臺北高等行政法院判決

原告

胡志明市臺灣學校

代表人

甲○○校長）住同

訴訟代理人

鄧翊鴻律師

被告

教育部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告胡志明市臺灣學校〔原名胡志明市臺北學校，自民國（下同）94年10月10日更名〕係經僑務委員會於86年10月依華僑學校規程核准立案之境外私立學校。原告於91年8月1日聘任劉仁美、李文祺、鄭凱平及邱昭甄，分別擔任原告之小學部一年級級任導師、中學部數學科專任教師、中學部數學科專任教師及小學部三年級級任導師，聘約期間均至92年7月31日止。嗣原告於92年9月間分別以（92）胡台考字第005號、第001號、第026號、第020 號教師成績考核通知書，分別核定劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄91年度學年度成績考核為丙等、丁等、乙等、乙等，並以92年6 月30日北校字第91185 號函分別通知劉仁美、李文祺於92學年度不予續聘。劉仁美及李文祺均不服原告所為不續聘決定，鄭凱平及邱昭甄亦均不服原告所為考績核定，分別提起申訴，經被告所屬中央教師申訴評議委員會分別以93年8 月23日第6111號（下稱系爭申訴評議一）、第6112號（下稱系爭申訴評議二）、第6127號（下稱系爭申訴評議三）、第6128號申訴評議書（下稱系爭申訴評議四）決定申訴有理由，原告所為考核及不續聘決定均不予維持，被告並分別以93年8 月31日台申字第0930112764號函、93年8 月30日台申字第0930112766號函、93年10月7日台申字第0930132013號函、93年10月7日台申字第0930132021號函知劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄及原告評議結果。原告不服，向被告提起再申訴，經被告以94年1 月13日台僑字第0940002295號函復略以：「依教師法與教師申訴評議委員會組織及評議準則規定，教師申訴係二級制，海外臺灣學校校內並無申評會之設置，其所屬教師所提申訴參酌前揭準則第9 條有關評議管轄之規定，應以再申訴論，是以學校無提起再申訴論之空間，僅得依其性質依法提起訴訟等，請求救濟。」等語。原告仍不服，經向被告請求確認系爭申訴評議一、二、三、四無效未被允許後，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈確認系爭申訴評議一、二、三、四為無效。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張：

⒈原告以94年2月14日北校字第94002號函先行請求確認系爭申訴評議一、二、三、四為無效，卻遭被告以94年2 月24日台申字第0940021264號函未予允許。由此可證，原告提起本件確認行政處分無效之訴，係符合行政訴訟法第6條第2項必須履行先行程序之規定。

⒉按行政程序法第111 條第6款後段、第7款規定，行政處分缺乏事務權限或其他具有重大明顯之瑕疵者無效，且參照司法院釋字第499 號解釋，所謂「重大」，係指瑕疵之存在已經喪失處分之正當性而言；至於「明顯」，是指事實不待調查即可認定。

⒊關於系爭申訴評議一、二部分：

⑴劉仁美、李文祺提起申訴已逾30日法定不變期間，被告應不予受理。原告所為劉仁美、李文祺不續聘之函文係於92年7月1日以快遞寄出，劉仁美、李文祺並於同年7月4 日收受，是依教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條規定，渠等應於92年8 月3 日前提起申訴。惟依被告93年2 月12日台僑字第093018359A號函所附劉仁美申訴書及李文祺申訴書所載，被告所屬中央教師申訴評議委員會分別於同年9月30日、同年月24日收受該2人之申訴書，實已逾法定不變期間多日，依照教師申訴評議委員會組織及評議準則第21條第1 款規定，被告應不予受理。被告於92年7 月24日收文之李文祺申訴書，因其受文者為被告所屬訴願會，而非被告所屬中央教師申訴評議委員會，故不得認定屬教師法中所訂教師申訴程序之申訴書。而被告另提出之92年8月6日（被告所屬中央教師申訴評議委員會收文日期）劉仁美申訴書及92年8月7日（被告所屬中央教師申訴評議委員會收文日期）李文祺申訴書，則劉仁美及李文祺各提出多少份申訴書、收文日期為何，被告應負舉證責任。被告既謂劉仁美、李文祺分別自承於92年7月4日、7月3日收受原告之不續聘通知等語，原告亦不爭執，則無論劉仁美提起申訴之日期是否為同年8月6日、李文祺提起申訴日期係92年年8月7日或同年9月24日，均已逾30日法定不變期間。另系爭劉仁美之申訴案不適用行政訴訟有關在途期間規定，因行政程序法中並無準用規定。

⑵被告取得系爭申訴評議一、二之管轄權依據違反法律不溯及既往原則。被告謂其取得系爭案件申訴評議權限之依據為被告所屬僑民教育委員會92年11月7日台僑字第0920157049號函，因該函已依行政程序法第160條第2項規定發布，且為海外臺灣學校設立及輔導辦法尚未完成訂定前過渡期間之釋示云云。惟查，劉仁美、李文棋不予續評案係發生於上開92年11月7 日函文發布以前，被告依據上開函文顯牴觸法規不溯及既往原則。另私立學校法第79條之1 係於92年2月6日修正公佈，其授權制定之海外臺灣學校設立及輔導辦法，則係於94年3月7日制定，故對於該二法規修正或制定前之系爭申訴評議案，被告並無受理之權限與依據。又被告將上開92年11 月7日函文定位為行政規則，則其能否作為「對外」取得申訴案件管轄權之依據，亦有疑問，被告以上開函文作為取得系爭申訴評議一、二之管轄權依據，顯於法不合。原告主張系爭申訴評議一、二，仍應適用華僑學校規程及原告呈報教育部核備之董事會組織章程中，有關董事會權限之規定，方為合法。

⒋關於系爭申訴評議三、四部分：

⑴被告於系爭申訴評議三、四之理由中，謂其取得評議權限之依據為前開被告所屬僑民教育委員會92年11月7 日台僑字第0920157049號函云云，惟該函不得作為系爭申訴評議三、四之管轄權依據，且違反法律不溯及既往原則，其理由詳前述。

⑵被告所屬僑民教育委員會於92年8月5日之研商海外臺北學校教師權益相關事宜會議報告中，已明白表示因原告位處海外，須優先適用華僑學校規程、當地國法律與適應當地需要，其有未規定事項，或在不違反當地國法令原則下，則適用或準用我私立學校法相關規定，故未完全適用或準用我國教師法規中對教師權利、義務及相關組織、程序之規定。從而，鄭凱平、邱昭甄認其與原告所定僱傭契約之權利義務受到侵害，應循契約之約定、華僑學校規程或當地國之法律救濟，渠等依我國教師法規定之申訴程序提起申訴，明顯違反被告一貫之政策與華僑學校規程規定，被告受理其所提申訴案件，難謂無重大且明顯之瑕疵。

⑶又鄭凱平、邱昭甄既未經原告所設置之教師評審委員會予以聘任，依教師法規定應屬不合法之教師，自無從依教師法規定之申訴程序進行申訴，因此被告受理不合法教師之申訴所為之申訴評議，實難謂合法，其評議具有重大明顯之瑕疵。

㈡被告主張：

⒈程序部分：原告請求確認系爭申訴評議一、二、三、四無效，其程序不合法，應予駁回。按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。是提起確認之訴，自須以確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立、確認行政處分違法為限。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。查原告與教師間為私法上契約關係，有原告與申訴人渠等所締結之聘書可參，且本件爭議分為學校「考核」及「不續聘教師」二部分，前者屬於校內人事管理事項，未涉及教師與學校法律關係之變更，非屬行政處分；後者涉及私法契約是否有效存續等問題，上述二者所生爭執，依其性質均非屬行政救濟事項。按教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其『性質』依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」參酌上開規定因其爭議事項並非行政處分或公法上之爭議，故被告就原告之措施所為評議決定亦非行政處分，本件原告對之提起確認行政處分無效之訴，顯難認為合法，應予駁回。

⒉實體部分：

⑴劉仁美、李文祺提出申訴並無逾教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條規定之30日法定不變期間。李文祺之申訴書於92年7 月24日送達被告所屬訴願會，依被告業務職權分工，由所屬僑民教育委員會責成學校查明見復在案，嗣經被告研商海外臺灣學校教師權益之保障，政策面確立由被告所屬中央教師申訴評議委員會受理，爰依教師申訴相關規定通知補正，復於同年8月7日送達被告所屬中央教師申訴評議委員會。李文棋之不服意願自始即已明確，且只要其向行政機關為不服之意思表示，縱誤向訴願會為之，亦屬於法定期間內提起申訴，依積極保障人民權益之精神，原告以補正日期為判斷逾期之主張，應不足採。原告並未確知劉仁美、李文祺之收受日期，如以原告快遞收據所示92年7月2日寄出不續聘函之次日起算，或以李文祺之申訴函所稱同年7月3日收受起算，計至同7 月24日，均無逾期提出申訴之情事。而被告所屬中央教師申訴評議委員會於92年8月6日收受劉仁美之申訴書，因行政救濟只要當事人有表示不服之意，若有程式不備或理由不夠充分，乃嗣後補正之問題，仍以其第1 次表示不服之時點為提起申訴之日。若以劉仁美申訴書所稱同年7月4日收到不續聘函之次日起算，扣除新竹地區4 日在途期間（劉仁美住於新竹縣），提起申訴於同年8月7日當日以前送達即未逾期，故亦無無原告所稱逾教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條30日法定不變期間多日之情事。又申訴制度為行政救濟程序，故仍應有在途期間規定適用。

⑵原告係86年10月30日依華僑學校規程向被告所屬僑民教育委員會申請立案。海外臺灣學校為臺商興辦之私立學校，其教育對象為本國籍海外臺商子弟，與一般海外華僑學校有所不同。嗣奉行政院86年11月8 日台（86）僑字第42991號函，同意自87年1月將原告及檳城臺灣僑校、吉隆坡中華臺北學校、雅加達臺北學校、泗水臺北學校及泰國中華國際學校等6 所海外臺校業務，移由被告主管。為使海外臺校正常運作與發展，被告乃訂定海外臺北學校輔導要點。惟因上開規程與要點皆無明確之法源依據，為賦予海外臺校設立及輔導法源，92年2月6日修正公布之私立學校法增訂第79條之1 規定：「中華民國國籍人民為教育其子女，得於境外設立私立學校，其設校與管理、獎勵與補助、校長、教師、職工與學生之權利義務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同相關業務主管機關定之。」準此，被告乃會同相關單位另訂海外臺灣學校設立及輔導辦法以資輔導海外臺灣學校之營運，該辦法於94年3月7日頒布施行，海外臺灣學校定位為我國境外私立學校。

⑶海外臺灣學校教師相關權利於華僑學校規程中並未規範，為落實照顧於海外本國籍之教育人員，且基於有權利必有救濟之法律原則，凡我國正式專任合格教師，不論服務於國內或國外，其相關權利義務皆應受我國相關法令保障，惟海外臺灣學校因情形特殊，無法完全適用私立學校法及教師法相關規定，被告遂以92年11月7 日台僑字第0920157049號函謂：「海外臺北學校（海外臺灣學校之原稱）具我國籍之正式專任合格教師得準用教師法第29條第1 項提出申訴之規定。」等語，作為程序規範，基此，有關海外本國籍合格教師倘因學校所為考核、不續聘等決定，致影響其教師權益時，於被告另訂之海外臺灣學校設立及輔導辦法未完成法定程序發布前（94年3月7日頒布施行），可向被告所屬中央教師申訴評議委員會提起申訴，以為救濟。

理由

一、原告主張：按行政程序法第111 條第6款後段、第7款規定，行政處分缺乏事務權限或其他具有重大明顯之瑕疵者無效，且參照司法院釋字第499 號解釋，所謂「重大」，係指瑕疵之存在已經喪失處分之正當性而言；至於「明顯」，是指事實不待調查即可認定。關於系爭申訴評議一、二部分：原告所為劉仁美、李文祺不續聘之函文係於92年7月1日以快遞寄出，劉仁美、李文祺並於同年7月4日收受，是依教師申訴評議委員會組織及評議準則第11條規定，渠等應於92年8月3日前提起申訴。惟依被告93年2 月12日台僑字第093018359A號函所附劉仁美申訴書及李文祺申訴書所載，被告所屬中央教師申訴評議委員會分別於同年9月30日、同年月24日收受該2人之申訴書，實已逾法定不變期間多日，依照教師申訴評議委員會組織及評議準則第21條第1 款規定，被告應不予受理；且被告謂其取得系爭案件申訴評議權限之依據為被告92年11月7 日台僑字第0920157049號函，惟劉仁美、李文棋不予續評案係發生於上開92年11月7 日函文發布以前，被告依據上開函文顯牴觸法規不溯及既往原則，另私立學校法第79條之1 係於92年2月6日修正公佈，其授權制定之海外臺灣學校設立及輔導辦法，則係於94年3月7日制定，故對於該二法規修正或制定前之系爭申訴評議案，被告並無受理之權限與依據。關於系爭申訴評議三、四部分：被告92年11月7日台僑字第0920157049號函不得作為系爭申訴評議三、四之管轄權依據，且違反法律不溯及既往原則，其理由詳前述；鄭凱平、邱昭甄認其與原告所定聘任契約之權利義務受到侵害，應循契約之約定、華僑學校規程或當地國之法律救濟，渠等依我國教師法規定之申訴程序提起申訴，明顯違反被告一貫之政策與華僑學校規程規定，被告受理其所提申訴案件，難謂無重大且明顯之瑕疵。據此，依行政訴訟法第6條第1項規定，求為確認系爭申訴評議一、二、三、四為無效云云。

二、被告則以：提起確認之訴，須以確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立、確認行政處分違法為限。所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。原告與教師間為私法上契約關係，有原告與申訴人渠等所締結之聘書可參，且本件爭議分為學校「考核」及「不續聘教師」二部分，前者屬於校內人事管理事項，未涉及教師與學校法律關係之變更，非屬行政處分；後者涉及私法契約是否有效存續等問題，上述二者所生爭執，依其性質均非屬行政救濟事項。按教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其『性質』依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」本案參酌上開規定因其爭議事項並非行政處分或公法上之爭議，故被告就原告之措施所為評議決定亦非行政處分，本件原告對之提起確認行政處分無效之訴，顯難認為合法，求為判決駁回原告之訴等語。

三、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。…」準此，確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如行政機關非就公法上具體事件所為之決定，或非屬法律或法律授權範圍內為行使公權力之措施，自非行政處分。非行政處分，如逕之提起確認無效訴訟，應認無即受確認判決之法律上利益，欠缺權利保護之必要，其訴為無理由，應予駁回。

四、原告係海外（越南）臺商興辦之臺灣學校，86年10月30日依華僑學校規程向被告所屬僑民教育委員會申請立案，經行政院86年11月8日台（86）僑字第42991號函同意自87年1 月將原告及檳城臺灣僑校、吉隆坡中華臺北學校、雅加達臺北學校、泗水臺北學校及泰國中華國際學校等6 所海外臺校業務，移由被告主管，有上開函文附卷可稽。惟因華僑學校規程無明確之法源依據，92年2月6日修正公布之私立學校法增訂第79條之1 規定：「中華民國國籍人民為教育其子女，得於境外設立私立學校，其設校與管理、獎勵與補助、校長、教師、職工與學生之權利義務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會同相關業務主管機關定之。」其立法理由為：「『華僑學校規程』規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律依據，爰配合行政程序法之施行，增列訂定設立具有僑民教育性質之海外私立學校相關事項之辦法之授權依據。」據此可知，海外臺灣學校定位為我國境外私立學校。

五、按於私立學校與教師間係以聘約形式所形成之法律關係，基於契約主體雙方均屬私人，聘約內容並無明顯上下服從或隸屬關係，且規範教師聘任及權利義務之教師法，非僅以公行政主體或公立學校及其教師為規定對象，故一般認為私立學校與其教師間係私法上契約關係，從而私立學校對其教師所為成績考核及資遣行為，並非公法上原因之行為，亦不屬行政處分，該教師如有不服，應循申訴或民事訴訟程序等途徑救濟，不得提起行政訴訟（最高行政法院94年度裁字第1576號裁定參照）。教師法第29條第1 項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。…」惟關於海外臺灣學校，被告基於正式專任合格教師，不論服務於國內或國外，其相關權利義務及救濟程序皆應受我國相關法令保障，並考量海外臺灣學校因情形特殊，無法完全適用私立學校法及教師法相關規定，於尚未依私立學校法第79條之1 授權訂定相關權利義務及其他應遵循事項等實體及程序部分之辦法前，遂以92年11月7 日台僑字第0920157049號函謂：「海外臺北學校（海外臺灣學校之原稱）具我國籍之正式專任合格教師得準用教師法第29條第1 項提出申訴之規定。」等語，作為程序規範，準此，有關海外本國籍合格教師倘因學校所為考核、不續聘等決定，致影響其教師權益時，可向被告所屬中央教師申訴評議委員會提起申訴，以為救濟，該函釋係被告於中央主管機關之職權範圍內，為保障海外臺北學校（海外臺灣學校之原稱）具我國籍之正式專任合格教師之權益，就其相關申訴程序所為解釋性之函釋，經核與教師法、私立學校法之立法意旨無違。本件原告胡志明市臺灣學校為我國境外私立學校，聘任劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄分別擔任原告之小學部一年級級任導師、中學部數學科專任教師、中學部數學科專任教師及小學部三年級級任導師，有原告與劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄所締結之聘書可稽，核其性質，屬私法上之契約關係。原告於92年9月間分別以（92）胡台考字第005號、第001號、第026號、第020 號教師成績考核通知書，分別核定劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄91年度學年度成績考核為丙等、丁等、乙等、乙等，並以92年6月30日北校字第91185號函分別通知劉仁美、李文祺於92學年度不予續聘，關於成績考核屬於校內人事管理事項，未涉及教師與學校法律關係之變更而，關於不予續聘涉及私法契約是否繼續有效等問題，依其性質乃為原告與劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄間就私法聘任契約所生之爭議。劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄固分別提起申訴，經被告所屬中央教師申訴評議委員會分別以系爭申訴評議一、二、三、四決定申訴有理由，原告所為考核及不續聘決定均不予維持，被告並分別函知劉仁美、李文祺、鄭凱平、邱昭甄及原告。惟申訴評議一、二、三、四之性質，揆諸上開規定及說明，並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。

六、綜上所述，原告對於申訴評議一、二、三、四提起確認無效訴訟，應認無即受確認判決之法律上利益，欠缺權利保護之必要，其訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官 王立杰