臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

行政院

代表人

乙○○（院長）

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因確認公法上法律關係成立事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：臺北縣板橋市公所辦理板橋市23號都市○○道路工程，申請徵收臺北縣板橋市○○段674地號等26筆土地，前經臺灣省政府77年8月10日77府地四字第75015號函准予徵收，並經臺北縣政府80年5月15日80北府地四字第124245號函公告徵收，嗣因被告77年4月25日台77內字第9876號核定「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」貳、取得計畫及財務分擔原則，就省（市）所轄範圍應取得部分其中一項為由縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所取得超過8公尺以上道路。是以臺北縣政府依臺灣省政府財政廳80年7月4日80財三字第62613號函示，對於既成道路均已依都市計畫寬度興闢使用者，暫不列入本次計畫取得範圍，因而該縣板橋市公所辦理轄內2號道路等36件用地徵收申請中央及省補助款未予列入被告專案補助計畫內，致上開36件用地徵收未能於公告期滿後15日內將徵收補償費發放，從而失其效力。案內徵收原告（係原土地所有權人葉珠明之繼承人）所有系爭坐落臺北縣板橋市○○段296 地號、301 地號、305 地號、及305 之1地號等4 筆土地亦因此失其效力，並經臺北縣政府分別以80年8 月8 日80北府地四字第204271號函及81年9 月16日北府地四字第313666號函請板橋地政事務所塗銷徵收註記。原告為請求確認被告77年4 月25日台77內字第9876號核定專案補助函與原告間有公法上法律關係存在，並據以請求核發地價補償費，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈請求確認被告基於其77年4月25日台77內字第9876 號核定函與原告間有憲法第108條第1項第12、14款及土地法第211條許可徵收之公法上法律關係存在。

⒉請求被告依核定函補助18分之17補助款給需用土地機關辦理90年度徵收補償（依照89年7 月土地公告現值加4成補償協議），並指示內政部及相關機關辦理給付原告補償之手續及行政行為。

⒊訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈被告（依憲法第108條第1項第14款公用徵收及第12款土地法第211條許可徵收，並交由下級機關執行）77年4月25日台77內字第9876號核定函：其意旨明訂限期徵收，以維政府形象及法律威信，台灣省所轄各縣市，由中央及省政府給予財力18分之17補助以取得。需用土地人依核定函數次申請18分之17補助款，基於行政程序法第8 條信賴保護原則，與原告有公法上憲法層次之法律關係成立並存在。

⒉原告主張被告鑒核確定90年徵收補償之行政處分：

⑴係依需地機關與台北縣政府及板橋市代表會及所有權代表：研商以89年7月公告現值加四成計算土地補償協調會議記錄，經市長核定書面函。按需地機關出具之證明書，既係公文書，即非不可採信（72年度判字第285號判決）。屬法務部行政程序法諮詢小組第34次會議研究意見折衷說「需用土地人屬行政機關，為行政契約。及法務部函釋依民法第125條明訂（適用於行政程序法施行前）有15年公法上之請求權。

⑵被告鑒核確定90年度徵收補償，屬行政處分，按司法院院字第1557號解釋，該行政處分於鑒核確定後，發現錯誤，或因有他種情形，而撤銷原處分，另為新處分，固以訴願人、再訴願人之權利或利益，並不因之受何損害為前題。（行政法院49年判字第134號判例）依上開解釋，本件被告欲否准變更處分，對原告之權利及利益，自有損害時，基於信賴保護原則，被告所為於法即有可議（行政法院依司法院院字第1557號解釋之裁判要旨已有說明），與原告有公法上之書面締結行政契約處分之法律關係成立並存在。

⒊原告請求准予依行政訴訟法第6條第1項、第190條、第195 條第1 項前段、第218 條（含民法第223 條及第203 條後段）、民法第125 條判決「確認被告77年4 月25日台77內字第9876號核定函，與原告有公法上之法律關係成立並存在」，如蒙判決確認，原告即有請求判決「請被告依核定函（含縣政府18分之17補助需用土地人）辦理90年度徵收補償（以89年7 月土地公告現值加四成計算補償費之協議，含加遲延年利息5%（請判決一次給付或分年分期給付），及核請內政部辦理該鑒核確定90年度徵收補償等各相關機關與機關間之給予補償費之內部手續行政行為，如得判決原告勝訴，原告即得受確認判決之法律上利益。

⒋另原告有公法上之徵收補償請求權，非接管台灣省政府業務內政部「以既成道路否准行政院核定許可徵收及補償處分要件」，非被告（含內政部）一再強調係「既成道路，屬全國性問題」，有公共地役關係之土地云云。

⒌提出原告請求書、被告不為確答函、被告台77內字第9876號核定函、臺北縣政府89北府工新字第404894號及需用土地人89北縣板工字第52246號函、行政院核定案、臺灣省執行加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫表、省政府訴願決定書、行政院鑒核同意90年度徵收補償函、原告系爭土地所有權狀及地籍謄本、需要土地人依核定案申請並副知所有權人預定79年度辦理函、省政府總結報告等件影本為證。

㈡被告主張：

⒈按確認訴訟的客體必須是人民個人具體的權利義務有關者。又已經屬於「過去」之公法上法律關係，若該法律關係於結束之後一直有後續的效力，則得成為確認訴訟之課題。從而原告起訴時必須證明其有即受確認判決之法律上利益，且起訴之期限不得過於延遲，否則應得承認訴訟上權利失效制度。由上觀之，原告主張確認77年間本院核定之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」（計畫取得時限為80年6月底前）於其有公法上法律關係成立存在之訴，顯非有當。

⒉又按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照）。…至司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋文亦敘明：「…各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。…」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因（最高行政法院92年度判字第24號判決參照）。按原告主張被告77年4月25日台77內字第9876號核定專案補助函於原告有公法上法律關係成立存在乙節，經查，該函係被告為解決當時各級地方政府因取得都市計畫公共設施保留地所需經費龐大，基於地方財政不寬裕，需由中央及省政府給予財力支援協助，才能在短期內取得重要公共設施保留地之情況下，所核定之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」。準此，於當時支援財力有限及考量以取得重要公共設施保留地為優先之政策下，被告核定本計畫公共設施保留地取得項目─省（市）所轄範圍應取得部分，其中一項為由省（市）縣市政府及鄉（鎮、市）公所取得超過8公尺以上道路。並經臺灣省政府78年4月6日78府建四字第36125號函達各縣市政府及相關單位遵照辦理。是原告所有之4筆系爭土地，經臺灣省政府77年8月10日77府地四字第75015號函准予徵收，並經臺北縣政府80年5月15日80北府地四字第124245號函公告徵收，嗣因板橋市○○號道路工程於當時係屬第1期公共設施保留地已達都市○○道路寬度暫緩徵收案，故不列入「加速取得都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」取得範圍。從而，被告77年4月25日台77內字第9876號核定專案補助函於原告自無有公法上法律關係成立之存在。

⒊按全國現有都市計畫待徵收之私有既成道路數量非常多，取得土地所需經費龐大，非現階段各級地方政府財政所能負擔，臺北縣政府現階段處理之替代折衷方案如下：刻正配合行政院政策辦理「中央補助直轄市及縣(市)政府取得既成道路試辦計畫」，土地所有權人可依規定參加競價標購事宜。依臺北縣都市計畫（土地使用分區管制要點第11項規定「為加速公共設施用地取得及增進都市環境品質，凡基地面積超過1000平方公尺自願無償捐贈公共設施用地者，得增加興建之樓地板面積…。」），可以容積率移轉獎勵方式取得相當之補償。俟辦理公共設施保留地取得時，再行辦理補償。

理由

一、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、公告等件影本附原處分卷可稽。依前述兩造主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：

㈠原告請求確認被告基於行政院77年4月25日台77內字第9876號核定函與原告間有憲法第108 條第1 項第12、14款及土地法第211 條許可徵收之公法上法律關係存在，有無理由？

㈡原告請求被告依核定函補助18分之17補助款給需用土地機關辦理90年度徵收補償（依照89年7 月土地公告現值加4成補償協議），並指示內政部及相關機關辦理給付原告補償之手續及行政行為，有無理由？

二、原告請求確認被告基於被告77年4月25日台77內字第9876號核定函與原告間有憲法第108條第1項第12、14款及土地法第211條許可徵收之公法上法律關係存在，有無理由？

㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」，行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。是以行政訴訟之確認訴訟，其所確認之公法上法律關係，必須為「具體的」法律關係；若僅屬行政機關政策性之宣示，仍未對外具體的發生公法上之法律關係，在訴訟上難謂其有即受確認判決之法律上利益，為欠缺訴之利益，尚不得對之提起確認訴訟。此要求確認訴訟之訴訟標的，應當為具體的法律關係，亦符合我國行政訴訟法採取具體的訴權理論之本旨。又「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一二、土地法。一四、公用徵收。」；「需用土地人於聲請徵收土地時，應證明其興辦之事業已得法令之許可。」，憲法第108 條第1 項第12、14款及土地法第211 條各定有明文。

㈡經查，前開被告之核定函係被告為解決當時各級地方政府因取得都市計畫公共設施保留地所需經費龐大，基於地方財政不寬裕，需由中央及省政府給予財力支援協助，才能在短期內取得重要公共設施保留地之情況下，所核定之「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」。是以當時在支援財力有限及考量以取得重要公共設施保留地為優先之政策下，被告核定本計畫公共設施保留地取得項目─有關省（市）所轄範圍應取得部分，其中一項為由省（市）縣市政府及鄉（鎮、市）公所取得超過8 公尺以上道路。嗣經臺灣省政府78年4 月6 日78府建四字第36125 號函達各縣市政府及相關單位遵照辦理。是系爭原告所有上開4 筆土地，雖曾由臺灣省政府77年8 月10日77府地四字第75015 號函准予徵收，並經臺北縣政府80年5 月15日80北府地四字第124245號函公告徵收，嗣因板橋市○○號道路工程於當時係屬第1 期公共設施保留地已達都市○○道路寬度暫緩徵收案，故不列入「加速取得都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」取得範圍。由上以觀，被告前開核定函，僅係有關如何加速取得都市計畫公共設施保留地取得及其財務計畫之政策性之宣示，尚未對外發生具體的法律關係。原告對之提起確認訴訟，請求確認被告基於該核定函與原告間有憲法第108 條第1 項第12、14款及土地法第211 條許可徵收之公法上法律關係存在，依據前揭規定及說明，其在訴訟上並無即受確認判決之法律上利益，所提確認訴訟，乃欠缺訴之利益，為無理由；又其主張在憲法第108 條第1 項第12、14款及土地法第211 條有許可徵收之公法上法律關係存在云云，觀之前揭規定，亦屬無據。原告此部分之訴求，應予駁回。

三、原告請求被告依核定函補助18分之17補助款給需用土地機關辦理90年度徵收補償（依照89年7 月土地公告現值加4 成補償協議），並指示內政部及相關機關辦理給付原告補償之手續及行政行為，有無理由？

㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣（市）主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行說明會後，報請中央主管機關核准。」，土地徵收條例第2 條、第38條第1 項各定有明文。又「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，行政訴訟法第8 條亦定有明文。再者，「⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條所明定。又人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之答復亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分。經查鄉公所並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，甲請求鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，係請求需地機關作成事實行為，該聲請未經內政部核准前尚未能對外直接發生法律效果，不能認係請求政府作成行政處分，依上開說明被告所為拒絕之答復為觀念通知，亦屬事實行為而非行政處分。⒉甲訴請鄉公所擬具徵收計畫書向內政部聲請核准徵收，其性質為事實行為，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，故屬於公法上之一般給付訴訟。」，各級行政法院93年度法律座談會法律問題（第5 則）「研討結果」可資參照。

㈡按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂；其使所有權人因公益而特別犧牲財產上之利益；因此，所有權人原則上並無請求土地徵收之法律上之權利；且依前揭規定，土地徵收之中央主管機關為內政部，被告並非土地徵收之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，合先敘明。經查，本件原告請求被告核定補助款給需地機關辦理徵收補償，依前揭說明，核係請求被告及需地機關作成事實行為。亦即土地徵收，其未經內政部之核准，並不生徵收之法律關係，故請求非主管機關作成徵收處分，尚不得認係請求該機關作成徵收之行政處分。是以原告訴請被告核定補助款給需地機關辦理徵收補償，其請求之標的為事實行為，依行政訴訟法第8 條規定，係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，核屬公法上之一般給付訴訟，須有公法上之原因，以作為該訴訟之請求權基礎。又原告所有系爭土地之徵收，已因發放機關未能於徵收公告期滿後15日內將徵收補償費發放，而失其效力；故系爭土地並無有效之徵收處分存在等情，為原告所不否認。是以原告對於被告（及需地機關）並無請求核定補助款給需地機關（及辦理徵收補償）之請求權基礎。由此以觀，原告提起給付訴訟，請求判命被告依核定函補助18分之17補助款給需用土地機關辦理90年度徵收補償（依照89年7 月土地公告現值加4 成補償協議），並指示內政部及相關機關辦理給付原告補償之手續及行政行為云云，核非有據，不應准許。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第八庭審判長法 官　蔡進田