臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

經濟部智慧財產局

代表人

蔡練生（局長）

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間因任用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年12月9日92公審決字第0321號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告現為被告（88年1月26日改制前為經濟部中央標準局，下稱標準局）約聘專利審查委員，前應民國（下同）88年專門職業及技術人員高等考試工業安全技師類科考試（下稱專技高考）及格（以89年3月6日榜示及格之日生效），於91年12 月16日以其曾實際從事相當之專門職業或技術職務（下稱專技職務）已滿2年以上，服務成績優良有證明文件，符合專利審查官資格條例第5條及專門職業及技術人員轉任公務人員條例（下稱專技轉任條例）第5條之規定，向被告申請轉任為專利助理審查官，經被告於91年12月26日慧人字第0918901265號簽呈中表示以，89年12月28日銓敘部及考選部會同修正發布專門職業及技術人員考試（下稱專技考試）及格人員得轉任公務人員考試類科適用職系對照表（下稱系爭對照表），已刪除工業安全技師類科所適用之職系（90年2月13日修正發布專技轉任對照表亦未列該考試類科），原告尚無適用職系，可辦理轉任為公務人員。原告不服，向銓敘部提起復審，經該部以92年1月29日部復字第0922218303號書函移請被告處理，被告復以同年2月7日智人字第0921890356-0號移文單移請經濟部處理，嗣該部依同年5月28日修正公布公務人員保障法（下稱保障法）第4條第2項及第103條第1項前段規定，以同年6月23日經訴字第09206122350號函移由公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）辦理，保訓會以其所請事項，係屬申訴、再申訴範疇，爰以同年7月18日公保字第0920004723號書函移請被告依申訴程序處理，嗣原告不服被告申訴函復，向保訓會提起再申訴，遭復審決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈復審決定及原處分均撤銷。

⒉被告應准予原告轉任公務員之申請。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告應否准許原告轉任之申請？

㈠原告主張：

⒈本件主要系爭點在於：銓敘部89年12月28日公布修正專技轉任職系對照表，遽然刪除工業安全技師之轉任職系類科，致令被告遲遲不為辦理轉任。

⒉聲告對象：按本件原告最初即對「銓敘部」提起復審，銓敘部不願受理，移轉管轄，而由銓敘部、被告、經濟部、公務人員保障委員會，輾轉移轉管轄，相關單位又一再改變程序（復審-申訴-復審），最後才由考試院公務人員保障委員會決議以「復審事件」作出復審決定。查本件真正爭執對象實應為職權機關-「銓敘部」修正職系對照表不當之行政命令，未能因應用人機關用人需求適當修正職系對照表之行政疏失，本件真正被告對象並非被告。然本件前因銓敘部不願受理，又由於相關機關程序上一再變更受理程序，反復不定，致原告並無法對本件真正爭執對象「銓敘部」提起訴訟。至此，原告不得不先對被告提起訴訟，以便尋求行政救濟之管道，合先陳明。今不論原告聲告之對象係被告或職權機關「銓敘部」，對人民而言，皆係政府所為之行政處分；本件行政訴訟原告之主張乃係對「政府」行政處分不服所為之行政訴訟，當人民之權益受損，基於憲法賦予人民訴訟之基本權利與法治國家權利之救濟，行政訴訟乃係人民不服政府之行政處分，尋求救濟的最後管道。因此，本件懇請大院主持公道，確實維護原告應有之轉任權益。

⒊按原告係被告現職專利審查委員，原係依經濟部中央標準局（現改制為智慧財產局）組織條例第13條規定，經被告公開招考聘為專任專利審查委員並經銓敘部備查在案，並已在現職服務十餘年。嗣因被告為因應世界智慧財產權保護之國際經濟趨勢，案經立法院立法決議於88年1月26日改制為智慧財產局。惟改制時立法院曾決議該局現職聘用之專利審查委員須逐年減聘改任或轉任為專利審查官等職（被告組織條例第7條、16條），而89年2月2日立法院亦立法通過「專利審查官資格條例」特別法明定：專利助理審查官應符合公務人員任用法第9條、技術人員任用條例第5條或專門職業及技術人員轉任公務人員條例規定。故原告為因應被告改制之需要，亦於改制當年參加88年度專門職業及技術人員高等考試，並經考試及格取得專技高考技師資格；且89年5月22日亦經被告核准在現職繼續從事相關專技職務之審查工作，以取得轉任年資在案。而依當時適用之專技轉任條例第5條：「經專門職業及技術人員高等考試或相當之特種考試及格後，曾實際從事相當之專門職業及技術職務二年以上，成績優良有證明文件者，得轉任薦任第六職等職務」規定。依當時適用法規，原告88年報考專技高考及格後，工安技師轉任職系並未被排除，且該職系對照表修正前，被告89年5月22日亦核准原告在現職繼續從事相關專技職務之審查工作。惟本件91年3月6日，原告服務期滿，具有轉任資格時，被告卻未將原告併同被告其他如李東秀等三位同仁（與原告同期考上專技高考者）一齊辦理轉任（按該李東秀等三員目前皆己完成轉任），後經原告於91年12月16日依專技轉任條例及專利審查官資格條例，依法提出申請，不料被告仍以銓敘部89年12月28日修正刪除工安技師轉任職系之行政命令，以無適用職系為由，不為辦理原告之轉任申請。

⒋法律保留原則：按行政訴訟法第5條：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。原告係於91年12月16日依專利審查官資格條例及專門職業及技術人員轉任條例依法向被告申請轉任；依審查官資格條例第5條規定「：專利助理審查官應符合公務人員任用法第九條、技術人員任用條例第五條或專門職業及技術人員轉任公務人員條例規定，並具薦任第六職等任用資格。」而專門職業及技術人員轉任公務人員條例第5條規定：「經專門職業及技術人員高等考試或相當之特種考試及格後，曾實際從事相當之專門職業及技術職務二年以上，成績優良有證明文件者，得轉任薦任第六職等職務。」故依前揭專技轉任條例第5條規定，被告本應於原告考試及格，從事相當之專技職務期滿（91年3月6日）時，即應辦理原告之轉任事宜，惟被告遲未予辦理，後經原告於91年12月16日依法提出申請，亦不為辦理轉任。本件原告係依據法律提出申請，而被告竟以未具法律位階之行政命令（銓敘部事後修正之轉任職系對照表），鉗制、限制原告依法申請之案件，拒不為辦理，其應作為而不作為，顯有違行政訴訟法第5條之規定；況以事後修正之對照表行政命令，禁止或限制人民依法律享有之申請權利，本就不生其應有之法律上效力。（以行政命令抵觸法律或限制人民依法申請之權益者無效，參見大法官釋字第505、524號、行政法院80年判字653號、90年度判字1733號）。

⒌信賴保護原則：依大法官釋字第529號：「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。... 應採取合理補救措施或訂定過渡期間之條款。」之意旨。查銓敘部89年12月28日公布修正之專技轉任職系對照表，乃係在原告88年專技高考及89年5月22日被告核准原告在現職繼續從事相關專技職務之後才修正，該職系對照表乃事後修正之行政命令。按行政訴訟法或其他法律，皆定有適用過渡期限，而該轉任職系對照表修正時，職權機關（銓敘部）並未考量專技轉任條例，有考試及格後須實際從事相當之專門職業及技術職務二年以上之規定，而未制定適用期間之過渡條款，即遽然刪除相關轉任類科，己有違前揭大法官釋字第529號意旨，該職權機關（銓敘部）之行政命令發佈程序顯有瑕疵。後經各用人機關不斷反應促其修正（本件被告前亦因未及時提出類科需求，事後才向銓敘部反應），職權機關（銓敘部）遂於91年5月1日公布恢復增設工安技師等類科，卻又遲遲不予定案，一再延宕，自有行政訴訟法第5條應作為而不作為之情事，實難脫行政怠惰之責。況由前揭大法官釋字第505、524號解釋意旨，以事後修正之行政命令禁止或限制人民依法享有之申請權利，與憲法第23條法律保留原則抵觸，也有違政府誠信原則。又被告自改制以來，人員己陸續改任及轉任為審查官等職，尤以其中與原告同時取得專技高考資格之現職人員如：李東秀、薛惠澤、官速貞等員皆己完成轉任，唯獨原告卻因政府部門間不當之行政命令或疏失，至今仍未能辦理轉任，實嚴重影響原告之轉任權益。法治國的精神在於維護公平、正義，保障人民權益。另就復審決定書理由四所指：轉任對照表刪修致無法轉任屬主管機關職權正當行使結果，並無信賴保護原則之適用；原告於89年專技轉任對照表修正時，尚未具有轉任條例之資格，非信賴利益遭受損害云云。惟查銓敘部89年12月30日修正專技轉任對照表時，並未顧及本法（轉任條例第5條）有考試及格後，在現職服務2年之規定，遽然刪除相關轉任類科，卻未訂定過渡期間條款（按民法、行政訴訟法等皆定有過渡期限，如2、3年），已違背行政法規發佈的常規，顯有違前揭大法官釋字529號之意旨，不無行政疏失，要難謂為主管機關職權正當行使之結果。由於刪修不恰當，該對照表修正公布後，被告及各用人機關，即向職權機關（銓敘部）反應恢復增設類科，銓敘部遂於91年5月公布增設工安技師等類科，然銓敘部公告後卻懸而不決，延宕至今，遲遲未予定案，其應作為而不作為，己有行政訴訟法第5條之情事，致損害原告之轉任權益，自有請求行政救濟之必要。按法治國原則首重人民權利之維護及誠信原則之遵守。原告係配合國家經濟政策因應機關改制，改制當年（88年）即參加專技高考，考試及格後並經被告核准在現職繼續從事相關專技職務之審查工作，以取得轉任年資在案，以原告行為時適用之轉任條例及審查官資條例並未有限制或排除工安技師之轉任類科。原告主張的是：91年3月6日原告考試及格後服務期滿，己具轉任資格時，被告未為辦理轉任；及91年12月16日原告依法提出申請時之時間點，不論是91年3月6日或同年12月16日，皆己具有轉任條例之資格，而復審決定卻以89年12月30日錯誤的時間點認定，顯有違誤。又原告係以專技轉任條例及審查官資條例申請轉任，決定機關理應就原告主張之法律，審酌原告的申請是否合法，要非以其他法律條款及錯誤的時間點認定，駁回原告之申請，顯有失法律依據。此乃政府誠信原則之遵守，人民權益損害之請求。

⒍綜上所述，原告係依法律合法行使權利，以事後修正之行政命令限制人民依法律行使權利，本有違法制。職權機關事後又未積極作適當補救，政府的不當行政疏失及怠惰，確已造成原告之權益損害。原告不得不提起行政訴訟，請求行政救濟。因此，原告聲明求為撤銷原處分及復審決定，即為有理由，請求判決如聲明所示。

㈡被告主張：

⒈本案系爭點在於：原告不依「銓敘部八十九年十二月二十八日公布修正專技轉任職系對照表刪除工業安全技師之轉任職系類科」之規定，仍於91年12月16日申請依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」第5條規定轉任公務人員（專利助理審查官），被告遵照銓敘部所修正之「專門職業及技術人員考試及格人員考試類科適用職系對照表」辦理，應無不妥之處。

⒉被告職缺對外遴補時，均依「公務人員陞遷法」規定公開甄選，局內約聘、僱人員如具有轉任資格者，得和局外具有任用（或轉任）資格人員一起參加甄選，如獲甄選遴用時，再依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」第4條第3項規定「各機關進用轉任人員，應於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，經分發機關同意始得進用」辦理轉任相關事宜。準此，專技部分類科考試及格人員得轉任公務人員，係補公務人員考試掄才不足之輔助性用人措施，且符合專技轉任條例相關規定人員，僅係得轉任公務人員，非當然取得公務人員之資格，尚難謂有信賴利益保護之基礎，亦無原告所稱其條件符合時，被告應辦理其轉任事宜，而拒不為辦理，應作為而不作為，顯有違行政訴訟法第5條規定之情事。

⒊原告表示在改制時立法院曾決議，被告現職聘用之專利審查委員須逐年減聘改任或轉任為專利審查官等職一節，經查該附帶決議中並無聘用之專利審查委員，轉任為專利審查官之規定，且聘用之專利審查委員如需轉任為編制內之專利助理審查官，必需經國家之任用考試或符合專門職業及技術人員轉任條例規定並具薦任第6職等任用資格者，始具轉任資格。

⒋原告係1年1聘之約聘專利審查委員，其表示89年5月22日經被告核准於現職繼續從事相關專技職務之審查工作在案，經查此部分乃係原告所簽表示渠參加專門職業及技術人員考試「工業安全技師」及格，須二年相關工作經歷，請准其兼辦不同科該類工業安全案件，經專利三組組長同意在案，惟其二年相關工作經歷，卻因銓敘部89年12月28日公布修正專技轉任職系對照表刪除工業安全技師之轉任職系類科，而無法據以辦理轉任。

⒌被告自改制以來，符合轉任資格條件之約聘人員已陸續依規定改任為審查官等職，原告稱被告卻未將渠併同其他如同時取得專技高考資格之現職約聘人員李東秀等三員一齊辦理轉任，唯獨原告仍未予辦理，‧‧‧此部分確如原告所言，本局現有約聘人員如表現良好，且所具資格條件符合「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」第5條規定，並屬「專門職業及技術人員考試及格人員考試類科適用職系對照表」考試類科適用職系，被告均依規定公開甄選，並報經行政院人事行政局同意後，遴用為正式公務人員。原告係被告約聘人員，如表現良好，亦亟願其依上開公開甄選程序，轉任為正式公務人員，惟原告係於88年專門職業技術人員高等考試工業安全技師考試及格（榜示日期為89年3月6日），依「專門職業及技術人員轉任公務人員條例」第5條規定，經專門職業技術人員高等考試或相當之特種考試及格後，曾實際從事相當之專門職業或技術職務2年以上，成績優良具有證明文件者，得轉任薦任第6職等。因此原告需至91年2月份始具有轉任正式公務人員之資格，惟銓敘部已於89年12月28日修正發布之「專門職業及技術人員考試及格人員考試類科適用職系對照表」中修正刪除「工業安全技師」考試類科後，自此「工業安全技師」專技高考及格者，即無適用職系可轉任公務人員，而非被告不予受理其申請。

理由

一、查保障法第25條第1項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關．．．所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。．．．」所稱行政處分，除參照行政程序法第92條第1項規定外，並以司法院歷次相關解釋之意旨為得提起復審之範圍。亦即係以足以改變公務人員身分關係，或於公務人員權利有重大影響之處分，或基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害，為得提起復審之標的。至申訴、再申訴依同法第77條規定，係以對服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，始得提起。所稱服務機關所為之管理措施，係指機關為達行政目的所為之作為與不作為，即屬得提起復審事項以外，包括機關內部生效之表意行為或事實行為等，其有具體事實者，均屬管理措施範圍。關於約聘人員請求轉任為公務人員，究係屬復審或申訴、再申訴範疇，法無明文規定，保訓會前依往例將本件移請被告依申訴程序處理，惟類此事件，頃經保訓會92年10月28日92年第15 次委員會議決定改循復審程序處理。復按保障法第44條規定原處分機關自我審查之功能，本件既經被告予以申訴函復並答復到會，業已對原告所提內容充分審查；又依保障法規定，再申訴及復審事件均統一由保訓會審議決定，本件保訓會遂依職權逕改依復審程序予以實體審理，核無不合，合先敘明。

二、按專技轉任條例第4條第1項規定：「專門職業及技術人員轉任公務人員，應以轉任與其考試等級相同、類科與職系相近之職務為限。．．．」、同條第2項規定：「前項專門職業及技術人員得轉任公務人員之考試類科、考試等級及適用職系，由銓敘部與考選部依近年公務人員相關考試錄取情形及用人機關需要會同定之。．．．」同條例第5條規定：「經專門職業及技術人員高等考試或相當之特種考試及格後，曾實際從事相當之專門職業或技術職務二年以上，成績優良有證明文件者，得轉任薦任第六職等職務。」

三、次按專技轉任條例第4條第3項規定：「各機關進用轉任人員，應於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，經分發機關同意始得進用。」是知，專技部分類科考試及格人員得轉任公務人員，係補公務人員考試掄才不足之輔助性用人措施，因之，符合專技轉任條例相關規定之人員，僅係取得得轉任公務人員之資格而已，非當然因符合得轉任公務人員之規定即必然取得公務人員之資格，亦即用人機關出缺，需進用新人時，依規定尚須：⑴先進用公務人員考試及格人員，⑵無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用，始可進用專技轉任人員，⑶均應經分發機關（即行政院人事行政局）同意。原告主張其其條件符合時，被告告即應准許其轉任，辦理其轉任事宜等語，核與上開條項規定尚有未合，容有誤解法令。被告因法規限制而不為原告辦理轉任事宜，當非屬應作為而不作為而有違行政訴訟法第5條規定之情事。

四、原告又主張本件依最高行政法院94年度判字第144號判決意旨（下稱前案），被告亦有侵害其信賴利益之保護等云。惟查原告所引上開最高行政法院判決與本件原告發生之情節有諸多不同：⑴前案原告即上訴人任職經濟部礦務局，原為「現職委任公務人員」，已具公務人員身分；本案原告現職為一年一聘之約聘專利審查委員（見被告93年4月21日答辯書理由欄第四點），為約聘人員，未具公務人員身分，⑵前案原告即上訴人專技考試礦業安全技師及格後，仍繼續服務於經濟部礦務局，未辭去公職擔任礦業安全技師，其參與專技考試，旨在取得轉任薦任資格公務人員之任用資格，而非取得執業資格，已有信賴其有效存續而為客觀信賴表現行為；本案原告則因未具公務人員身分，當僅單純主觀願望、期待取得專技轉任公務人員之資格而已，且受限於專技轉任條例第4條第3項規定，尚須於無適當之公務人員考試及格人員可資分發任用或遴用時，經分發機關同意始得進用。亦即原告能否轉任公務人員，客觀上並非必然，而難認有客觀信賴表現之行為，⑶前案原告即上訴人業經原服務機關先以人事令發布暫支薦任第6職等年功俸一級，有該函令附該案卷宗足徵，足見原告即上訴人已取得轉任「薦任公務人員」之信賴利益，因專技對照表之修正而受有直接損害；本案原告並無此客觀情事發生，並無直接受損害之客觀事實，即難認有何信賴利益可言（上開最高行政法院判決意旨，詳見該判決內容，附本院卷宗）。綜上，足知原告所引前案最高行政法院判決意旨與本件案情有別，自難加以比附援引。原告主張本件得比附援引，容有誤會。

五、況原告係於89年3月6日通過專技「工業安全技師」類科之考試，為取得2年相關工作之經驗，乃於89年5月22日簽請准所屬主管「兼辦」相關類科（如救生、消防、滅火、預防化學危害等安全防護設施），89年5月26日經被告專利三組組長同意其兼辦該科與工業安全相關案件，有該簽呈附被告93年4月21日答辯書附件2足按，而銓敘部係於89年12月28日即修正系爭對照表刪除「工業安全技師」類科，有該部90年5 月30日90法二字第2034729號函附原告94年2月22日陳述狀證據三．2足佐，係在原告取得相關2年工作經驗屆滿日91年5 月25日（以原告簽准開始兼辦之日89.5.26起算）之前，足見原告僅從事相當之專技職務七個月餘，尚未具有依專技轉任條例規定轉任公務人員之資格，雖對原告之願望及期待有所影響，但仍非對原告之信賴利益構成直接損害，原告主張對其信賴利益有所損害等語，實屬無據。是故，原告嗣於91年12月16日請求依專技轉任條例規定轉任專利助理審查官職務時，因專技轉任對照表既無工業安全技師之考試類科及其適用職系，所請即欠缺法令之依據。而銓敘部為恐系爭對照表對因修正生效前已符合轉任公務人員資格，且用人機關已完成遴用甄選程序者之利益受損，特另以90年4月2日90法二字第2008315號函補充規定：「．．．凡專技考試及格人員，於89年12月29日前符合轉任公務人員資格，且用人機關已完成遴用甄選程序者，同意依專技對照表修正前之規定辦理。」（附原告94年2月22日陳述狀證據三．2）。故而，經應專技高考工業安全技師考試及格之人員，除於89年12月29日前已符合轉任公務人員之資格，且經用人機關完成遴用甄選程序者，仍得依修正前專技轉任對照表之規定轉任公務人員外，其餘人員自同年月30日起已無專技轉任條例之適用。

六、綜上所述，原告既非上開銓敘部上開90年4月2日90法二字第2008315號書函所定，專技考試及格人員於89年12月29日前符合轉任公務人員資格，且非用人機關已完成遴用甄選程序之人員，自未能依修正前之專技轉任對照表轉任公務人員，況縱取得申請轉任公務人員資格，能否「准許轉任」仍受限於專技轉任條例第4條第3項之規定，本件原告所稱之個人利益，充其量，應僅係個人之「願望」與「期待」而已，而與大法官釋字第529號所釋示之「人民客觀上具體表現，其因信賴而生之實體法上利益受損害」之信賴利益保護有別；次按憲法第86條規定：「左列資格，應經考試院依法考選銓定之：公務人員任用資格。專門職業及技術人員執業資格。」及專技考試法第1條規定：「專門職業及技術人員之執業，依本法以考試定其資格。」可知，專技考試與公務人員考試之性質及取得資格並不相同，專技考試及格者，僅取得專技人員之執業資格，並非當然取得公務人員之任用資格，與應公務人員考試及格者，應依考用合一原則分發任用之情形有所分別。又專技考試部分類科及格人員得轉任公務人員，係屬彌補公務人員考試掄才不足之「輔助性措施」，並受專技轉任條例第4條第3項規定之限制，故「專技轉任」其得以轉任公務人員，僅屬期待利益，尚非憲法所保障之基本權利，原告於89年專技轉任對照表修正時，尚未具有依專技轉任條例規定轉任公務人員之資格，無從依系爭對照表所定得轉任之職系，難謂有信賴基礎，其因系爭對照表修正致無法轉任公務人員，性質上應屬「期待利益」之喪失，尚非「信賴利益」遭受損害，與憲法信賴保護原則無涉。從而，被告未准其轉任為助理審查官之申請，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 法 官　林 樹 埔