地下一層及地上六層建物部分，核發八八樹使字第二七０號使用執照。原告鼎家建設股份有限公司（以下稱鼎家建設公司）於九十年七月九日請求就系爭建物第七層部分核發接水接電證明，經被告以九十年七月三十一日北府工施字第二三七六一六號函復略以：依建築法第七十三條規定，建築物非經領得使用執照，不准接水接電，貴公司所請，現階段未便辦理。嗣原告復於九十二年五月十五日向被告申請就第七層建物准予接水接電，並補發使用執照，經被告以九十二年六月二十七日北府工施字第０九二０三四八八二九號函復略以：「‧‧‧卷查七八（原函誤載為八七）樹建字第一四八八號建造執照後，始發覺該地區已實施容積率管制，依本府八十八年二月三日北府工使字第四六四八六號函原則同意就信賴保護範圍受理（原函誤載為管理）勘驗至第六層樓，准予辦理並核發八八樹使字第二七０號使用執照在案，另七層所請准予接水接電並補發使用執照乙節，仍請依本府九十年七月三十一日（原函誤載為三十日）九十北府工施字第二三七六一六號函辦理。」原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應核發坐落樹林市○○○段山子腳小段四五三之三、四五三之八、四五四號土地上之建築物七八樹建字第一四八八號建築執照案第七層樓（共計二十二戶）之建物使用執照。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

㈠原告主張之理由：

⒈查內政部對本案之訴願，以「訴願人不服原處分機關九十二年六月二十七日函，核其內容，係重申本案仍請依該府九十年七月三十一日函辦理（即所請未便辦理），為事實之敘述及理由之說明，並非對新事實所為之新處分，是訴願人所提訴願，揆諸首揭規定為不合法，應不予受理」等語，為駁回訴願之決定。惟被告九十年七月三十一日函是回復原告之一即鼎家建設公司九十年七月九日陳情請核發建物第七層接水接電證明乙事，此有被告九十年七月三十一日函之主旨及說明可稽。次查被告九十二年六月二十七日函則是否准（即援用九十年七月三十一日函之「現階段未便辦理」意即「拒絕、否准」）原告七人申請「核給使用執照，並准予接水接電」案，此有原告之申請書及被告九十二年六月二十七日函之主旨等為憑。原告之申請案，其申請主體及申請內容前後並不相同，惟被告皆回以否准，則原告等七人所申請「核給使用執照，並准予接水接電」案，被告九十二年六月二十七函，依據司法院釋字第四二三號解釋之意旨，誠難謂非對新事實所為之新處分。

⒉被告應核發第七層樓之使用執照。①原告值得信賴保護範圍是到第七層樓。②告之信賴基礎如左：⑴被告所核發七八樹建字第一四八八號建造執照是指：原建築地點為樹林鎮○○○段山子腳小段四五三之三、四五三之八、四五四號，地上柒層地下壹層之建築物。故被告所核准原告興建的是地上樓層七層樓建物，並非是將七層設計的樓高，割裂為六層樓。⑵被告以「語氣較緩和」之「暫緩施工並到局辦理變更設計」。而非建築法第五十八條之「勒令停工」。且被告的通知函中並未有「建造執照是違法之行政處分。⑶被告又接受原告的第六層及第七層樓之勘驗申報。使原告可以繼續施工之信賴基礎。⑷被告在受理原告的第六層及第七層樓之勘驗申報後，並未有任何積極反對意思表示或阻止原告繼續施工的行為。③原告在接獲被告上開「暫緩施工」函後，於七十九年十月二十六日函知被告，系爭建築工程已完成百分之八十，預售已達九成以上，被告驟然草草函知暫緩施工並辦理變更設計之事，對眾多承購者（即消費者）、對原告等人及人民對政府公權力之信任等等，將造成莫大的糾紛及損害，故恭請「鈞府體恤民困，本以既往不究之原則，准予如核准圖繼續施工完成，以息紛爭」。該函並有被告之收件章可證。被告於收到原告之函後並無任何表示異議之行為。加上，被告除了在七十九年十月十二日受理原告第六層建物勘驗申請外，也在同年十月二十九日受理原告第七層RS樣板、樑柱、配筋等建物勘驗申請。被告受理勘驗申請之事，在建築工程勘驗報告書上，皆有被告之收文章可證。何以被告在七十九年十月六日通知暫緩施工後，又繼續受理原告勘驗申請案？而該「受理勘驗申請」在事實上及法律上代表何意義？依兩造皆知之建築法第五十六條第一項規定「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣市主管機關於核定建築計畫時，指定承造會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管機關得隨時勘驗之」。則兩造在認知中都有「主管機關受理勘驗申請後，方得繼續施工」之事，故被告既然受理原告第六層及第七層樓之勘驗申請，即有使原告可以繼續施工之信賴基礎存在。至於主管機關是否進行勘驗之事，並不影響原告前開的信任基礎。即如被告所言「受理勘驗申報之工務局，係「得」隨時勘驗，而非「應」勘驗之」。且之前被告並非每一樓層皆有進行勘驗之事。被告函原告以「語氣較緩和」之「暫緩施工並到局辦理變更設計」事，然被告另方面依舊如往昔般受理原告第六層及第七層樓之勘驗申請，加上，原告也立即函請被告「本以既往不究之原則，准予如核准圖繼續施工完成」，故對原告而言，被告對原告繼續施工之事，非但無異議行為，且是准許之意，故原告遂安心繼續興建第七層樓至完工。④被告之「暫緩施工並到局辦理變更設計」函並不具法律效力。建築法「施工管理章」並無「暫緩施工」之規定，故被告通知原告「暫緩施工並辦理變更設計」於法無據。⑤原告於八十八年所出具之切結書非行政契約。按行政程序法第一百三十五條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅。‧‧‧」此雖係仿德國行政程序法第五十四條第一句本文而定，但依我國國內及德國學者實務之見解，區別公法契約及私法契約之標準係採「契約標的理論」，惟如何判別契約標的之法律性質，依司法院釋字第五三三號解釋意旨就健保特約醫事服務機構合約，認係以達成促進國民健康，增進公共利益之「行政目的」，而認定係公法契約，足見我國實務係採「契約目的說」。惟契約目的，不能僅憑模糊之「公益目的」或「私益目的」即遽斷契約之屬性，否則行政機關所諦結之契約，經擴大目的或任務，皆會被歸類為「公法契約」，以致於行政機關任何訂立之「私法契約」，均無存在空間，所以所謂「契約目的」係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否「公法契約」時自應調查行政機關所訂立之契約其背後原因及所追求之特定目的。依據鈞院九十一年訴字第二一二八號判決意旨：「就國家賠償方法所為之協議，亦應非公法契約」。原告並未表示願捨棄第七層樓使用執照申請權。當時原告是在被告針對國家賠償案件的處理事的背景下，而出具「切結書」。原告在出具切結書，被告核發到第六層樓之使用執照後，仍陸續對第七層樓提出使用執照申請。

⒊被告不得以原告文件不符而拒發使用執照。按被告於八十八年核發予原告到第六層樓之建物使用執照，是根據原告在八十七年十一月三十日送件收文之使用執照申請書。細究被告使用執照申請書上，尚有原告於八十四年九月十三日送件申請及同年十二月四日送件申請，此二申請皆有被告之收文章可稽。原告於八十四年九月十三日、十二月四日申請案之使用執照申請書，是申請地上七層、地下一層的建物使用執照，原告在此份申請書中，檢附所有一切申請使用執照所需文件。換言之，被告於八十七年十一月三十日所收件之申請書，與原告於八十四年九月十三日、十二月四申請案之使用執照申請書是同一份，其中已檢附系爭建物地上七層、地下一層所有一切申請使用執照所需文件。被告既依據上開文件核發與原告到第六層樓之使用執照，證明上開文件已完全符合核發使用執照之法定要件，只是被告拒發予原告第七層樓之使用執照。被告既依據上開文件核發與原告到第六層樓之使用執照，即證明系爭建物與原核准圖說完全相符。原告所建造完竣之建物既與建造執照設計圖說明相符者，依建築法之規定即應發給使用執照。復查，本案建築基地（坐落樹林山佳地區），是因被告工務局指定建築線之疏失，未將容積率管制標註建築線指示圖，即被告工務局指定建築線時未加註容積率管制，造成所核發建照超出容積管制，並非原告故意詐騙或不法提供不實之資料所致，此有被告八六北府工使字第０五二五三八號函自承可證。被告雖有函知原告，但其未依建築法之規定，且其事後仍積極受理原告的勘驗申報，而未有任何異議表示行為，即難謂原告對第七層樓無信賴保護之基礎存在。

⒋信賴原則之適用，須有「信賴基礎」、「信賴表現」與「信賴值得保護」三個要件，本案原告信賴被告所核發者為合法之建造執照，同時也信賴被告繼續受理勘驗之行為，即屬有「信賴基礎」，又據以興建本件建物，乃屬因信賴而展開具體的運用財產或其他之信賴行為，自與「信賴表現」之要件相符；且原告並非基於惡意之詐欺、脅迫或其他不正當方法而獲得行政處分，亦與「值得保護之信賴」之要件相符，自應受信賴保障原則之保護。又信賴保護原則對個案具體之保護有兩種方式，一為就信賴值得保護之人民的損害予以補償，一則就人民所信賴行政處分之效力予以維持，此即學說上所稱之「存續保障」。按本件原告因信賴被告所核發者為合法之建照，並信賴被告繼續受理勘驗之行為為同意日後核發使用執照之表徵，故而興建本件地上七層、地下一層之大樓，其因信賴被告機關行政行為所為之財產上處分與安排，顯屬重大，原告之信賴利益實大於公益（因不核發使用執照對整個社會而言並無裨益），自應對之採取存續保障，且被告既維持原處分所核發建造執照之效力，原告依法施工後申請使用執照，被告即無拒絕發給之理。

⒌被告既維持另三件與本案相同違反容積率誤發建照案情形下其所領取之使用執照事，證明容積率管制之公益性，並非大於核發使用執照予原告所造成之損害。且第七層樓計二十二戶，政府既已課予房屋稅，在考量誤發建照案之歸責不在原告，而原告也有興建第七層樓之「信賴基礎」、「信賴表現」與「信賴值得保護」下，權利義務之相對同時存在性下，懇請鈞院判准核發使用執照予原告。

⒍原告提呈之建築工程勘驗報告書，證明以下事項：①建築法第五十六條第一項規定「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣市主管機關於核定建築計畫時，指定承造會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管機關得隨時勘驗之」。②建築工程勘驗報告書上，有被告之收文章。③被告以不符建築法規定之「暫緩施工並到局辦理變更設計」通知，先不論該通知是否合法有效？被告嗣又接受原告的第六層及第七層樓之勘驗申報，按依建築法第五十六條第一項規定，申報後，方得繼續施工，則被告所為的「暫緩施工並到局辦理變更設計」通知與其後受理勘驗申報之事，二者顯有牴觸。④兩造在認知中都有「主管機關受理勘驗申請後，方得繼續施工」之事，故被告既然受理原告第六層及第七層樓之勘驗申報，即有使原告可以繼續施工之信賴基礎存在。

⒎被告以原告在接到「暫緩施工並到局辦理變更設計」通知後，仍繼續施工，認有行政程序法第一百十九條第一項第三款前段之規定，應屬信賴不值得保護之情形等等云云。惟被告並未細究是行政程序法第一百十九條第一項第三款前段規定「明知行政處分違法」之要件：①行政程序法第一百十九條第一項第三款前段規定是指「明知行政處分違法」之下，受益人其信賴不值得保護。故適用之要件如下：⑴行政處分違法。⑵受益人明知。所謂明知，應是指明確知道，故前提須是行政處分的違法性如同寫在臉上般顯然且易見。否則，行政處分的違法性處於尚未確認之前，即無所謂「可得明知」之事。②又被告指原告「明知行政處分違法」，此「行政處分違法」是指何者？查原告在本案中的信賴基礎如下：⑴被告所核發七八樹建字第一四八八號建造執照。⑵被告以「語氣較緩和」之「暫緩施工並到局辦理變更設計」。而非建築法第五十八條之「勒令停工」。且被告的通知函中並未有「建造執照是違法之行政處分。⑶被告又接受原告的第六層及第七層樓之勘驗申報。使原告可以繼續施工之信賴基礎。⑷加上，被告在受理原告的第六層及第七層樓之勘驗申報後，並未有任何積極反對意思表示或阻止原告繼續施工的行為。③被告所核發七八樹建字第一四八八號建造執照，縱使至仍未被確定（經司法判定或行政自我認定）為違法的行政處分。反而，被告依據該七八樹建字第一四八八號建造執照，已核發予原告到第六層樓使用執照。④被告對原告的「暫緩施工並到局辦理變更設計」通知函，觀該函文內容文字，證明被告自我亦並未明確認定「建造執照是違法之行政處分」。既然被告自我行政機關，皆未表示是違法的行政處分，被通知的原告如何能及可得而明知該行政處分是違法的。⑤至於被告接受原告的第六層及第七層樓之勘驗申報之事，亦未被認為是違法的行政處分。

⒏被告主張原告文件不符之事：①查本案被告並非以文件不符為由而駁回原告的第七層樓建物使用執照申請案。②依據被告九十三年九月七日再補充答辯狀中第十頁第一行文字所載「方准予申請人掛號，否則即當場退還申請人補件」，又參酌原告於九十一年十月二十一日提出第七層樓使用執照申請案中，縱使原告已檢附依建築法第七十一條規定申請使用執照，應具備的文件，原告已檢附「申請書」及建物竣工圖壹套，被告仍以不符合其修訂之使用執照申請案預審規定，致使原告申請案件連掛號送件根本無法完成。證明原告所陳述依建築法所規定之送件，仍為被告所拒。③茲檢附原告在八十年完工時，第一次申請使用執照，所檢附之建築物（到第七層樓）竣工平面圖及立面圖。④被告八十八年核發予原告使用執照，當時原告所檢附之建築物竣工平面圖及立面圖，立面圖是到第七層樓，平面圖則應被告要求修改為到第六層樓。⑤檢附原告在九十一年十月二十一日以後送件時所檢附建築物竣工平面圖及立面圖（第七層樓）。⑥按被告於九十一年五月十五日修訂之使用執照申請案預審規定內容，已超越母法之規定。

㈡被告主張之理由：

⒈按「所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方行政行為。至於行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」此在改制前行政法院著有四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號等判例可參。查被告於八十八年三月十九日就系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案（下稱系爭建照案所興建的建物），核發地上六層、地下一層計一三一戶之八八樹使字第二七０號使用執照予包括原告等在內之十四名起造人後，原告全體七人或部分或個人曾分別於「八十八年八月十六日」、「九十年一月十五日」、「九十年七月九日」提出申請書（函）要求被告核發准予系爭建照案第七層樓二十二戶房屋接水、接電證明，甚者原告全體於九十二年五月十五日又提出申請書，除要求被告准予上揭系爭第七層樓二十二戶房屋接水接電外並補發使用執照。至被告則分別於「八十八年十月三十日」、「九十年二月十九日」、「九十年七月三十一日」、「九十二年六月二十七日」等四函答覆，而由被告上述四答覆函之內容而觀，都係在敘述被告辦理核發系爭建照案所興建建物使用執照之經過以及說明系爭建照案之建物僅核發地上六層、地下一層計一三一戶房屋之理由暨系爭第七層樓房屋依建築法第七十三條規定不能接水、接電，這均不是對新事實所做的新處分，原告對被告所為上述第四次答覆函（即九十二年六月二十七日答覆函）提起訴願、行政訴訟，揆諸前述行政法院判例意旨，顯然與法不合。

⒉次按原告主張：「本案系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案，被告係核准原告興建地上七層樓房，依法上揭系爭建造執照案之第七層樓房應受信賴保護之範圍，且被告是受理勘驗至第七層樓房，此有『建築工程勘驗報告書』、『建築物勘驗紀錄表』可證，則系爭建照案之第七層樓房係值得信賴保護的範圍。」、「被告在七十九年十月六日通知暫緩施工後，於七十九年十月十二日及同年月二十九日尚分別收受系爭建照案興建之建物第六層樓、第七層樓之ＲＳ版、樑柱、配筋等之『建築工程勘驗報告書』，按被告既受理原告系爭建照案第七層樓房ＲＳ版、樑柱、配筋等勘驗之申請，則被告即應核發系爭建照案第七層房屋之使用執照」云云，經核與法不合，並與事實不符，洵屬誤會，乃因：①查被告於核發系爭七八樹建字第一四八八號建造執照後始發覺該建築地點已實施容積率管制，因此被告所屬工務局於七十九年十月六日以七九北工建字第乙—六九九四號函敘明緣由並通知上揭系爭建造執照案之起造人（即原告鼎家建設公司等）監造人（即蔡博安、張建裕建築師事務所）承造人（即宇展營造廠股份有限公司）「即日起暫緩施工並到局辦理變更設計」，彼時上揭系爭建造執照案之工程，依原告自承僅施做至第六層樓鋼筋模版組立，然原告起造人於接到上揭「暫緩施工並到局辦理變更設計」之通知函後，非但未依通知而停工，反而繼續施工（按：此觀「原告於接到被告所屬工務局七十九年十月六日『暫緩施工並到局辦理變更設計』之通知後，遲至七十九年十月二十六日始發函要求被告『既往不究，准其按原核准圖繼續施工至完成』，並隨即於其後短短之第三天（即七十九年十月二十九日）又向被告申報系爭第七層樓ＲＳ版、樑柱、配筋等之建築工程勘驗報告書」乙情即可證明），則原告起造人於明知被告原核發系爭七八樹建字第一四八八號建築執照之處分不合法而通知「暫緩施工並到局辦理變更設計」後，悍然不顧仍繼續興建之系爭第七層樓房，徵諸行政程序法第一百十九條第一項第三款前段之規定，應屬信賴不值得保護之情形，故原告要求被告核發系爭第七層樓房使用執照於法不合。②次查由原告鼎家建設公司於八十七年十二月三日就系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物使用執照核發與被告舉行溝通會議，而依該溝通會議結論第二項記載業主（即原告起造人）意見為：「按容積範圍內核發使用執照（三層樓）業主仍將提起國賠之訴；若依縣政府發函通知暫緩施工日為基準（勘驗至五層樓，業主表示鋼筋模版組立施工至六層樓）核發至六層樓之使用執照，另第七層不予拆除且所有問題由業主負責，業主將不提國賠，並需附加切結辦理。」此有被告以八十七年十二月二十一日八七北府工使字第四○三六九八號函檢送之八十七年十二月三日鼎家建設公司（七八樹建字第一四八八號建造執照）溝通會議紀錄影本在卷可稽；以及被告在八十八年二月三日以八八北府工使字第四六四八六號函通知原告原則同意在信賴值得保護範圍內，對系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物，被告已受理勘驗至第六層樓，准予辦理使用執照核發；還有原告即鼎家建設公司、乙○○、己○○、丙○○、丁○○、庚○○○、戊○○七人及訴外人黃吳美英、吳素如、陳銘星、楊士賢、林吳麗花、林文生、陳周嘉麗等共十四名起造人曾於八十八年二月十日共同出具：「立切結書人：鼎家建設公司甲○○等十四名，為臺北縣七八樹建字第一四八八號建造執照，依八十八年二月三日八八北府工使字第四六四八六號函：『‧‧‧受理勘驗至第六層樓，准予辦理核發使用執照，另第柒層樓不予拆除且所有問題由本人等負責。』本人等完全同意。謹切結上列至第陸層建物使用執照核發之同時，即自動撤銷原八十七年二月十八日之國家賠償請求書，並不再請求任何賠償，恐口無憑，特立切結書如上。」等內容之切結書予被告；暨原告鼎家建設公司於八十八年三月三日向被告請求撤回八十七年二月十八日所提國家賠償請求案，而被告亦於同（八十八）年三月五日以八八北府法二字第八二七九六號函同意原告鼎家建設公司之撤回；嗣後包括原告鼎家建設公司等在內之十四名起造人依據前述八十七年十二月三日溝通會議結論第二項後段及被告八十八年二月三日八八北府工使字第四六四八六號函暨包括原告在內之十四名起造人於八十八年二月十日共同出具之切結書等之意旨，於八十八年三月五日就本案系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物向被告提出地上六層、地下一層使用執照申請書；而被告則於八十八年三月十九日就系爭建造執照案之建物，核發地上六層、地下一層之八八樹使字第二七０號使用執照予包括原告等在內之十四名起造人等情況而觀，原告等與被告間就系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物，祇核發地上六層、地下一層之使用執照，至第七層房屋不予拆除，所有問題由包括原告等在內之十四名起造人自行負責，顯已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意，應已成立行政契約，極為明確（按：就系爭建照案之建物，信賴值得保護範圍究竟到第幾層樓，由包括原告等在內之十四名起造人與被告協調達成合意而成立行政契約，應為法所容許，原告指稱依行政程序法第一百三十五條但書規定，不得締約，顯有誤會）。查原告就系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案建物之使用執照核發，既已與被告成立行政契約，且雙方均已據此履約完畢，則原告事後又再反悔，要求被告核發系爭第七層房屋之使用執照，此顯無理由。③另查原告提出「建築工程勘驗報告書」、「建築物勘驗紀錄表」為證據證明被告於七十九年十月六日發出「暫緩施工」之通知後，有受理繼續勘驗系爭建照案興建建物之行為，而主張被告應核發系爭第七層樓房屋之使用執照。姑且不論，依原告與被告間之行政契約，原告要求被告核發系爭第七層房屋之使用執照顯無理由詳如前述，且查原告所提出之「建築工程勘驗報告書」、「建築物勘驗紀錄表」亦不足證明被告有受理繼續勘驗系爭第七層房屋之行為。按「建築工程勘驗報告書」依建築法第五十六條第一項：「建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣（市）（局）主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管建築機關得隨時勘驗之。」之規定，乃係系爭七八樹建字第一四八八號建照案工程之承造人、監造人應按時主動向被告所屬主管建築之工務局申報之文書，至於受理申報之被告所屬工務局則不因系爭建照案工程之承造人、監造人主動申報上揭「建築工程勘驗報告書」，即應前去勘驗所申報之工程。被告所屬工務局有無派員勘驗以及勘驗何項工程？應以建造執照背面之「建築物勘驗紀錄表」上之記載為準。以本案系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之工程為例，依該建造執照背面之「建築物勘驗紀錄表」之記載：在「勘驗項目」中之「開工日期」、「放樣」「第二層」等三項分別係由被告所屬工務局之技士孫仲林、代理技士羅錫燉辦理勘驗，此由上述三勘驗項目下之「勘驗結果」欄內均蓋有孫、羅二人之職銜章即可證明，至於其餘之勘驗項目則均是由該系爭建造執照案工程之監造人蔡博安建築師、張建裕建築師以及承造人宇展營造廠股份有限公司聘任之技師賴茂雄、黃依清勘驗，此在其餘勘驗項目下之「勘驗結果」欄內均分別蓋有上述建築師、技師之章或簽名即可證明。又本案系爭第七層房屋之勘驗，依上揭「建築物勘驗紀錄表」之記載，係由建築師蔡博安辦理，被告所屬工務局人員並未參與（按：因該勘驗項目下之「勘驗結果」欄內下僅蓋有蔡博安之印文），由此即足證明原告以「建築工程勘驗報告書」、「建築物勘驗紀錄表」而主張被告有受理繼續勘驗系爭第七層房屋顯有誤會。④又「建築工程勘驗報告書」乃是系爭建照案之承造人、監造人依建築法第五十六條第一項規定應按時主動向被告所屬工務局申報之文書，詳如前述，其並非建築工程勘驗之申請書，二者不可混為一談。且查被告所屬工務局對原告通知「暫緩施工並到局辦理變更設計」後，在未對上述之「通知」做變更指示之前，依法上述「通知」之效力並不因系爭建照案工程之承造人、監造人嗣後續向被告申報「建築工程勘驗報告書」而受影響，因此，被告殊無因系爭建照案工程之承造人、監造人嗣後續主動向被告所屬工務局申報系爭第七層樓房屋ＲＳ版、樑柱、配筋等之「建築工程勘驗報告書」即無視原告等漠視、輕忽，悍然不顧被告「暫緩施工」之通知而繼續施做系爭第七層樓之行為，則被告於審酌行政程序法第一百十九條第一項第三款前段規定，就原告等於接到被告「暫緩施工」通知後興建之系爭第七層房屋，拒絕核發使用執照予原告，於法應無不當。

⒊原告以「八十八年二月十日出具之切結書並未切結捨棄本案系爭第七層房屋核發使用執照之申請權」為由，而主張被告應核發系爭第七層房屋之使用執照云云，經核亦屬誤會。蓋因在包括原告在內之十四名起造人所共同出具之切結書上業已非常明確記載：「立切結書人：鼎家建設股份有限公司甲○○等十四名，為臺北縣（七八）樹建字第一四八八號建造執照。依八十八年二月三日八八北府工使字第四六四八六號函：『‧‧‧受理勘驗至第六層樓，准予辦理核發使用執照，另第柒層樓不予拆除且所有問題由本人等負責。』本人等完全同意。」等語，即足證明原告等起造人業已放棄請求核發系爭第七層房屋之使用執照至明，否則在該切結書上就系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物使用執照之核發，又焉須特別記載：「『‧‧‧受理勘驗至第六層樓，准予辦理核發使用執照，另第柒層樓不予拆除且所有問題由起造人負責。』起造人完全同意」等語呢？

⒋原告雖主張：「系爭七八樹建字第一四八八號建造執照所建造之建物與原核准圖說完全相符，有建造執照之勘驗記錄足稽，依建築法第七十條：『建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗』之規定及改制前行政法院七十六年判字第三三九號判決意旨：『使用執照之發給，應依建築法第七十條、第七十二條規定辦理，申言之，如無違反上開規定，主管建築機關不得任意停發建築物竣工使用執照，此為當然之解釋。』則被告應依法發給原告系爭第七層房屋之使用執照。」云云，惟查：①按使用執照之發給，固應依建築法第七十條、第七十二條規定辦理，但查申請核發使用執照，除應使用內政部製訂之申請書外，並應檢附原領之建造執照或雜項執照、建築物竣工平面圖及立面圖暨專用污水、下水道竣工審查排放許可文件、消防設備核准函等等其他應備文件。查原告於九十二年五月十五日所提出之申請書並不符內政部製訂之申請書規定，且其亦未依規定提出應備之書圖文件，則依法被告焉能核發系爭第七層房屋之使用執照予原告。至於原告於準備書五狀中雖指稱：「原告就系爭七八樹建字第一四八八號建照案之建物使用執照，曾分別在八十四年九月十三日、八十四年十二月四日、八十七年十一月三十日向被告提出申請。又該三份申請均使用同一份『使用執照申請書』並檢附系爭建物地上七層、地下一層所有一切申請使用執照所需文件予被告，被告不應以文件不符而駁回原告的第七層樓建物使用執照申請。」云云，惟查原告就系爭建照案之建物使用執照，曾分別於八十四年九月十三日、八十四年十二月四日、八十七年十一月三十日、八十七年十二月十七日、八十八年三月五日五度提出申請，而前四次申請均因與規定不符而被退件（按：包括使用執照申請書及申請使用執照檢附之書圖文件均全部退回），至八十八年三月五日第五度申請始獲核發八十八樹使字第二七０號使用執照。又原告於八十八年三月五日就系爭建照案之建物使用執照第五度提出申請，僅是依雙方合意成立之行政契約，申請核發地上六層，地下一層計一三一戶之使用執照，並未曾就系爭第七層樓提出申請，且其所提出申請核發使用執照應備之書圖文件亦未包括系爭第七層房屋在內，此除由被告九十三年七月二十二日再補充答辯狀被證（十七）即「使用執照申請書」之「層棟戶數」欄內記載：「地上六層地下一層、一棟、一三一戶」以及「建築物概要」欄內有關「申請面積」、「每層合計」、「各層高度」、「各層用途」等項均無「第七層」之記載即可證明外，且查由原告等於八十八年三月五日申請核發使用執照時所檢附之建築物竣工圖內之「建築面積彙計」表內亦無第七層樓之記載亦可證明，基此足證原告指稱其業已將申請核發系爭第七層房屋使用執照應備之書圖文件提呈被告，顯屬虛妄不實。②至於原告所提出之「建築物勘驗紀錄表」（即原告所提出之原證物七號），經核該表「勘驗項目」上之記載，絕大部份「勘驗項目」均是由系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案工程之監造人蔡博安建築師、張建裕建築師以及承造人聘任之技師賴茂雄、黃依清等人勘驗，並非全部由被告所屬工務局人員勘驗，衡情，該紀錄表尚不足作為「系爭七八樹建字第一四八八號建造執照所建造之建物與原核准圖說完全相符」之證明。

⒌原告以臺北縣稅捐稽徵處對系爭建照案第七層樓二十二戶房屋課徵房屋稅為由，而主張被告對上揭二十二戶房屋應予核發使用執照云云，經核亦屬誤會。蓋因：按直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依建築法規定核發之使用執照，僅為對建築物建照完成後申請使用或變更使用之許可，此觀建築法第二十六條第一項及同法第二十八條第一項第三款之規定即明。至於房屋稅則是以附著於土地之各種房屋及有關增加該房屋使用價值之建築物為課徵對象，且不因房屋所有權有無辦理第一次登記抑或房屋有無使用執照、建造執照而有差異，均應課徵房屋稅，此觀房屋稅條例第三條、第四條規定即明（惟依房屋稅條例第十四條、第十五條規定免稅者則屬例外）。簡言之，即是房屋稅之課徵與主管建築機關房屋使用執照之核發，乃是不相干之二回事，二者並無關連。

⒍原告指稱：「被告於九十一年五月十五日修訂之使用執照申請案預審規定內容超越母法之規定，其於九十一年十月二十一日及九十一年十二月十三日兩度就系爭第七層樓房屋備具相關文件申請使用執照，惟均遭被告以不符使用執照申請案預審規定為由而未獲同意掛號。又原告於九十一年十二月十三日以郵寄方式申請系爭第七層樓房屋使用執照所檢附之申請文件，被告雖通知原告到工務局施工課領取，但原告至今並未領回。按系爭第七層樓申請使用執照所需所有文件，原告已提呈被告，則被告不應逕以文件不符為由而駁回原告的第七層建物使用執照申請。」云云，經核亦與事實不符。按被告在未訂頒「使用執照申請案預審表」之前，被告所屬工務局核發使用執照審查作業流程是申請人（即起造人、監造人、承造人）提出「核發使用執照申請」，由被告所屬工務局之收文處收件掛號後再分由承辦人先作形式上審查「申請使用執照應備書圖文件」是否齊全，如應備書圖文件齊全，爾後再進行實質審查，惟如應備書圖文件不齊全，即退回申請人補正。由於以往申請人常因應備書圖文件未齊全而迭遭承辦人一再退件，除影響使用執照核發之迅捷外，並增民怨，因此，為避免申請人來往奔波之勞頓及能迅速核發使用執照，被告乃將以往「收件掛號後方分由承辦人形式審查應備書圖文件是否齊全」之流程，移至於工務局收文處收受申請人提出「核發使用執照申請」時，即先做「應備書圖文件是否齊全」之審查，於「應備書圖文件齊全」後，方准予申請人掛號，否則即當場退還申請人補件，俾免時間及人力之浪費，亦即此僅是「應備書圖文件是否齊全」之審查流程提前，至「應備書圖文件」之項目則仍是依法律規定辦理，並未有變更。查原告所稱其於九十一年十月二十一日及九十一年十二月十三日兩次使用執照之申請，未獲被告同意掛號，經核乃因其檢附之「應備書圖文件」不齊全所致，況查，原告若對被告該二次未同意其使用執照申請掛號之行政處分有不服，其當時即應循行政救濟程序處理，此與本案應屬無關。

理由

一、本件訴訟係屬中，被告代表人由蘇貞昌變更為辛○○，茲具其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，如不因該項敘述或說明而生法律上效果者，固非行政處分，惟若行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的（改制前行政法院七十七年判字第二０五四號判決參照）。本件原告擬於臺北縣樹林鎮○○○段山子腳小段四五三—三、四五三—八、四五四號土地上，興建地上七層、地下一層建物，領有被告所屬工務局核發之七八樹建字第一四八八號建造執照，嗣被告發覺上開地區於七十五年間即已實施容積率管制，而系爭建物業已施工，被告考量於容積率管制範圍內及信賴保護原則下，與包含原告在內之起造人協議同意受理勘驗至第六層建物，被告並以八十八年二月三日北府工使字第四六四八六號函通知原告，且以八十八年三月五日北府法字第八二七九六號函准原告撤回八十七年二月十八日原提之國家賠償請求案，嗣被告所屬工務局並於八十八年三月十九日就地下一層及地上六層建物部分，核發八八樹使字第二七０號使用執照之事實，有上開函文、建造執照、使用執照、會議記錄、切結書附卷為證。原告鼎家建設公司於九十年七月九日請求就系爭建物第七層部分核發接水接電證明，經被告機關以九十年七月三十一日北府工施字第二三七六一六號函復，除敘述上開被告核發系爭建物地下一層及地上六層部分使用執照過程外，並載：「經查依依建築法第七十三條規定，建築物非經領得使用執照，不准接水接電。故貴公司所請，現階段未便辦理。」原告復於九十二年五月十五日向被告申請就第七層建物准予接水接電，並補發使用執照，經被告以九十二年六月二十七日北府工施字第０九二０三四八八二九號函復略以：「‧‧‧卷查七八（原函誤載為八七）樹建字第一四八八號建造執照後，始發覺該地區已實施容積率管制，依本府八十八年二月三日北府工使字第四六四八六號函原則同意就信賴保護範圍管理（按為「辦理」之誤）勘驗至第六層樓，准予辦理並核發八八樹使字第二七０號使用執照在案，另七層所請准予接水接電並補發使用執照乙節，仍請依本府九十年七月三十日（按應為三十一日）九十北府工施字第二三七六一六號函辦理。」有上開函文附卷（被證十一及十三）為證。依上開被告九十二年六月二十七日北府工施字第０九二０三四八八二九號函及九十年七月三十一日九十北府工施字第二三七六一六號函內容所載，被告對原告上開九十二年五月十五日核發使用執照之申請，已有否准之意思，已生法律效果，並非單純事實之敘述及理由之說明，被告九十二年六月二十七日北府工施字第０九二０三四八八二九號函屬於拒絕處分，被告主張其非行政處分，並不足採。原告不服該拒絕處分，經訴願程序後提起本件課以義務訴訟，起訴合法，先予敘明。

三、次按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十五條所明定，此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第三四八號解釋參照）。雖行政程序法第一百三十九條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要，然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第一百三十九條立法依據之德國行政程序法第五十七條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用，法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，並不以單一性文件為必要。

四、查原告鼎家建設公司於八十七年十二月三日就系爭建造執照案之建物使用執照核發與被告舉行溝通會議，依該溝會議結論第二項記載：「依業主意見，按容積範圍內核發用執照（三層樓），業主仍將提起國賠之訴；若依縣政府發函通知暫緩施工日基準（勘驗至五層樓，業主表示鋼筋模版組立施工至六層樓）核發至六層樓使用執照，另第七層不予拆除且所有問題由業主負責，業主將不提國賠，並需附加切結辦理。」（見被證二被告以八十七年十二月二十一日八七北府工使字第四三六九八號函檢送之八十七年十二月三日鼎家建設公司（七八樹建第一四八八號建造執照）溝通會議紀錄影本）。嗣被告於八十八年二月三日以八八北府工使字第四六四八六函（被證三）通知原告原則同意在信賴值得保護範圍內，對系爭七八樹建字第一四八八建造執照案之建物，被告已受理勘驗至第六層樓，准予辦理使用執照核發，原告及訴外人黃吳美英、吳如、陳銘星、楊士賢、林吳麗花、林文生、陳周嘉麗等共十四名起造人於八十八年二月十日共同出具切結書予被告，上載：「立切結書人：鼎家建設公司甲○○等十四名，為臺北縣（七八）樹建字第一四八八號建造執照，依八十八年二月三日八八北府工使字第四六四八六號函：『‧‧‧受理勘驗至第六層樓，准予辦理核發使用執照另第柒層樓不予拆除且所有問題由本人等負責。』本人等完全同意。謹切結列至第陸層建物使用執照核發之同時，即自動撤銷原八十七年二月十八日之國家賠償請求書，並不再請求任何賠償，恐口無憑，特立切結書如上。」原告鼎家建設公司並於八十八年三月三日向被告請求撤回八十七年二月十八日所提國家償請求案，而被告亦於同年三月五日以八八北府法二字第八二七六號函（原處分卷附件二）同意原告鼎家建設公司之撤回。嗣後包括原告在內之十四名起造人依據前述八十七年十二月三日溝通會議結論第二項後段、被告八十八年二三日八八北府工使字第四六四八六號函及切結書等之意旨，於八十八年三月五日就本件系爭七八樹建字第一四八八號建造執照案之建物向被告提出地上六層、地下一層使用執照申請書（被證十七）（原告雖另主張其檢附之建築物竣工立面圖是到第七層樓，然被告於言詞辯論時當庭提出該建築物竣工立面圖之第七層樓係經打「ｘ」刪除），被告因而於八十八年三月十九日就系爭建造執照案之建物，核發地上六層、地下一層之八八樹使字第二七０號使用執照予包括原告在內之十四名起造人。根據上開事實，參照前述二之說明，原告與被告已就其間有爭執之系爭建造執照案建物之使用執照核發之公法上關係，而非僅就國家賠償問題達成協議成立行政契約，其內容為被告僅核發地上六層、地下一層之使用執照，第七層房屋不予拆除，所有問題由包括原告在內之十四名起造人自行負責，原告自應受該行政契約之拘束，不得再請求核發系爭建物第七層樓之使用執照。原告主張就國家賠償方法所為之協議，非公法契約，原告並未表示願捨棄第七層樓使用執照申請權，當時原告是在被告針對國家賠償案件的處理事的背景下，而出具切結書云云，並不足採。

五、原告另主張系爭建物第七層樓之核發使用執照，應受信賴保護一節，查原告與被告既就其間有爭執之系爭建造執照案建物之使用執照核發之公法上關係，成立行政契約（此契約就信賴保護問題亦有所處理），則即使在行政契約成立前，就系爭建物第七層樓之核發使用執照，原告應受信賴保護，然嗣後其與被告既成立行政契約，雙方間就系爭建造執照案建物之使用執照核發之公法上關係內容，應悉依該行政契約定之，不得另行主張信賴保護，原告此部分之主張，要屬無據，自不足採。再房屋稅之課徵與主管建築機關房屋使用執照之核發，乃是不相干之二回事，原告不得以系爭建物第七層樓經課房屋稅而要求核發使用執照。

六、從而，被告否准原告核發系爭建物第七層樓使用執照之申請，於法無違。訴願決定以被告九十二年六月二十七日北府工施字第０九二０三四八八二九號函為事實之敘述及理由之說明，非行政處分，從程序上駁回原告之訴願，固有未當，然使用執照之核發為羈束處分，本院就被告之拒絕核發使用執照處分是否合法為實體審查而駁回原告之訴，結論相同，訴願決定仍應予維持。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求判令被告核發系爭建物即七八樹建字第一四八八號建築執照案建物第七層樓（共計二十二戶）之建物使用執照，為無理由，應予駁回。

七、本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法條九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院 第二庭